探索城市轉型發展之路——以廣州為例

◎ 王永平

廣州是廣東省的省會，是全省政治、經濟、文化、交通中心。在中國，廣州是一座特大城市，其經濟總量居于大陸城市第三位，僅次于上海、北京。在世界上，廣州也有一定的地位，尤其是廣交會在國際貿易中具有較大的影響。2010年11月在廣州舉辦的第十六屆亞運會和亞殘運會，將會進一步擴大廣州在國際上的影響。在改革開放和社會主義現代化建設中，廣州起步較早，發展較快，同時碰到的問題比較早，遇到的矛盾也比較多。因此，廣州率先探索轉型發展之路，在全省起了示范作用，在全國乃至世界上有一定的影響。正如著名作家羅伯特·勞倫斯·庫恩博士所說，“像廣州這樣的特大城市，實現發展模式轉型不僅對于廣州自身非常重要，而且對中國其他城市的發展轉型也有借鑒意義，甚至可以作為世界城市發展的一個成功范例 ”①。

一、廣州轉型發展戰略的提出與部署

（一）轉型發展的提出及其重要意義

廣州轉型發展，是在科學發展觀的指引下，由中共廣州市委于2005年1月初提出來的。之后，市委市政府反復強調轉型發展的重要性和緊迫性，并且一以貫之，付諸于實踐。廣州轉型發展不僅僅是經濟轉型，同時也包括社會轉型，是經濟社會發展整體性的轉變。需要指出，廣州探索轉型發展之路從20世紀90年代中期就開始了，采取了不少政策措施，也取得一些進展，為后來的轉型發展奠定了一定的基礎。不過，由于條件的限制等原因，當時并沒有提出轉型發展的概念，也沒有專門制定推動發展模式轉型的政策措施。

2005年1月，中共廣州市委舉行了八屆四次全會，這次全會提出了一個重大決策，就是要積極推動廣州發展模式轉型。這次市委全會深刻分析了國際國內形勢，作出了廣州經濟社會發展步入新階段的分析和判斷。會議指出，廣州步入新的發展階段具有六個特征：經濟發展更加注重速度與結構、質量和效益相統一；體制改革更加突出整體推進和制度創新；城市發展更加強調協同發展、生態優先和營造“兩個適宜”；區域性交通樞紐設施更加突出在更大區域發揮影響；產業結構的調整更加遵循產業協調發展規律；對外開放更加重視全面提升開放水平。全會明確指出，在新階段，廣州的主要任務就是要樹立和落實科學發展觀，抓住新機遇、解決新問題、實現新發展。而要完成這一重大歷史任務，就必須全面落實科學發展觀，推動經濟社會發展模式轉型。為此，這次全會強調，要把積極推動發展模式轉型列為當前和今后工作的總體要求②。

推動廣州發展模式轉型，對于廣州建設現代化大都市具有重大的現實意義。積極推動經濟社會發展模式轉型，是貫徹落實科學發展觀的內在要求，是實現經濟又好又快發展的迫切需要，也是對我們執政能力的重大考驗。發展模式轉型事關廣州經濟社會發展的正確方向，事關廣州全面協調可持續發展的大局。

（二）轉型發展的涵義和要求

發展模式轉型的內涵非常豐富、非常深刻。經濟社會發展模式轉型的內涵比經濟增長方式轉變的內涵更加豐富和全面，它不僅需要轉變經濟增長方式，還包括經濟社會協調發展、工業與農業、城市與農村協調發展、人與自然的和諧發展。這其中既有經濟的發展，也有社會與人的發展，涵蓋了經濟、社會與人的方方面面以及相互之間的辯證關系。深刻認識經濟社會發展模式轉型的內涵，進一步明確對發展的成果不僅要看發展的速度，更要用發展的協調性、公正性、可持續性來衡量；不僅要看發展的數量，更要看發展的質量以及所付出的各種成本；不僅要看物質財富的積累和發展的成果，更要看發展的廣泛參與性以及社會主體是否公平地分享發展成果。

