跨國并購管制的國際比較研究

○王金洲

（長江大學管理學院 湖北 荊州 434023）

一、引言

20世紀90年代以來，在經濟全球化、區域經濟一體化趨勢下，跨國公司為了推行全球經營戰略，加強其在國際市場上的競爭優勢和戰略地位，在全球范圍內掀起了一場規模宏大、影響深遠的并購浪潮，跨國并購成為跨國公司對外直接投資的主要形式。然而，這種方式在為跨國公司實現其經濟利益的同時，也對東道國政府的監管提出了挑戰，并進而形成了跨國并購投資與東道國政府監管的一種互動博弈。本文主要介紹美國等西方發達國家對跨國并購政府管制的經驗做法，通過比較主要發達國家對跨國并購管制的異同，從中得到一些有益的經驗，旨在促使中國政府尋求一種既能保護正常的跨國并購，以維護市場競爭的活力，又能有效阻止形成市場壟斷的管制體系，在利用外資的同時，確保經濟乃至國家安全。

二、跨國并購政府管制的理論分析

管制一詞源自于英文的regulation，泛指管制、監管和規制。跨國并購政府管制是指政府按照一定的規則對跨國公司的并購活動所采取的一系列管理和監督行為。對跨國并購的管制源于并購潛在的反競爭效果，即可能導致壟斷，壟斷的最大弊端就在于資源配置的低效率以及隨之產生的社會福利的損失。近幾十年來，反壟斷控制的理論主要是基于產業組織理論而產生的。自1940年克拉克提出有效競爭理論以來，產業組織理論得到了長足的發展。從其發展歷程來看，主要分為結構主義理論和行為主義理論。

跨國并購屬于跨國公司對外直接投資的一種具體形式。這種投資活動對東道國經濟增長作出的積極貢獻是多方面的，包括資金、技術、管理等各個方面。同時，跨國公司的并購行為也給東道國的市場競爭、消費者福利等方面帶來負面影響，東道國政府有必要對這種投資行為進行監督和管理。具體來說，東道國政府對跨國并購進行管制，主要基于以下理由。

1、防止競爭低效率的出現。根據產業組織理論，跨國并購往往會引起東道國市場中企業份額的變化，打破原有的市場均衡格局，對市場競爭結構產生影響。特別是在橫向并購中，如果跨國公司為了控制東道國市場，而并購潛在的或有實力的競爭者，并購的結果是使并購后企業在東道國市場的份額顯著增加，取得在東道國相關行業中的支配地位。并且鑒于市場占有率的提高和利用增加之間存在明顯的相互聯系，為保證取得長期壟斷高額利潤，并購成功以后跨國公司往往會通過規模經濟效益構筑較高的市場進入壁壘，排斥競爭者，甚至采用不正當競爭手段打擊國內同類企業，使東道國企業破產倒閉或陷入困境，市場競爭也將會變得無效率，這顯然有悖東道國引資的初衷。

2、減少對消費者福利的影響。根據威廉姆斯模型可以知道，不論并購前是否存在市場勢力，如果并購后并購企業取得市場支配地位，并購都會導致消費者福利的減少，減少的損失會轉化為并購企業的經濟利潤。具體到跨國并購來說，并購發生后將會導致東道國消費者福利受損。假設壟斷者是某種產品的唯一供給者，則廠商代表行業，在圖1中可以比較壟斷價格下的總剩余和邊際成本價格下的總剩余，總剩余等于消費者剩余和生產者剩余之和，總剩余分別為壟斷價格下的區域DEFA和邊際成本定價下的區域DGA。壟斷條件下的凈消費者剩余是PDE的面積，壟斷利潤等于全部收入PQ減去APEF的面積。因此，凈福利損失為EGF的面積。可見，壟斷減少了社會總剩余，降低了資源配置效率。

圖1 壟斷的福利損失

3、保證國家安全防衛需要。這有兩方面的含義：一方面是軍事安全。每個國家經濟的正常發展離不開國家的安全保障，而一些企業則承擔著國防所需要的國內生產及相關高新技術的開發，它們是這個國家安全保障的物質和技術后盾，如果跨國公司對國內這些產業進行了控制，顯然會影響到東道國保障國家安全所需的力量和能力。另一方面是經濟安全。每個東道國都有一些關系到國計民生、關系著國家經濟命脈的產業，如果這些產業被跨國公司所控制，政府就會喪失對國民經濟實施宏觀調控以及對市場進行有效監督的能力，這對于東道國政府來說顯然是不能接受的。

