上海發展低碳城市的內涵、目標及對策

◎ 諸大建 陳 飛

從1990年浦東開發以來，上海已經經過了20年的高速發展。當前，上海的人均GDP已經達到1萬美元，人類發展指數也已經多年超過0.9。在經濟社會發展進入發達水平門檻，在能源消耗和環境容量受到嚴重限制的情況下，上海的未來發展應該更多地關注于經濟增長和城市發展的質量。而發展低碳城市，正好為上海未來的質量導向的發展提供了方向。基于國內外發展低碳城市的大趨勢，本課題從上海低碳城市的內涵、上海經濟增長與CO2排放的現狀、到2020年上海發展低碳城市的目標選擇、低碳城市的主要行動領域以及應該采取的對策措施等五個方面進行了研究。

一、低碳城市的內涵、構成與模型

1.低碳城市的內涵

按照IPCC和聯合國的相關研究，低碳城市是指城市發展或城市經濟增長與CO2排放趨于脫鉤。這種脫鉤有兩種表現（圖1）：

一種是CO2排放與經濟增長的絕對脫鉤，即CO2排放隨經濟增長表現為負增長。這是發達國家當前需要采納的低碳城市方案。按照2007年IPCC的研究報告與巴厘島路線圖的方案，要求發達國家到2020年相比于1990年CO2排放減少25%-40%，到2050年減少80%-95%。

圖1 CO2的絕對脫鉤與相對脫鉤

另一種是CO2排放仍然是正增長，但是排放的速率低于經濟增長或低于不采取政策措施的所謂基準情景（BAU），這是相對脫鉤的低碳城市。例如，發展中國家在當前的發展中可以通過提高碳生產率，使得CO2排放比基準情景有明顯的減少。

由于發展階段的差異，中國當前發展低碳城市，重點是要降低單位GDP的傳統能源強度和CO2強度，實現城市發展與碳排放的相對脫鉤。

2.低碳城市的構成

從能源在經濟過程中的輸入、轉化和污染物輸出的全過程來看，低碳城市包含三方面的內容（圖2）：

圖2 城市碳排放構成及低碳行動領域

（1）在經濟過程的進口環節，用太陽能、風能、生物能、水能等非碳的可再生能源替代煤、石油、天然氣等碳基能源，在能源結構上減少CO2。

（2）在經濟過程的轉化環節，提高工業、交通、建筑三大耗能領域內傳統能源的利用效率，減少碳基能源的消耗。

（3）在經濟過程的輸出環節，通過保護森林和發展綠色空間吸收所排放的CO2，提高碳匯以及發展碳捕捉能力。

因此上海發展低碳城市研究可以從三方面展開：從能源構成上，要盡可能利用可再生能源替代常規能源；從能源效率上，要提高工業、交通、建筑三大領域內的節能減碳力度；從城市空間上，要提高城市的綠色空間比重加強吸收CO2的能力。

3.低碳城市的模型

一般來說，CO2排放量與人口規模、人均GDP、單位GDP的能耗、單位能源的CO2強度有關（CO2/E），因此CO2排放的總量可以用下列公式進行定量化的研究：

公式表明，減少CO2與控制人口規模、經濟合理增長、提高能源效率、降低CO2強度有關。一般來說，在能源替代不顯著的情況下（用變量CO2/E表示），改進單位GDP的能源消耗對降低單位GDP的CO2強度可以起到主要作用。

根據模型1，在已知城市的經濟增長規模（人口×人均GDP）和技術效率的情況下，可以對未來的CO2排放量進行測算；或者倒過來，在明確未來城市發展的低碳城市目標下，分析實現目標所需要的人口規模、經濟增長速度、能源效率改進與碳強度改進的合適數值。這是本研究對上海發展低碳城市的路線圖進行情景分析的主要工具。

