以社會公共設施為導向促進新城發展——基于上海市松江新城建設的調查

◎ 李南菲 羅 問

一、上海新城的發展背景

（一）發展歷史

為了緩解日益嚴重的“大城市病”，西方學者相繼提出田園城市、衛星城、新城、有機疏散等理論以合理布局城市結構、有效疏散大城市人口和產業，取得了良好的效果。同樣，為了解決城市發展中人口膨脹帶來的交通、環境、就業、治安等問題，上海于上世紀20年代開始建設衛星城，調整城市結構，經過近90年的曲折建設，經歷了六個階段，取得了一定的成就。

1.1927－1949年，衛星城建設思想萌芽：

上海政府先后兩次制定了《大上海都市計劃》，該計劃引進了有機疏散理論和衛星城理論，表明了上海衛星城建設思想的萌芽。但由于歷史原因，衛星城建設的規劃思想沒有得到徹底實施。

2.1949－1956年，反衛星城建設：

1950年《關于上海市改建及發展前途問題》仍主張上海應以中心城區為中心向外發展。但中心城區隨之出現了許多問題，生活環境質量不斷下降。因此在1951年上海市建委編制的《上海市發展方向圖（草案）》中，提出將市內有污染的或有危險性的工業轉移到市區以外的建議，但是城市的發展還是以中心區為中心向外蔓延為主，并沒有減輕中心城區的人口壓力，也沒有改變城市單中心、攤大餅的結構。

3.1956－1986年，實踐建設衛星城：

1956年，為適應上海工業布局和結構調整的需要，上海規劃建筑管理局提出建設衛星城鎮，以分散一部分工業企業，減輕市區人口過分集中的壓力。

《上海市1958年城市建設初步規劃總圖》，先后規劃和啟動建設閔行、吳涇、安亭、松江、嘉定等5座衛星城（分別以機電工業、煤化工業、科技教育、汽車工業、儀表輕紡工業為主體），并把市區內一部分工廠遷至郊區。

1972年，規劃建設了以大型石化企業為主的金山衛星城。

1983年，規劃建設以大型鋼鐵企業為主的吳淞—寶山衛星城。

至此，上海一共發展建設了7個衛星城。由于受到當時歷史條件和認識水平的限制，經過十幾年的發展并不理想。衛星城規模小，不能自給自足和獨立發展，商業文化生活服務依賴上海中心城。1985年，7大衛星城吸納50.8萬人口，僅占到上海市人口規模的7.44 %。

4.1986－2001年，平穩調整階段：

1986年，《上海市城市總體規劃方案（1985-2000）》明確上海城市逐步形成中心城、衛星城、郊縣小城鎮、農村集鎮4個層次構成的城鎮體系。

1990年代，嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等各縣轉為區級行政管理體制；寶山縣和吳淞區合并，成立寶山區；閔行區和上海縣合并成立閔行區。這在客觀上有利于轉化和理順衛星城的行政管理體制。

5.2001－2004年，“一城九鎮”新城建設階段：

2001年《上海市城市總體規劃（1999-2020）》提出建設“一城九鎮”，即松江新城和安亭、浦江、高橋、朱家角、奉城、羅店、楓涇、周浦、堡鎮等9個鎮，以促進郊區城市化和方便中心城區舊城改造，疏解中心城區人口。由于功能定位以居住為主，產業功能定位不足，快速交通連接、公共服務配套等方面跟不上，“一城九鎮”發展并不理想。普遍有新鎮變“空鎮”的現象，實際吸納的來自中心城區居住人口非常有限。2007年松江新城、安亭新鎮、新浦江城實際入住人口均不到規劃人口的20%。

6.2004 年以來，“1966”城鎮規劃體系新城建設階段：

2006年，上海“十一五”規劃中提出“1966”四級城鎮體系框架，擬在上海市外環線以內的600平方公里左右區域內建設9個新城：寶山、嘉定、青浦、松江、金山、臨港新城、閔行、奉賢南橋、崇明城橋，規劃總人口540萬左右。“十一五”期間重點發展松江、臨港、嘉定和安亭新城，人口規模按照80至100萬規劃。郊區新城依托原規劃縣城和部分衛星城，目標是疏散中心城區人口。但是新城普遍存在開發緩慢、人氣不足的現象。

