建立湖北普通公路發展融資平臺的思考

曹 娟

（湖北工業大學 經濟政法學院，武漢432200）

1 燃油稅費改革和取消二級公路收費后對湖北省普通公路融資的影響

（1）原有普通公路債務較多,債務一時難以化解。截至2008年底，湖北省二級公路債務余額253億元，以二級公路收費站為融資平臺、未獨立設站的一、三級等公路債務余額91億元，共計344億元。除國家已明確每年從燃油稅收入中安排資金，用于逐步償還50%的二級公路債務外，還有巨額存量債務亟待化解。這對大部分市州是“吃飯財政”的現實而言，無疑是一個巨大的債務負擔。據測算，湖北省每年可獲得中央燃油稅補助資金21.67億元，但同期應付二級公路銀行貸款利10.37億元，可用于還債的僅剩11.3億元，要全部還清二級公路債務，需要22年(未計算2009年新增債務)。

（2）普通公路建設籌資壓力增大。根據全省現有經濟布局結構，按照武漢城市圈、鄂西生態文化旅游圈進行分類指導，基本目標是：2012年底所有國省道達到二級以上標準。武漢城市圈范圍內，重點圍繞國省干線中省際出口路、大中城市過境路、主要城市之間連接路進行一級公路建設，輔之二級公路建設，提升湖北省國省干線一級公路比重；同時，加快通村公路建設，進一步改善居民出行條件，順暢城際通行；鄂西生態文化旅游圈范圍內，重點是積極推進標準二級公路建設，對平丘地區、社會經濟發展重要位置的主要城市路段輔之一級公路建設，同時完善配套國省干線安保工程、地災處治、環保綠化工程和通村公路建設，打造鄂西生態文化旅游快速便捷通道。初步測算，2009～2012年，全省需建設一級公路2016公里，干線二級公路改造7715公里，縣鄉二、三級公路改造4076公里，通村公路40985公里，其中，二級及其以下的普通公路52776公里；公路建設投資約817億元，每年需資金約200億元，其中，普通公路需投資500億元，每年約需120億元。成品油價稅費改革后，這筆巨大的資金不能再靠新建收費還貸普通公路來籌集，這意味著每建一條二級及其以下等級公路不能僅籌措35%的資本金，然后逐步還貸，而需要一次性籌到100%的資金，且這個錢只能由財政來出。這樣的轉變,使得各級政府的籌資壓力無形中增大了許多。按照普通公路建養事權劃分，這樣的壓力基本壓到了縣市一級的地方政府身上。而地方財政，特別是經濟不發達地區的政府財政，基本上都是“吃飯財政”，面對公路建設費用高，如何籌集這筆錢是各級政府面臨亟待解決的難題。

（3）普通公路養護任務加重。取消二級公路收費以后，相當一部分車輛從高速公路轉向普通公路，普通公路車流量因此明顯增長,損壞速度加快,養護任務隨之加重。成品油稅費改革之前,公路養路費、客貨運附加費和銀行貸款是普通公路建設和養護資金的重要來源，地方財政預算中對公路設施的投資較少。成品油稅費改革后，普通公路建設和養護融資平臺隨之消失，二級公路建設的籌資渠道收窄。從目前的情況看,僅靠包括車輛購置稅和燃油稅分配形成的財政性公路建設資金，遠滿足不了普通公路建設和養護資金需求，亟需加快建立普通公路投融資平臺。

2 建立湖北普通公路發展融資平臺的初步設想

普通公路是湖北綜合運輸網絡的重要組成部分，在全省經濟社會發展中發揮著重要作用。在當前普通公路融資機制發生重大改變，而面臨的建設任務又十分繁重的情況下，處理好當前機制轉換期普通公路建設養護之急需，解決好未來普通公路可持續發展，亟需建立普通公路投融資平臺這種新機制，初步設想如下：

（1）指導思想:根據全省經濟社會發展對交通運輸發展特別是對普通公路發展的需要，按照政府公共管理和服務職能，明確普通公路的公益性特征，理順各級地方財政事權關系，建立科學、規范的投融資機制，促進湖北省普通公路可持續發展。