推動發展模式轉型主要有如下幾個方面的要求：從思想觀念來說，就是要轉變不符合科學發展觀的思想觀念，樹立以人為本、全面協調可持續的發展觀。從經濟建設來說，就是要轉變經濟增長方式，調整優化產業結構，提高經濟發展的質量和效益。從社會建設來說，就是要大力發展社會事業，不斷提高人民群眾的生活水平，促進社會更加和諧。從文化建設來說，就是要全面繁榮文化事業，加快發展文化產業，提高城市文化品味。從政治建設來說，就是加強和改善黨的領導，加強民主法制建設，調動人民群眾的積極性和創造性。從生態建設來說，就是要加強環境保護與治理，強化生態保護與建設，創建人與自然和諧相處的城市。總之，推動發展模式轉型就是要按照科學發展觀的要求，轉變落后的發展觀念，改變傳統的發展模式，把廣州經濟社會轉到全面協調可持續發展的軌道上來。

實現經濟社會發展模式的轉型是一項光榮而艱巨的任務，也是一個長期而復雜的過程。要順利實現轉型，必須具備一定的基礎和條件，必須以經濟增長方式的轉變為基礎。但發展模式轉型的許多問題屬于經濟的外部性范疇，不可能僅僅依靠經濟發展本身和市場機制去解決，它同大力發展社會主義民主政治和社會主義先進文化是相輔相成的。因此，必須加強黨的領導，動員社會主體的廣泛參與來解決。

（三）轉型發展的工作部署

推動廣州經濟社會發展模式轉型不能僅僅停留在口號上，必須落實到各項工作中去。為此，廣州市委作出了如下戰略部署：在發展過程中更加注重經濟增長方式的轉變，發展循環經濟，建設節約型社會；完善中心城區的基礎設施，大力發展現代服務業，增強中心城區的綜合輻射和帶動能力；進一步加快中心鎮建設，積極探索和實踐從根本上解決廣州“三農”問題的新路子；以結構調整為主線，推動工業化進程，大力發展高新技術產業；不斷深化經濟體制改革，提高對外開放水平；堅持以人為本，努力構建社會主義和諧社會；全面加強黨的建設，不斷提高黨的執政能力，為現代化大都市建設提供堅強的政治保證③。

廣州市委作出發展模式轉型的戰略抉擇之后，又在有關會議和文件中多次強調發展模式轉型問題，采取了一系列政策措施。2005年11月召開的市委八屆五次全會，提出了制定廣州市“十一五”規劃的建議，建議市人代會把發展模式轉型作為廣州“十一五”規劃的主線。2006年3月舉行的廣州市第十二屆人民代表大會采納了市委的建議。

2006年12月舉行的廣州市第九次黨代會強調要把加快發展模式轉型作為今后5年的重要目標之一。這次黨代會提出：“今后5年我市經濟社會發展的主要目標是：發展模式加快轉型，經濟結構優化升級，自主創新能力明顯增強，城鄉一體化發展格局基本形成，綜合實力位居全國同類城市前列。”④轉型發展的核心，是要轉變經濟發展方式，同時還要大力發展社會事業，切實改善民生。2010年5月，中共廣東省委常委、廣州市委書記張廣寧同志強調指出：廣州要“加快經濟發展方式轉變，推進國家中心城市建設”，“要完善思路、統籌推進，全力打好轉變經濟發展方式這場硬仗”，“堅持保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的重要途徑”⑤。

二、推動轉型發展的措施、成效與面臨的問題

（一）推動轉型發展的主要措施

廣州推動轉型發展，實際上是探索廣州科學發展的過程。2005年以來，廣州市委、市政府深入開展學習實踐科學發展觀，全面實施“十一五”規劃，緊緊抓住《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》出臺的有機時機，以解放思想為先導，牢固樹立科學發展理念，以加快轉變經濟發展方式為重點加強經濟建設，以著力改善民生問題為重點加強社會建設，以增強城市競爭力為重點加強生態建設，實現經濟、社會、生態建設的統籌協調，使廣州轉型發展進入到理念、政策和制度并軌運行的健康軌道⑥。