由以上公式中的CO2/E，可以得到CO2與能源的關系式CO2=KE，其中E為能源使用量，系數K為碳排放強度或者碳排放系數。這個公式可以進一步分解為下列公式

其中Ei表示不同的能源類型，Ki表示不同的碳排放系數。按照這個公式，在已知能源類型和規模的情況下，可以估算相應的CO2排放情況。一般來說，越是低碳的能源，其K值就越小。這就說明了用可再生能源替代傳統能源對于發展低碳城市的意義。

二、上海經濟增長與碳排放的現狀與問題

1.排放的效率與規模

上海經濟增長與CO2排放的關系，既有可喜的方面，又有需要嚴重關注的方面（圖3）。一方面，上海1999年以來的經濟增長相對于CO2表現為弱相對脫鉤的狀況，即GDP的增長速度高于CO2排放量的增長速度。十一五規劃以來的節能減排導致了上海近年單位產值能耗的不斷降低。去年單位GDP的能源消耗強度下降4.66%，達到0.833噸標煤/萬元GDP產值。這與上海的產業結構調整和微觀技術改進有明顯的關系。

另一方面，由于經濟的高速增長和規模擴張，上海的能源消耗與CO2排放總量卻是持續增長的。這是因為結構調整和技術改進的效果被規模擴張所抵消，即所謂反彈效應。2007年上海的能源消耗逼近1億噸標準煤，按照1噸標煤相當于2.45噸CO2排放進行折合，上海的CO2排放達到了將近2.4億噸。

圖3 2000-2007年上海CO2排放量及GDP增長

2.人均排放及其比較

CO2總量增長是與2000年以來上海人均CO2的持續走高相一致的。2007年上海人口逼近2000萬，折合人均CO2已經接近13噸。目前世界的人均CO2排放為4噸，我國的人均CO2排放是5噸左右，因此上海人均CO2已經大大超過了世界人均和我國人均水平(圖4)。

就國內外城市之間進行比較（圖5，表1），上海的人均排放在國內已超過人口能級相當的北京、天津及香港等城市，在國外已經超過發達國家的紐約、倫敦、東京、巴黎等城市。近年的一項國際研究成果表明，在1000萬人口能級的世界級大城市中，上海的人均CO2排放已經處于最高地位。

圖4 上海2000－2007年人均CO2排放量發展趨勢

圖5 2006年不同國家及城市人均CO2排放量比較

表1 2006年國家及城市CO2排放比較

3.排放的結構及其比較

從CO2排放的結構看，據統計，上海2007年CO2排放量為2.39億噸，其中工業占58.21%，交通運輸占18.77%，建筑占總排放量的16.21%（表2）。

聯合國人居署的研究指出，發達國家的城市如紐約、倫敦、東京等目前屬于建筑主導型的排放，中等發達地區的城市如香港等目前屬于交通主導型的排放，而發展中國家的城市如上海、北京目前處于工業主導型的排放。上海CO2排放的領域結構正好體現工業高于交通、交通又高于建筑的特征。這表明，上海的能源消耗很大程度上與經濟規模擴張有關，而不是與提高生活水平有關。隨著城市發展升級和產業結構調整，上海生產性的CO2排放比重正在不斷下降。但是隨著消費水平的進一步上升，由建筑與交通導致的CO2排放比重卻在大幅度上升。

三、上海發展低碳城市的情景分析與目標設定

1.情景分析

在研究上海到2020年的低碳城市發展目標時，我們對上海經濟增長與CO2的關系進行了三種情景的分析，即慣性情景或基準情景、理想情景或絕對脫鉤情景、適宜情景或相對脫鉤情景。分析的結果如表3。

情景一（慣性情景或基準情景）：慣性情景是假定延續上海當前的發展趨勢，不采取額外的低碳城市行動。2000－2007年間上海的能源強度平均降幅為4.4%，假定到2020年人口年均增長和人均GDP年增長率分別保持2%和11%（即經濟增長速率為13%），能源生產率保持4.4%的年增長速度，那么CO2排放量年均增長率將高達8.6%，于是到2020年的CO2排放總量將達到2007年的2.92倍。顯然這是極端高碳的情景。