表1 上海各新城知名度

（二）發展現狀

新城的理念強調內部的社會平衡和獨立自主性，同時與中心城市發生一定的相互作用。它是城鎮體系中的一個組成部分，對涌入大城市的人口起到一定的截流作用，同時疏解中心城市的人口。然而從表1可以看出，即使是最知名的松江新城，也只有不到70%的中心城區居民知道其存在，僅有13.7%的中心城區居民有居住松江新城的意愿。同時，在松江新城的戶籍人口中，松江區的人口占大多數（63.6%），其次是外省市人口（30.3%），而上海其他區縣的居民僅占很小部分。這說明在新城居住最多的仍是松江本地居民，其主要功能，即截留外來人口和疏散中心城區人口的作用并不明顯，特別是對中心區的疏散作用顯然是不成功的。 其他10個新城也同樣面臨類似的一系列問題。實現城市重新布局和優化產業結構更是還有很長一段路要走。

（三）問卷調查

為了深入研究上海市新城的發展，并深入探討其存在的問題及其根源，課題組于2009年7月對上海市中心城市展開調查研究。問卷調查的范圍分為兩部分：中心城區和松江新城。中心城區即外環線以內的市區部分（圖1），包含黃浦區、盧灣區、靜安區、徐匯區、長寧區、普陀區、閘北區、虹口區、楊浦區9個區的全部，以及寶山區、閔行區、浦東新區3個區的部分。根據在中心城區的問卷調查的結果，在11個新城中，松江新城是知名度最高的，65.6%的中心區居民知道松江新城，故選取松江新城作為上海新城研究的代表。

圖1 調查范圍

中心城問卷共發放700份，收回有效問卷611份，問卷有效率87.2%。松江新城問卷共發放400份，收回有效問卷362份，問卷有效率90.5%。

二、新城困境根源的分析

（一）理想新城的理念

新城強調內部的社會平衡和獨立自主性，它基本上是一定區域范圍的中心城市，為其本身周圍的地區服務，并且與中心城市發生相互作用，成為城鎮體系中的一個組成部分。新城和中心城之間應該有快速便捷的交通聯系，這是新城和中心城區之間的密切聯系的基礎。作為成熟的第三代衛星城，新城在各個方面都更加強調獨立，強調減小對中心城的依賴，從而增強自身的聚集能力。從第一代臥城到第三代衛星新城，衛星城的發展經歷了規模由小到大，功能由單一到綜合，結構由簡單到復雜，其目的也從最初的疏散人口演變為實現城市重新布局和優化產業結構，促進區域均衡發展。

對于新城和中心城既聯系又獨立的強調，促使人們開始關注其他因素。顯然，僅僅交通上的便捷只可能造就更多的“臥城”而不是具有一定獨立性的新城。而獨立性的前提和基礎是新城必須擁有一定的高質量的公共設施，即城市中服務于社會大眾的教育、醫療、文化、娛樂和商業等社會公共基礎設施。高質量的社會公共基礎設施使新城的居民在不出新城的情況下就能夠享有與中心城區相近甚至是同等質量的服務。

（二）松江新城面臨的困境

經問卷統計分析，近一半的新城居民表示很少去中心城區，只有不到20%的居民每周去中心城一次或一次以上（表2）。對中心城區居民的調查顯示，近四成的居民不知道松江新城，近九成的居民不愿意居住在松江新城。這說明松江新城和中心城區之間缺乏聯系。