以解放思想為先導牢固樹立科學發展理念。廣州市委堅持在解放思想中統一思想，通過開展以新一輪思想大解放推動新一輪大發展和深入開展學習實踐科學發展觀等主題活動，不斷更新發展觀念、調整發展戰略、改革發展體制、優化發展環境。廣州市委始終堅持改革創新，堅持以改革和發展的思路解決發展中遇到的問題，本著少說多做、辦法總比困難多的積極態度，制定實施一系列深化改革、促進科學發展的政策，優化了轉型發展的環境。

以轉變經濟發展方式為重點加強經濟建設。廣州積極實施科教興市戰略，加快轉變經濟發展方式，推動產業結構升級、區域經濟結構調整，現代產業體系基本成型，經濟發展的效益較高和速度很快。2009年以來，充分利用金融危機形成的倒逼機制，著力提升自主創新能力，制定實施《廣州市建設現代產業體系規劃綱要（2009-2015年）》，實行“三重”（重要試驗區、先行區、示范區、開發新區，重大產業基地，重點項目）目標管理責任制，建設以現代服務業為主導，現代服務業、高新技術產業、先進制造業有機融合、互動發展的現代產業體系，結構調整和發展方式轉變取得新成效⑦。

以著力改善民生問題為重點加強社會建設。廣州積極實施富民強市戰略，以促進社會和諧為目標，更加注重維護群眾利益、促進社會公平，形成“富民優先、民生為重”政策導向，努力擴大基本公共服務均等化。最具代表性的是，2007年5月，市委市政府出臺了《關于切實解決涉及人民群眾切身利益若干問題的決定》。該《決定》11個部分共66條，被簡稱為“惠民66條”，66條要著力解決的都是人們普遍關心的民生問題，主要包括改善農民生產生活條件、就業、教育、社會保障、醫療衛生、公共安全、住房保障、城市交通、人居環境、文化體育等方面。在制定和實施惠民66條的基礎上，2008年又出臺了17條新的政策措施，其重點是完善社會保障體系的內容。補充17條的出臺，使受惠的人更多，受惠的面更廣，受惠的待遇提高了，深得群眾歡迎。

以增強城市競爭實力為重點加強生態建設。廣州積極實施可持續發展戰略，較早提出建設“兩個適宜”的城市發展戰略，在全國大城市率先以“概念規劃”的理念制定城市總體發展戰略規劃，把影響城市可持續發展的用地、交通和生態三大關鍵內容確定下來，同時為后人留足發展空間。2009年以來，以迎亞運為契機大力改善城市環境面貌。認真落實中央及省委、省政府的總體部署，全力以赴推進廣州亞運會和亞殘運會各項籌備工作。以“迎接亞運會、創造新生活”為主題，以“天更藍、水更清、路更暢、房更靚、城更美”為目標，全力實施亞運城市行動計劃、“花園城市”建設行動綱要和2010年城市環境面貌“大變”工程計劃。

（二）推動轉型發展取得的成效

綜合經濟實力躍上了新臺階。廣州國內生產總值（GDP）從2004年開始，每年以1000億元的速度增長。2004年至2009年全市GDP分別為4450.55億元、5154.23億元、6073.83億元、7109.18億元、8215.82億元、9113.2億元（見圖1）。2009年全市人均GDP突破了1萬美元。在經濟總量快速增長的同時，財政收入大幅提高。2009年，源于廣州地區的財政一般收入達2565億元，地方財政一般預算收入703億元。廣州經濟總量繼續保持全國大城市第三位，人均生產總值居于全國前列，源于廣州地區的財政一般收入絕大部分上繳給了國家和廣東省，對國家和廣東省的貢獻越來越大（見圖2）。

經濟結構調整邁出了新步伐。2003年廣州第一、二、三次產業比重是3.00∶43.40∶53.60。2008年調整為2.04∶38.94∶59.02（見圖3）。2009年廣州第三產業的比重首次突破60%，達到60.9%，第三產業增長貢獻率達70.1%。在廣州的三次產業中，第三產業的比重最大，結構也逐步優化。近幾年，現代服務業發展較快，尤其是科技服務會展業、房地產業、軟件產業、文化產業、教育產業發展迅速。第二產業也發生了階段性變化，由過去的以輕工業為主導轉變為以重化工業為主導。汽車、石油化工、電子產品制造三大支柱產業已經形成，在全市經濟快速發展中發揮了引擎作用。雖然農業在廣州三次產業中的比重很小，但是都市型農業發展迅速，農業現代化、產業化經營水平不斷提高。高端產業和高端業態發展提速，結構調整取得積極進展。