情景二（理想情景或絕對減排情景）：理想情景是假定上海的CO2從現在起就開始實現零增長，即CO2排放年平均增幅為0%，或CO2增長對于GDP的彈性系數為0。在經濟增長速度為11%的條件下，這意味著上海的能源生產率需要每年提高11%，即提高到現在的3倍左右。這是許多發達國家城市發展低碳城市的目標模式（表4），與上海當前的發展階段、技術條件、管理能力不相適應。

表2 2007年上海CO2排放總量及分類比較

表3 2020年CO2排放的情景模式分析（上海）

情景三（適宜情景或相對減排情景）：適宜情景是符合聯合國氣候變化框架的精神，適應當前發展中國家及其城市的低碳城市情景。它要求CO2排放相對于經濟增長速度有一定的控制與減少。由于上海當前的CO2排放已經高達13噸，從與美國、歐盟、日本等人均排放的比較中，我們假定到2020年上海CO2排放控制在人均15噸左右（上海當前的人均排放已經超過歐盟與日本的人均10噸水平，如果繼續擴展達到美國這樣的人均20噸水平，這將大大影響上海城市的世界形象和國際競爭力）。這意味著未來10年內的CO2排放規模應該控制在2007年的1.5倍，即年平均增幅為3%。于是，在經濟增長每年9%的情況下，能源生產率需要提高到每年6%，即年CO2增長相對于年GDP增幅的彈性系數為0.33，屬于相對脫鉤情景。

2.目標設定

表4 世界主要城市減量目標比較

通過以上的分析，我們的結論是：按照情景一即慣性情景的發展是沿襲傳統高碳模式的發展，不利于提高上海在世界上的城市競爭力和提高人民的生活質量；按照情景二即理想情景的發展超越了中國當前的發展階段和上海城市的當前能力，將導致有低碳無經濟的結果，實際上按照相關的研究成果，中國到2030年以后才有條件考慮絕對減排的問題；因此我們認為上海未來10年可以采納的方法就是情景三即適宜模式與相對減排模式，這個目標具有以下特點：

（1）上海實現適宜情景的低碳城市目標，就是比基準情景減少將近50%的CO2排放即3.6億噸，這是可以通過發展模式的轉型和加強技術與管理得到實現的，也是上海作為工業化的發展中國家大城市的一種綠色貢獻。

（2）即使達到適應情景的目標，仍然意味著上海的人均排放高于歐洲和日本的人均10噸左右水平，在世界級城市的排行中仍然不具有領先性。

（3）從長期看，上海到2020年要爭取達到CO2排放的峰值，然后經過一段時間的穩定，到2025-2030年相對于中國的發展階段提前進入下降階段，為中國的低碳城市發展做出示范。

四、上海發展低碳城市的重點領域

要達到2020年上海CO2排放比基準情景減少50%的目標，需要實行提高傳統能源效率和發展可再生能源與建設碳匯并重的行動戰略。雖然按照上海當前的能源消耗和CO2結構，未來10年內減少CO2排放的主要行動仍然是提高工業、交通、建筑三大領域能源的利用效率（達到90%強），但是發展可再生能源和加強碳匯碳捕捉來降低CO2排放將會起到越來越大的作用（10%以上的比重）。

達到2020年比基準情景減少50%排放的目標，需要將上海的能源生產率或CO2生產率平均每年從現在的4.4%提高到6%。這靠在當前的產業結構、城市結構、消費結構上是難以做到的，這需要這些領域的結構變化和模式轉型，需要通過發展循環型的產業、緊湊型和生態型的城市、功能型和公共型的消費模式，實現以經濟增長與CO2相對脫鉤為特征的綠色轉型（圖6）。