三、發達國家對跨國并購的管制的比較

由于跨國并購對東道國經濟發展的深遠影響，各國政府對跨國并購都有相應的政策和有關規定，基于跨國并購屬于國際直接投資的一種具體方式，因此各國對外國投資者的立法及相應的政策也適用于跨國并購者。同時，由于跨國并購是以并購方式進入東道國的，所以它又不完全等同于其他的國際直接投資方式，而必須受制于東道國有關并購的政策法規的約束。從主要發達國家的管制實際運作看，各國并購管制制度具有以下的共同特征。

1、管制跨國并購行為的基本目標相同。從各國對跨國并購的現行政策法規看，都是著眼于通過管制跨國并購行為防止和減少壟斷和限制競爭的行為，以保護自由、平等、公平和公正的有效競爭機制，促進本國經濟健康發展，提高本國企業的活力和國際競爭力。統計數據表明，全世界每年發生的大型跨國并購案多達數千起，而被東道國政府完全否決或禁止進行的并購交易不到0.5%。通過具體的、靈活的、可操作的方法來保證并購的結果不會降低有效競爭，同時也盡可能避免給被并購企業帶來不必要的損失，提高并購效率。當政府審查部門發現并購交易案件有可能降低有效競爭、導致壟斷時，往往通過與并購當事者協商的方式對部門資產進行剝離，以使跨國并購交易順利過關，并且保證被剝離的資產能在市場上成為有效的競爭者。

2、管制跨國并購行為的立法體系相同。各國都通過《反壟斷法》、《公司法》、《證券法》和《外資法》形成一個有機的政府管制體系，以達到禁止壟斷和形成有效競爭的目的。即通過立法確立并購審查的宗旨、原則、執法程序，使政府對跨國并購的干預和審查合法化和透明化。美國管制并購行為的主要立法由兩部分組成：國會管制并購的反壟斷立法和政府管制并購的行為準則。在國會管制并購的反壟斷立法中，最主要的是《聯邦反壟斷法》，是由一系列的不同法案所組成。自1968年以來，美國政府先后頒布了四部并購準則。在德國，沒有像美國反壟斷法那樣的系統立法對企業并購進行管制，但在《公司法》、《反對限制競爭法》以及證券交易的有關法規中對跨國并購的規則作出了詳細的規定。日本政府管制并購行為的主要依據是《禁止壟斷法》。此外，日本頒布《商法》和《外資法》對公司并購包括跨國并購進行管制。

3、管制跨國并購行為的主要內容基本相同。管制跨國并購行為中包括關于外資進入行業都存在著限制的規定；對外資股權比例進行限制；對跨國并購的行為進行審查以及政府管制跨國并購行為的機構等方面的內容大致相同。

在美國，愛克森·佛羅里奧修正案規定：外國公司欲并購的美國公司如果涉及到與國家安全相關的產業，該項并購將受到特殊的審查，執行審查任務的機構是美國外國投資委員會。根據美國交通部的規定，外國公司在美國航空公司的收購不得超過25%的股份，航空公司的董事會成員中美籍的董事比例不得低于2/3，外國公司對美國航空公司的收購由交通部審批。外國個人、公司或政府在其所在的美國船舶公司的股份不得超過25%，否則就取消沿海、內河航運權。《聯邦通訊法》禁止為外國人所有或控制的公司取得經營通訊事業的一切設備的特許權。對外國公民在電視企業的合營公司或衛星通訊公司中所占股權超過20%者，不予批準。《原子能法》規定，禁止對外國人或為外國人所有或控制的公司發給從事原子能利用設施或生產設施等活動的許可證。