缺乏聯系的原因在很多研究中被歸結為交通問題。張毅媚認為，新城和中心城市間交通設施建設滯后，影響了與中心城市的聯系強度，使新城難以吸引城市居民和工業企業向其聚集，從而影響了新城的發展[1]。郭研苓和孫斌棟認為，交通問題是制約新城發展的最主要的瓶頸之一，以交通為導向的新城建設是新城發展的必然[2]。國外的經驗也證明交通是新城發展成功與否的重要因素。日本東京、瑞典斯德哥爾摩、新加坡太普皮尼等成功的例子，均是以軌道交通或者公共交通引導城市空間發展，新城和中心城區緊密結合的典型。在本次調查中，中心城區有45.2%的居民因交通不便而不愿去新城居住或者工作。

表2 新城居民與中心城聯系頻率

表3 新城與中心城的比較

除了交通不便外，新城的教育、醫療、購物、娛樂等設施的質量無法與中心城區相比。被調查者普遍反映，新城中諸如博物館、劇院等高質量的社會公共基礎設施寥寥無幾，無法滿足居民享受高質量生活的需求。高質量的生活不僅僅是擁有高檔住宅，更應強調相應的高質量公共設施的配套。松江新城的居民在這點上的感受和中心城居民不謀而合（表3）。在被要求比較中心城區和新城各項優劣中，超過半數的居民認為，新城在交通條件、就業機會、教育、醫療、購物、娛樂等社會公共基礎設施方面均不如中心城區，尤其是教育和醫療這兩個至關重要的因素無法與中心城區相比較。事實上，在上海21所市實驗性示范高中里，松江只有一所松江二中且排在末位。醫療方面，上海市34所公立三級甲等醫院沒有一家在松江，新城最好的區中心醫院屬于二級甲等。

高質量社會公共基礎設施的缺失，使松江新城缺乏吸引人口和多元化產業的拉力。居民想要享受較好的教育、醫療、娛樂、文化活動等，均要到中心城區，這使得新城嚴重依賴于中心城，有悖于新城發展的相對獨立性的理念。

新城的設施不能滿足居民的需求，而與中心城的交通聯系又相對不便，這就造成了中心城區居民不愿意來新城居住工作，而新城的大多數居民與中心城缺乏聯系的局面。這也是新城發展陷入困境的主要原因。

三、注重公共服務設施導向開發，推進新城建設

（一）SOD新城開發模式借鑒

國外新城建設的經驗顯示，公共服務設施導向開發（SOD，service oriented development）是行之有效的新城開發引導模式。中心城區往往困于城市設施陳舊、環境難以整治等城市問題，而新城在公共設施和基礎設施建設上具有明顯的優勢條件。高品質的公共服務設施和完善的基礎設施反映新城的時代性及綜合質量，這也是其吸引人口和產業的重要前提條件。因此各國的新城開發都對公共設施和基礎設施建設作了統籌的計劃和安排，使新城能夠滿足居民對就業、教育、醫療、娛樂等多方位的需求。一些國家在新城開發中，將商業服務、文化娛樂等公共設施和住房同步規劃開發。各類管理、教育、醫療衛生、福利等公共設施及水電等基礎設施一般都由地方政府統籌管理建設。即使部分公共建設項目，如學校、醫院等公共設施由私人開發，地方政府也給予一定的補貼并加以監管，以保證質量[3]。

如巴黎的新城（分別是馬恩拉瓦萊、埃夫里、伊夫林、賽爾吉蓬圖瓦茲和默倫塞納爾）創建了功能綜合的現代化新城中心區，把行政管理、商業服務、咨詢產業以及文化娛樂設施等多項功能都綜合安排在一個規模較大、功能齊全、設計新穎，并能體現現代科技水平的新城中心區內，使新城居民在就業、文化娛樂和生活方面能享有與在巴黎中心城等同的水平。新城并不脫離巴黎獨立發展，而是與市區互為補充，構成統一的城市體系。它們利用完善的文化生活服務設施創造各種就業機會，強調就業、住宅和人口之間的平衡，既有工業又有辦公樓、事務所和其他公共設施。這樣的設計為居民創造了各種各樣的就業機會，使得新城居民能在工作、生活和文化娛樂方面享有與巴黎老城同等的水平，并成為巴黎大區新的增長中心。