圖6 低碳城市的三個脫鉤

1.減少工業碳排放的目標與行動

（1）現狀與問題

2000-2007年，由于產業升級與技術改進，單位GDP能耗下降幅度較大，上海工業生產造成的CO2排放量比重逐年下降(圖7)。但是上海工業生產造成的CO2排放量仍然遠高于北京及天津（圖8），并且仍然是上海CO2排放的主要力量。因此，在低碳城市發展中，上海仍然需要不斷地進行產業調整，加大第三產業在經濟結構中的比重。

圖7 2000-2007年上海工業CO2排放量及比例

圖8 國內主要城市工業CO2排放量比較

（2）可能的目標

上海工業發展低碳城市的目標分析，采用與總量相同的情景分析方法（表5），要求到2020年采取相對脫鉤的發展策略。

2007年上海工業排放CO2為14000萬噸。按照基準情景，到2020年的CO2排放將達到31000萬噸左右。按照適宜情景，應該控制排放為21000萬噸。因此，到2020年工業需要實現減排10000萬噸。按照上海產業結構調整與技術進步的節奏，這個減排量應該是可以實現的。

（3）提高上海工業生產的循環化和服務化水平

上海工業要提高CO2生產率，需要從提高工業生產的服務化和循環化展開三個方面的工作：

第一，調整產業結構。優化技術等級，控制淘汰污染高的行業，發展第三產業。電力上發展IGCC技術，加強橫向聯合。增加高技術及高附加值產品的比例。

第二，實行行業準入。從法規上設置準入門檻，對禁止發展的行業和無競爭能力的產業，應全部予以關閉或轉移。

圖9 物質生產循環化

表5 上海發展低碳生產的目標

第三，轉變企業傳統生產方式。從開放式線性經濟模式向封閉式流程為特征的循環經濟模式轉變（圖9）。

2.減少交通碳排放的目標與行動

（1） 現狀與問題

交通造成的CO2排放量在不同城市比例有所不同，在中國大陸地區，工業生產碳排放比例最大，交通及建筑碳排放比例較小，但正在逐漸增加（圖10）。

2000年及2007年上海交通運輸CO2排放量分別占上海總的CO2排放量的10.87%和18.77%（圖11）。同比之下，北京及天津兩地分別占上海交通運輸CO2排放量的45.8%和19.16%（圖12）。造成這種差距的原因在于上海作為國際金融中心及航運中心，大量的人流與物流加劇了上海的內外交通負荷。

上海私人小汽車CO2排放量平均年增長率22.15%，高于民用汽車的CO2排放年14.2%的增長率；在民用交通CO2排放中的比重由2000年的14.54%增長到2007年的58.48%(圖13)。

私人小汽車碳排放的增加，首先在于生活水平提高。第二，人口增長，土地擴張，城市空間距離增大，土地利用的單一化造成通勤距離增加。其三，公共交通尤其是軌道交通發展速度滯后于城市土地的擴張速度。2007年公共交通的CO2排放量僅占小汽車的50%左右就是一個很好的說明。

（2）可能的目標

圖10 2001年各國交通CO2排放量及比重

圖12 不同城市交通運輸CO2排放比較

圖11 上海2000－2007交通CO2排放量比重

圖13 上海私人載客汽車CO2排放量及比重

上海交通發展低碳城市的目標分析，采用與總量相同的情景分析方法（表6），但是由于交通排放的高速增長，到2020年只能采取較小的減少排放策略。

2007年上海交通排放CO2為4500萬噸，而且增長率大大超過工業和建筑。按照基準情景，到2020年的CO2排放將達到36000萬噸左右，是2007年的8倍左右。按照交通的適宜情景，到2020年可以排放的CO2只有1.5-2萬噸，顯然難以實現。考慮到未來10年交通能耗和CO2在上海的急劇增長，我們在研究中只要求按照基準情景減少50%，即到2020年減少排放18000萬噸。