圖1 2000-2008年廣州地區生產總值增長趨勢圖⑧

圖2 2000-2008年廣州地方財政一般預算收支增長圖

圖3 2000-2008年廣州三大產業產值占地區生產總值比例變化圖

民生福利明顯改善。在經濟實力不斷增強的基礎上，廣州不斷加大了民生福利的投入。近幾年來，廣州公共財政用于教育、社會保障和就業、公共安全、醫療衛生的支出平均每年以10%以上的速度遞增。2009年上述支出分別為109.91億元、102.05億元、92.02億元和47.85億元，同比分別增長14.8%、14.3%、13.5%和14.6%。城市居民家庭人均可支配收入和農村居民家庭純收入2004年分別為16884元和6625元，2008年提高到25317元和9828元，2009年又有新的提高。與此同時，社會保障體系逐步完善，社會保障標準和社會救助水平逐步提高，保障性住房建設不斷加快。新型農村合作醫療普遍推行，參合率達99.7%。

（三）廣州轉型發展面臨的突出問題

城市輻射功能和自主創新能力等與國家中心城市要求相比存在較大差距。長期以來，廣州是一個區域中心城市。迄今為止，廣州的資源配置、經濟輻射功能、社會事業輻射功能還達不到國家中心城市的要求。同時，廣州自主創新的許多指標，不僅遠遠落后于北京、上海，而且還落后于深圳，有些重要指標甚至落后于國內有些大城市，與國際上的先進城市相比差距更大。

經濟發展面臨的人口、資源和環境壓力越來越大。目前廣州常住人口與流動人口之和已達到1400萬，接近人口容量的“臨界點”，且人口主要集中在老城區。廣州的能源消耗很大，全部依賴國內和國際市場，而且能源的需求還在繼續增加。土地資源越來越少，受到的制約進一步凸顯。近年來環境治理取得較大進展，但水污染、大氣污染治理方面仍然面臨嚴峻挑戰。

經濟社會發展不協調。雖然近年來社會建設取得較大進展，但是經濟建設與社會建設“一條腿長、一條腿短”的問題依然突出，社會發展明顯滯后于經濟發展。區域差距非常明顯，城鄉差距拉大的問題沒有根本解決。隨著經濟發展和社會的進步，人們對改善民生的要求也越來越高，因而持續改善民生的任務艱巨而繁重。

三、加快推動廣州轉型發展的對策思考

轉型發展既是一場攻堅戰，又是一場持久戰。廣州在轉型發展方面已經作了積極的探索，取得了一定的成效。當前和今后一個時期，廣州應立足于建設國家中心城市，加快推動轉型發展，不斷提升中心城市高端要素集聚和綜合服務功能，增強集聚輻射和資源配置能力，在實現科學發展中更好發揮龍頭帶動作用。

（一）加快建設現代產業體系，是推動廣州轉型發展的基本途徑

加快建設現代產業體系，就是建設以高新技術產業為龍頭，先進制造業為基礎，現代服務業為支撐，都市型農業相協調的現代產業體系。一是在選準現代產業體系建設重點、完善現代產業體系布局、優化現代產業體系發展環境等三個方面狠下工夫。要高度重視和大力發展高端服務業，提高服務業在三次產業中的比重，盡快使現代服務業特別是高端服務業成為全市經濟的主導產業。二要依托自身的制度特色、區位優勢和產業基礎，選擇適合的戰略性新興產業作為近期發展重點，破除阻礙戰略性新興產業發展的制度性藩籬，破解困擾戰略性新興產業發展的關鍵難題，鋪筑出戰略性新興產業發展的路徑。把高端新型電子信息、新能源汽車和半導體照明等三大產業作為近期戰略性新興產業發展的重點領域，要充分利用《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》賦予廣東廣州“先行先試”的權責，把發展戰略性新興產業與新時期的改革任務結合起來，與轉變經濟發展方式、“雙轉移”等經濟中心工作結合起來，以改革促發展，在轉型中實現發展⑨。三要更加主動地承接世界先進國家新一輪的產業轉移，有選擇地利用先進國家和企業的高新技術改造傳統工業，努力提升廣州工業的科技含量和現代化水平，從而為建設現代產業體系和推動轉型發展奠定更加堅實的基礎。