在日本，政府不僅明確禁止外資進入日本的鹽業和煙草業，在空運、海運許多部門也有“國家安全”方面的限制，對于采礦業、農業、林業、石油和天然氣等產業，外資進入也受到政府嚴格限制。日本《外資法》中將日本的產業大體上分為兩大類：第一類自由化產業是指在各方面綜合競爭力方面與外國企業相比還有一定距離的產業，在這類產業中，外國投資可占50%；第二類自由化產業是指在各方面綜合競爭力方面與外國企業相當的產業，外國投資可占100%。根據日本綜合組織《資本移動自由化法典》的規定，對于農業、林業、漁業、石油提煉以及皮革等行業仍然需要經過個別審批，才能進行包括并購在內的投資。

在德國，完全由國家壟斷的部門有廣播電視系統、電訊業和鐵路系統。一般的限制部門的范圍比美國要廣，德國對外國投資者的持股比例及投資金額均無具體的限制性規定。德國對于非歐盟國家的投資者普遍存在著“歧視性”問題。

與此同時，我們必須看到由于歷史背景的不同，發達國家對跨國并購管制又呈現鮮明的個性特征。美國是世界上并購活動最為活躍的國家，美國歷史上曾出現五次并購浪潮，每次并購浪潮之后美國政府都會采取新的管制行為，美國對跨國并購管制的主要特點是外松內緊、表松里緊。在寬松的法律和制度框架下，跨國并購具體實施下來遠比想象的復雜，特別是并購管制中的一些技術問題。德國對外資持歡迎態度，尤其是戰后的經濟恢復時期，因此，德國政府在管制跨國并購行為時基本上實行與國內并購行為相同的規則。日本是在美國的占領下實行經濟民主政策，日本政府對外資實行的是先緊后松的政策，制定的結構體系內容上與美國相似，形式上與德國相似。由此可見，美國政府管制跨國并購的機制形成最早，其內容比較完善和成熟。

四、完善我國跨國并購管制體系的啟示和建議

外資以并購的方式進入中國已成為FDI的重要趨勢，它猶如一柄雙刃劍，給我國經濟帶來正負兩面的影響。從其負面上看，跨國公司對我國某些行業已經或正在形成壟斷，據國家工商總局調查，美國微軟占有中國電腦操作系統市場的95%，瑞典利樂占軟包裝產品市場的95%，美國柯達占感光材料市場至少50%的份額，法國米其林占子午線輪胎市場的70%。此外，在手機、電腦服務器等行業，跨國公司均在中國市場上占有絕對壟斷地位。外國資本在一定程度上已經威脅到我國民族工業的獨立性，甚至直接威脅我國的經濟安全。有鑒于此，借鑒歐美發達國家的經驗，完善我國的跨國并購管制體系，并制定相應的管制措施，就成了當務之急。

通過比較主要發達國家跨國并購行為的異同，我們可以得到如下啟示：首先，在確立我國跨國并購管制體系時應遵循國際社會的一般規范，如對政府管制體系的設計、管制目標的確立、管制主要內容的確定等可以參照各國的經驗。其次，在政府管制跨國并購行為的具體內容上，應根據我國經濟、政治利益的需要，界定禁止外資進入的領域，對重要行業的跨國并購實行政府管制，對大公司的跨國并購加以限制等。最后，有步驟地開放國內的資本市場、企業并購市場等，分階段地擴大外國投資的領域，從而防止國家的經濟命脈被外資所控制。

借鑒發達國家跨國并購管制的經驗，要完善我國的跨國并購管制體系，主要可從以下幾方面著手。

1、加緊制定以《反壟斷法》為主體的相關法律法規。并購與壟斷是一對孿生兄弟，《反壟斷法》被稱為市場經濟體制下的“經濟憲法”，我國可以在《反壟斷法》里規定對外資并購的控制制度，以克服跨國并購的負面影響。通過《反壟斷法》規制跨國公司的活動，既能做到遵守WTO規則，又能維護國家利益；既能充分吸引外資，又能控制跨國公司的負面影響，這是當前條件下我國的理性選擇。

2、設立跨國并購審批機構。完善的中國并購審查法律體系有助于克服跨國并購可能帶來的遏制民族工業、壟斷國內市場等負面效應。中國應借鑒美國等國家的做法，制定一定的制度，對認定跨國并購涉及國家安全的，應設立專門的國家并購審批機構進行審查，該執行特殊審查任務的機構可由多個部委共同組成，直接歸國務院管理。應建立國家經濟安全咨詢委員會，允許民間行業協會參加，充分吸收市場經驗。