（3）提高城市空間的緊湊化和生態化水平

按照城市結構尺度及規模體現在區域到社區4個不同的空間層面上。

①在都市區域空間層面，通過合理的城鎮空間布局、產業結構組織及基礎設施的合理安排，引導城市各類要素向城鎮空間集聚，形成區域性空間等級與層次的空間格局及不同等級城市間橫向聯系的網狀格局（圖14）。

②城市空間層面，積極引導城市各項功能的合理分區，完善基礎設施布局，避免城市規模過度擴張和功能的單一化。未來上海發展需要在現有1個中心城、9個新城和60個左右新市鎮組成的城鎮群方案（圖15）基礎上進一步加強多功能、集成型的郊區二級城市建設，同時留出更多的空間發展有吸碳功能的農林空間和自然空間。

圖14 長三角區域空間緊湊化模式

圖15 區域及都市空間層面緊湊化

③社區空間層面，強調混合使用和適度高密度社區開發，打破傳統功能分區，不同的社區組團作為城市最小功能體，依靠公共交通聯系，減少小汽車使用，發揮城市區域的地緣優勢（圖16）。

表6 上海低碳交通發展目標

3.減少建筑碳排放的目標與行動

（1）現狀與問題

圖16 社區－組團空間層面緊湊化

圖17 上海建筑使用階段CO2排放量分類

圖18 上海建筑使用階段CO2排放量及占總量的比例

建筑碳排放包括住宅生活及公共建筑，上海建筑能源消費以年均10.2%的速度遞增，略低于經濟的發展速度。與此同時，上海總能源消費總量2000－2007年年均增速為8.6%。由此看出，建筑使用階段能源消費增長的幅度已經超過能源消費總量的增長幅度，未來仍具有繼續增加的趨勢。

建筑能源消費占全市能源消費的比重也由2000年的14.5%持續攀升至2007年的 16.12 %，建筑能源消費總量的快速增長，加劇了上海CO2排放的壓力（圖17，圖18，表7）。

（2）可能的目標

上海建筑發展低碳城市的目標分析，采用與總量相同的情景分析方法（表8），要求到2020年采取相對脫鉤的發展策略。

2007年上海建筑排放CO2為4000萬噸，按照基準情景到2020年CO2排放將達到14400萬噸左右。按照建筑發展適宜情景，應該排放6000萬噸。按照比基準情景減少50%時，應該排放7200萬噸。因此，到2020年上海建筑需要實現減排7200-8400萬噸。

（3）提高城市生活的低碳化與公共化水平

在城市消費中要引導低碳化和功能化的生活模式和消費觀念，在建筑使用中，要倡導使用高效空調、照明及節能家電。在城市出行中，要提倡多用公共交通，少用私人汽車，根據不同情況采取以功能滿足為導向的不同的交通方式 (圖19)。

4.可再生能源利用和碳匯碳捕捉

在大幅度提高上海能源利用效率以減少CO2排放的同時，需要加大經濟過程輸入口的可再生能源替代和輸出過程的城市吸碳空間建設。我們認為，兩者相加可以提供減少CO2排放大約4000萬噸左右的增量能力。

表7 2004年建筑CO2排放比較

表8 上海建筑發展目標

（1）可再生能源利用

①現狀與問題

按照有關規劃，上海2010年可再生能源利用比達到0.5%，為62.46萬噸標準煤（總能源消費為1.24億噸標準煤）。目前已陸續建立臨港、崇明、長興及東海大橋等10萬千瓦海上風電項目。2010年，風電規模將達到20-30萬千瓦，年發電量將達17.5億千瓦時。

圖19 低碳模式下可持續發展公共交通

主要問題：在能源利用種類上，上海可再生能源集中在風能上，太陽能利用率低，規模小；在可再生能源利用方式上，建筑太陽能利用主要為熱水，光電板發電效率低，造價高，壽命短，污染重；在體制與政策上，沒有形成可再生能源利用的社會機制，如個人風能及太陽能開發的使用與轉化，沒有組織相關的部門進行專門管理。