在伊夫林，金融、保險和房地產業的就業人數占了總就業人數的三分之一，服務業就業人數更接近70%；埃夫里則致力于科技研發，建有歐洲著名的生物科技園，是世界范圍內風險投資的聚集地；在馬恩拉瓦萊興建有歐洲迪斯尼樂園，旅游業發達，每年游客人數接近1200萬，直接提供了1萬多個就業崗位。此外，馬恩拉瓦萊的第三產業發達，是巴黎地區商業交易活動最為活躍的購物中心之一，以IBM為代表的世界知名企業辦公機構均位于此，已成為巴黎大區東部的娛樂、商務和物流中心。

（二）結合公共交通系統和社會公共設施，打造高質新城

1.改善公共交通系統

方便快捷的交通系統是新城與中心城聯系的基礎。松江新城現有軌道交通9號線與市區相連，對新城的發展起到了一定的帶動作用。但是調查中發現，49%的居民表示9號線因沿途停靠站點過多，單程時間過長，沒有體現出軌道交通快捷的特點。此外，軌道交通與其他交通換乘不方便，9號線宜山路站與地鐵3、4號線連接，換乘3、4號線需步行5分鐘左右；而宜山路站周圍公交站點較分散，給乘客換乘公交造成不便。因此，需要加強對軌道交通的設計和管理，并且合理規劃樞紐站的換乘體系，提高交通系統的效率，使軌道交通成為有效連接新城與中心城之間的主要的紐帶。

2.實現城市發展質量的升級

（1）提高城市職能定位

松江新城的城市性質定位為：①上海郊區綜合實力與水平的現代化新城；②上海市中心城過度集中人口的主要疏解方向；③松江區的政治、經濟、文化中心；④上海重要的高等教育基地、居住環境優美的園林城區、具有良好生態環境和人文景觀的旅游城市①。新城功能定位偏低，其規劃建設一直從屬于中心區的發展大局，著眼于中心區人口疏散和產業轉移的要求，并且僅僅定位為所在行政區的地區中心。因此，需要提升城市功能定位，使新城成為具有一定特色和獨立性的城鎮，而不再簡單的依附于中心城。

（2）明確公共設施服務范圍

當城市土地資源緊缺時，只能靠城市更新來釋放空間的城市，公共設施的落實難度很大[4]。因此，有必要明確不同等級公共設施的服務范圍（新城-街道-社區中心），以保證公共設施的落實。

（3）提高公共設施品質

以高層級定位著力提高新城公共基礎設施體系，可考慮增加與高檔社區、高級服務業相配套的公共設施，如博物館、藝術館、劇院等。高品質的公共設施使得在新城的居民可以享受與在中心城區相同質量的生活，增加了新城的吸引力。同時也可減少新城與中心城區的通勤，降低通勤成本和解決交通擁堵。

四、結語

上海要健康發展，發展新城是必然的選擇。然而沒有公共服務設施導向開發（SOD）的支持，是無法建成理想的新城的。高質量公共設施的配套是新城實現相對獨立性的前提，一個不能滿足居民高質量生活需求的新城容易淪為臥城。高品質的公共設施一方面增加了新城吸引力，從而起到疏散中心城人口、截留外來人口的作用；另一方面，新城的活動不再完全依賴于中心城的公共設施，這可以減輕新城和中心城之間的交通壓力，提升交通效率。因此以發展公共服務設施導向開發和快速便捷的公共交通系統相結合的新城發展勢在必行。

注釋：

①松江新城總體規劃.詳見http://www.envir.gov.cn/an/20050106.

[1]張毅媚,潘軼鎧,高克林.快速發展中的郊區新城交通對策研究[J].交通與運輸,2008,5,34.

[2]郭研苓,孫斌棟.從交通視角談以公交為導向推進新城建設[J].上海城市規劃,2010,1(90)：44.

[3]張捷,趙民.新城規劃的理論與實踐:田園城市思想的世紀演繹[M].北京:中國建筑工業出版社,2005:134-142.

[4]劉佳燕.北京新城公共設施規劃中的思考[J].城市規劃,2006,30,(3):39-43.