3、通過立法確立外資并購待遇標準。我國賦予外資國民待遇的同時，也有必要出臺以下限制：（1）行業限制。國民經濟要害部門、涉及國家安全和社會穩定的國防、新聞等部門，必須嚴格限制或禁止外資以并購的方式進入。（2）目標企業限制。在行業中處于舉足輕重地位的企業，或者涉及國家機密和國家重點保護的傳統技術的企業，應當嚴格限制外資兼并收購，或者規定較嚴格的審批程序和標準。（3）并購規模的限制。對于交易金額達到相當規模的外資并購項目，應當予以限制。（4）支付方式與支付時間的限制。外資并購一般應由作為并購方的外國投資者以可自由兌換的貨幣支付，而且應當在并購生效時即支付全部價款。（5）享受有關優惠政策的限制。企業并購中的一些特殊優惠政策和財政補貼不適用于外資并購。

4、立法規范外資并購審批制度。由于跨國公司并購是新生事物，我國還未建立一套專門的跨國并購審批制度。僅有的規定也太過原則，可操作性差，而且存在審批權限過于下放、審批權行使混亂以及審批環節多、程序繁、效率低等弊端。在外資并購的審批范圍上，除了對“購買”股權或資產的外資并購方式進行審批外，也應將非按現有持股比例的股份認購、股份消除、認購配股及轉配股等致使外商取得企業一定控制權的行業的外資并購納入審批范圍。外資收購我國上市公司的，還應當報中國證監會審批，并應遵守有關信息披露的規定。外資并購項目在立項時就應先進行產權界定和資產評估，并由國有資產管理部門出具文件予以確認。

5、建立我國國家經濟安全防范體系。（1）確定一個負責國家經濟安全的部門。該部門職能主要有：監測、預測并報告國家經濟安全形勢；制定《國家經濟安全戰略》，定期提出《中國國家經濟安全報告》；從國家安全角度提出我國參與經濟全球化的具體方針、政策和策略；依據國內外經濟形勢的變化，適時提出我國防范和應對損害國家經濟安全的具體措施。（2）建立國家經濟安全的聯席會議制度。該聯席會議應由國務院領導同志主持，由國家發展計劃委、商務部、安全部、國防部等國務院主要部門參與。（3）建立我國國家經濟安全預警指標體系。該指標體系的功能在于及時反映國家經濟的異常征兆，適時采取措施，將顯性或隱性的損失限制在最小的范圍內。（4）建立必要的儲備和保障體系。目的在于將國家安全遭到損害時的經濟損失減至最小，防患于未然。

6、強化產業政策立法對外資進入行業和領域的管理。運用產業政策對跨國并購進行引導是各國政策的通行做法。從長遠來看，隨著我國經濟體制改革的不斷深入和對外開放的進一步擴大，我國對國有經濟的行業分布也將有計劃、分步驟地進行調整，將進一步加強國有經濟的行業分布和先導產業控制，在基礎產業領域廣泛吸收各種非國有經濟資本（包括外資），以加快基礎產業部門的發展，充分利用現有企業的基礎，促進支柱產業的發展。

五、結論

東道國政府對跨國并購進行管制、對跨國并購行為進行規范顯然有助于減少并購行為給東道國帶來的一些消極影響，從而使跨國并購投資更符合本國經濟發展的需要，這也是現實中發達國家對跨國并購行為管制的原因所在。從各國對跨國并購管制的經驗來看，管制的出發點是維護公平競爭，保護東道國消費者的利益及反壟斷。同時，我們也應該看到各國的具體情況不同，采取的措施也相應有所不同，因此，我國政府在完善跨國并購管制體系時一定要結合我國的具體國情，不能全盤照抄發達國家經驗。

[1]丹尼爾·F·史普博著，余暉等譯：管制與市場[M]．上海：上海三聯書店，1999.

[2]干春暉：并購經濟學[M]．北京：清華大學出版社，2004.

[3]李婭、陳偉：跨國并購管制與國家經濟安全：西方經驗及對中國的啟示[J]．國際技術經濟研究，2006（1）.

[4]孫敬水、龔江洪：跨國并購管制的國際比較及啟示[J]．江蘇商論，2006（1）.