②可能的目標

按照十一五的上海能源規劃，2020年上海可再生能源占能源利用的比重將從目前的0.5%增長到2%，可再生能源利用總量將達到294.18萬噸標準煤，是目前規模的5-6倍水平，年平均增長率達到18.5%（圖20）。屆時就可再生能源所替代的傳統能源而言，大約可以減少CO2排放750萬噸。

圖20 上海未來可再生能源發展目標情景預測

我們認為，在當前低碳城市的情況下，需要進一步加大可再生能源開發利用的規模與速度，努力爭取達到占上海能源結構的5%以上水平（國家到2020年的可再生能源目標是15%）。如果能夠至少達到1000萬噸標準煤的水平，就可以減少CO2將近2500萬噸。

③需要的行動措施

在城市發展戰略上，把可再生能源發展作為科教興市重點領域，堅持開發與應用，使上海成為國內重要的可再生能源技術研發基地。

新能源產業化：改變傳統燃煤為核心的產業鏈，使風力發電、太陽能發電、垃圾發電等新能源裝備真正成為其新的經濟增長點，形成圍繞可再生能源利用的系統化的產業循環。

在實踐上分層次推進可再生能源利用，包括國家級可再生能源產業園區、可再生能源利用的新型社區、具有歷史文化遺產的工業建筑改造示范區、大型公共建筑可再生能源利用示范項目。

法律法規建設及政策保障上，逐漸完善可再生能源立法，推動新建建筑屋頂太陽能利用的全面普及。

（2）碳匯碳捕捉

①現狀與問題

(1)自然碳匯。碳匯通過陸地植被綠地固碳，碳匯量與綠化面積有關。2000年以來,上海綠化面積年均增幅達到24.8%，2004年起增長率逐步降低，但是年均增長率仍然有6.8%左右（圖21）。按照有關研究，上海2007年的綠化面積達到32000公頃，平均每公頃綠地日可以吸收1.767噸CO2。因此，上海當前植被綠化每日吸收CO2量達到5萬噸左右，年固碳能力為1800萬噸CO2。

圖21 上海城市園林綠地面積

(2)碳捕捉。碳捕捉（CCS）是運用技術條件把化石燃料燃燒排放出來的CO2從大氣中分離并進行儲存，包含捕獲、運輸及封存三個階段。碳捕捉的主要對象是CO2集中排放區。主要通過管道運輸捕獲的CO2，注入到地下、深海及廢氣的油氣田中，提高燃油或天然氣的生產率。由于技術條件及成本問題，目前國內碳封存技術剛剛起步。未來，上海需要通過實踐，參與國際合作，推進碳捕捉技術示范區建設。

(3)面臨的問題。一是土地有限。上海發展碳匯的能力受土地面積的限制，缺少森林、沼澤及大面積植被的覆蓋面積。二是技術障礙。根據國際能源署公布的數據，目前CCS的成本大致在30－90美元/噸CO2。未來隨著技術的進步，強化采油，CCS受益會抵消部分成本。三是管理障礙。目前CCS封存技術缺少法律依據及管理經驗，缺乏碳封存的安全性保障。

②可能的目標

上海通過擴大城市的綠色空間來減少CO2排放是可能的。如果在未來10年中，上海綠地增幅仍然保持目前不低于5%的增長率，那么2020年上海市園林綠化面積日吸收CO2可以從5.89萬噸提高到10.59萬噸。2020年，綠化面積每日吸收CO2將為2007年的1.88倍（表9），達到大約3600萬噸的碳匯能力。

表9 城市綠化面積及碳匯量未來預測

③需要的行動措施

(1)在加強綠化措施增加自然碳匯能力上，今后應進一步增加街頭綠化、公園、沿江、道路綠化建設，沿城市周邊設置防風林，保護現有沼澤地，從上海整個城市范圍內盡可能做到生態平衡。