（二）著力提高自主創新能力，是推動廣州轉型發展的核心戰略

以技術創新引領現代產業體系跨越發展，著力打造“廣州服務”、“廣州創造”、“廣州制造”三大品牌。完善自主創新體制機制，以重大專項帶動關鍵技術重大突破，以載體建設促進創新資源高端集聚，以人才戰略支撐國家創新型城市建設。要采取有所為、有所不為的方針，組織力量努力攻克一些事關全市經濟社會發展的關鍵技術，尤其是在信息技術、生物技術等高新技術領域有所創新。通過少量關鍵技術的突破和創新，帶動相關技術領域水平的整體提升。同時，要依托重點工程推進重大技術裝備國產化，努力實現核心技術和系統集成能力的突破。根據廣州的新目標和新定位，要圍繞重點領域和產業發展方向，加快發展高新技術產業，重點發展電子產品制造業、生物產業、信息服務業和數控裝備制造業，大力發展新材料、新能源、軟件和創意產業。要加快推進電子信息、軟件、網游動漫及生物四大產業基地建設，高標準規劃建設廣州科學城、天河軟件園、國際生物島等高新技術產業園區。通過不懈努力，培育一批自主創新能力強、發展前景好的高新技術企業和產業集群，充分發揮高新技術產業在提升城市綜合競爭力中的作用。

（三）大力發展綠色低碳經濟，是推動廣州轉型發展的戰略舉措

推進綠色增長、發展低碳經濟，是廣州轉型發展的重要主題及廣州發展戰略性新興產業的主要內容。一要全面推進節能降耗。優先發展高技術、高效益、低消耗、低污染的先進產業，加快產能過剩行業的結構調整。綜合運用經濟手段促進節能降耗，實行有利于資源節約的價格和財稅政策，積極探索有利于促進生態恢復和環境保護的補償機制。開展全民性的節能降耗宣傳教育活動，提高全市人民的資源節約和環境保護意識，使節能降耗成為廣大市民的自覺行動。二要加強保護環境工作。強化環境與發展綜合決策機制，加強環境監管力度，推進污染控制從“末端治理”向“源頭控制”轉變。大力發展循環經濟，提高資源高效利用和循環利用，努力提高廢渣、廢水、廢氣的綜合利用率。促進土地的節約和集約使用，認真實行最嚴格的土地管理制度。倡導綠色消費，鼓勵優先采購和使用可再生利用產品、環境標志產品和綠色產品，在全社會形成健康文明、節約資源的消費模式。三要通過轉變經濟發展方式、調整經濟結構、落實節能減排目標，在發展低碳經濟中找到新的平衡點，精心做好發展綠色經濟、促進綠色增長的制度設計和制度安排，力爭做綠色發展的排頭兵。廣州要抓緊制定出臺詳細的綠色增長評價體系，通過從生態、生產、生活等角度來全面規劃綠色經濟發展的詳細考核指標。

（四）推進基本公共服務均等化，是推動廣州轉型發展的重要目標

推進基本公共服務均等化，是注重民生、建設和諧社會的努力方向。當前必須堅持“富民優先、民生為重”政策導向，深入貫徹“惠民66條”和17條補充意見，適時制定出臺市委、市政府《關于推進基本公共服務均等化的實施意見》，形成持續改善民生、促進社會和諧長效機制。一要堅持積極就業政策，努力擴大就業再就業。引導和促進中小企業、民營經濟、各種服務業加快發展。鼓勵和支持開展科技創業、智力創業、技能創業，以創業帶動就業。二要完善社會保障體系，繼續擴大社會保險覆蓋面，完善我市新型農村社會養老保險制度和城鄉統籌的社會保險制度。加快構建城鄉一體化醫療保險制度體系，進一步提高城鄉居民醫療保障和服務管理水平。加大對低收入群眾的幫扶救助力度。加強以廉租住房為主體的保障性住房建設，引導房地產業健康發展。三要強化廣州區域文化教育中心功能定位，建設國家教育改革綜合實驗區。大力實施“文化惠民工程”，健全城鄉基層公共文化服務體系，充分發揮各級各類群眾文化設施功能作用，掀起群眾文化建設熱潮。四要全力維護社會和諧穩定。創新動態打防機制，突出源頭治理，構建治安防范長效機制，著力建設“平安廣州”。強化維穩第一責任，完善矛盾糾紛排查調處機制。

（五）深化綜合管理體制改革，是推動廣州轉型發展的根本動力

加快推進廣州轉型發展，要以構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的體制機制為目標，以完善體制機制和政策導向為重點，總體部署、重點突破、統籌兼顧、綜合配套，不失時機地推進重點領域和關鍵環節改革攻堅，協調推進廣州綜合管理體制改革。一要深化行政管理體制改革，加快探索決策、執行、監督相互制約又相互協調的行政運行機制。繼續規范和精減行政審批事項，建立健全行政審批項目動態評估機制。深化行政執法體制改革，加大對鎮、街綜合執法工作的保障力度。二要深化經濟體制改革，推進國有經濟戰略性重組，以公司制股份制改革為重點深化國有企業改革，健全現代企業制度和法人治理結構，積極推動國有資本運營，完善各類國有資產管理體制和制度，增強國有經濟活力、競爭力和影響力。把民營經濟發展納入“十二五”規劃，破除體制障礙，推進公平準入，加大扶持力度，改善融資條件，完善促進民營經濟和各類中小企業發展的體制機制。深化財政體制改革，調整和優化財政支出結構，建立健全保障和改善民生財政支持體制。三要深入開展民主法制建設試點工作，積極探索具有地方特色的民主法制建設新途徑、新形式、新機制，穩步推進社會主義民主法制建設。深化文化體制改革，著力解決影響和制約文化科學發展的深層次矛盾和問題，促進文化事業和文化產業協調發展。四要深化社會管理體制改革，積極開展社會管理綜合改革試點，認真實施市委、市政府《關于學習借鑒香港先進經驗推進社會管理改革先行先試的意見》，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。

注釋：

①羅伯特·勞倫斯·庫恩博士是《他改變了中國——江澤民傳》和《中國30年的人類社會的一次偉大變遷》的作者，他曾經多次到中國考察采訪，2009年2月18日他采訪了時任中共廣東省委常委、廣州市委書記朱小丹。參見《廣州日報》2009年2月19日。

②在中共廣州市委八屆四次全會上，時任省委常委、市委書記林樹森同志作了兩次講話，時任市委副書記、市長張廣寧同志也講了話。他們講話的主題，就是全面貫徹落實科學發展觀，推動廣州經濟社會發展模式轉型。經過認真的討論，全會一致贊成這個主題。會議認為，推動廣州經濟社會發展模式轉型，是廣州實現科學發展的重大戰略抉擇。

③參見王永平：《創新發展模式：廣州經濟社會發展轉型研究》，廣東人民出版社2008年版，第4頁。

④ 朱小丹：《堅持科學發展，構建和諧廣州，把現代化大都市建設推向新階段——在中國共產黨廣州市第九次代表大會上的報告》，《廣州日報》，2007年1月10日。

⑤ 《廣州日報》2010年5月20日。

⑥參見王永平：《走向科學發展的廣州模式》，《廣州日報》2009年1月12日。

⑦ 廣東省經濟和信息化委員會綜合處：《廣州加快結構調整轉變發展方式》，大洋網2010年5月18日。

⑧圖1-3、表1的數據由作者根據廣州市統計局、國家統計局廣州調查隊：《大變革大跨越大發展——建國60年廣州經濟社會發展綜述》中提供的數據整理而得。

⑨鄧江年：《廣東產業戰略的重心：戰略性新興產業》，《南方日報》2010年5月31日。