(2)在碳捕捉上，發揮目前優勢，利用東海油氣田進行深海儲存，隨著IGCC發電水平的提高，碳封存有了技術上的保證及實踐的可能性。

五.上海推進低碳城市發展的對策措施

低碳城市的啟動和發展更多地依賴制度層面的變革，沒有強有力的政策安排與政策行動，沒有政府、企業、社會公眾的共同參與，到上海要實現到2020年在經濟增長的同時CO2排放比基準情景減少50%的目標是不可能的。

1.向低碳城市轉型的關鍵措施

(1)建立全市CO2排放賬戶。要實現低碳城市的目標，就需要建立CO2排放的賬戶，對上海的CO2排放情況進行規劃、均分配與監測。用能源消耗和CO2排放作為約束上海粗放型經濟增長的龍頭，促進上海的經濟結構、城市結構和消費結構向低碳城市轉型。

(2)按照CO2排放目標進行分解。實現低碳城市的主要行動領域是輸入口的可再生能源，轉化端的提高工業、交通、建筑領域的能源效率，以及輸出端的加強城市碳匯空間建設。因此，需要將上海的CO2控制目標分解到這三個領域之中，特別是分解到對未來10年實行低碳具有主要作用的工業減碳、交通減碳、建筑減碳中去。

(3)建立上海地方性的碳交易市場。要利用上海已經有能源環境交易所的平臺，建立碳交易市場，以便促進碳生產率的提高。上海的能源結構短期內不可能有大的改變，化石能源仍將是今后一段時間內主要的能源來源。與發達國家相比，上海提升能源效率的空間還很大。因此，上海發展低碳城市需要實行提高能源效率與發展可再生能源并重的戰略。

(4)將單位GDP的碳強度或者碳生產率（前者的倒數）指標納入十二五規劃。單位GDP的能源強度主要體現經濟過程的能源消耗情況，單位GDP的碳強度體現經濟過程的CO2情況，兩者一前一后可以攜手成為提升經濟發展質量的壓力與動力。上海發展低碳城市需要將這兩個指標作為經濟社會發展的約束型指標，實質性地推動上海發展。

2.三方合作的低碳城市治理結構

發展低碳城市應發揮政府、企業、社會公眾三類主體的作用，各主體要圍繞上海發展低碳城市的主要領域發展適合各自特點的行動以及建立橫向間的合作關系，共同推動上海低碳城市發展目標的實現（表10）。

（1）以政府為主體的低碳行動

政府可以采用的政策有規制性、市場性、參與性政策，在低碳城市中要針對低碳城市的主要行動進行相應的政策調整（圖22，表10）。在啟動階段要做的工作主要如下：

第一，建立完善政府層面的低碳城市治理組織架構。成立各級政府領導負責、參與的辦事機構；相互分工，架構完善，建立有效的協調和決策機制。

圖22 治理創新與政策保障

表10 基于三方主體、四個低碳城市領域中的治理行為

第二，將CO2排放總量和碳生產率指標納入各級政府績效考核的核心指標。

第三，重視市場性政策在低碳城市中的作用，要運用經濟手段抑制高碳能源的使用，給具有低碳城市性質的生產與消費提供補貼，政府財政要加大低碳城市領域的投入。

第四、制定針對三個低碳城市領域的具有全過程特點的管理措施，加強低碳城市的規劃研究、項目實施和效果評價。

（2）以企業為主體的低碳行動

第一，建立基于碳生產率的產業、企業評估考核體系和招商引資政策。設立企業碳生產率的基準值，作為效率標尺，達到標準，給予準入。

第二、企業是低碳城市管理創新和技術創新的主體。使低碳城市發展成為企業新的經濟增長點。

（3）以社會為主體的低碳行動

第一，設立人均CO2指標，引導市民對自身進行碳預算管理。第二，建立市民參與的政策平臺，使得低碳消費更容易成為全社會的自覺行動。第三，利用信息公開及宣傳，引導市民向低碳消費模式轉變。

[1]世界自然基金會.2050中國能源與碳排放報告.北京：科學出版社,2009.

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