（2）基本原則:一是堅持政府主導，社會參與。普通公路是公共產品，主要由政府負責籌集普通公路建設和養護資金。各級人民政府應根據事權劃分，將普通公路建設及養護納入各級地方財政統籌安排，支持發展。積極鼓勵社會資金自愿參與普通公路建設。二是堅持分級負責，明確權責。根據不同等級的普通公路在路網中的功能、作用和影響范圍，明晰各級政府事權，建立財力與事權相統一的投融資體制。省級人民政府負責國省道干線“建設定額補助、養護定額投入”的資金籌措;市州人民政府負責轄區內國省干線除省補省投的資金外的建養資金籌措;縣(市)人民政府負責農村公路建養資金籌措。三是堅持科學規劃，有序發展。對普通公路建設及養護，堅持規劃指導。根據形勢發展的需要，適時對現有高速、干線公路、農村公路規劃和公路行政等級進行調整。各級交通主管部門要會同同級發展改革部門，適時開展路網規劃修訂和行政等級調整工作，按照功能作用對公路進行分類，合理確定規模和建設時序，促進普通公路有序和可持續發展。四是堅持建養并重，養護優先。優先考慮普通公路的養護，在滿足養護資金需求的前提下合理安排普通公路建設資金。省道的建設和養護由省級公路管理部門統一管理，具體可委托縣級公路管理部門負責。縣鄉道的建設和養護由縣級公路管理部門負責。

（3）主要任務：一是搭建融資平臺。建議由省人民政府批準，成立省普通公路發展有限公司，負責由省級人民政府承擔的公路建設和養護資金的籌措、使用及管理；也可為縣鄉道和農村公路建設提供補助。公司的組成形式可采取董事會下總經理負責制，董事會成員可考慮由交通、財政、發改、國土和有關經融機構等部門組成。公司的先期基礎資金可由以下渠道籌措：（1）中央下達的成品油價格和稅費改革轉移支付資金；（2）中央下達的取消政府還貸二級公路收費轉移資金；（3）中央下達的車購稅用于一般公路建設項目資金；（4）全省高速公路和一級公路營業稅發還資金；（5）全省高速公路和一級公路通行費部分收入；（6）省財政增收的部分收入等構成。市可比照省建立本市普通公路投融資平臺。二是建立保障融資平臺健康運作的收益增長機制。為保證普通公路發展所需資金的良性循環，省普通公路發展有限公司每年應獲得必要的收益。除每年從上述6個渠道籌集部分資金外，還可從以下途徑籌措資金，以保證公司資產不斷擴充，提高公司的融資能力和抗風險能力。（1）按照旅游公路建設新增里程，每年從省級旅游收入新增部分中拿出0.5-1%，注入省普通公路發展有限公司充實普通公路建設資金；（2）對公路沿線通過拍賣土地、冠名權、礦產開發權等方式籌集建設資金，注入省普通公路發展有限公司充實普通公路建設資金；（3）積極爭取通過特定項目政策性貸款和發行地方債券、企業債券、中期票據等形式等措建設資金，加強普通公路建設；（4）整合現有存量資源，壯大普通公路發展有限公司資產。將已經形成的部分交通存量資產，比如路橋、隧道等進行整合，作為普通公路發展有限公司的固定資產；（5）積極利用國際金融組織和外國政府貸款以及民間資本。采取合資、合作、BOT等方式建設重點交通工程項目，實現公路建設投入產出的良性循環，吸引更多的國際金融機構和財團資金向國內公路建設市場流動，彌補政府資金投入的不足；（6）研究公路、水路上繳的水利基金在2010年到期后，繼續延長征收，但將公路、水路征收部分返還財政用于普通公路建設養護的可行性；（7）研究將高速公路巡警的費用改為由財政負擔，原由高速公路收費來負擔巡警費用的部分轉為用于普通公路建設和養護。

3 加強監管，確保融資平臺順暢運行

（1）完善規劃體系。普通公路發展要遵循規劃，循序漸進，有序建設和養護。普通公路發展規劃要符合全省綜合交通運輸規劃。各級交通運輸部門要會同同級發展改革改部門負責編制全省省級普通公路發展規劃，并對縣級普通公路發展規劃進行指導。縣級交通運輸部門負責編制縣鄉道發展規劃，并對農村公路發展規劃進行指導。

（2）加強資金監管。根據平臺的償還能力，確定合理的債務融資規模。探索建立由省級財政、發改、交通、金融機構共同監管的融資風險監控機制，實行總量和年度貨款計劃雙控制。年度貨款計劃作為省級財政、發改部門審核融資平臺管理主體年度預算還貨資金切塊的重要補償。為了防止可能出現的債務風險、信貸風險和經營風險，通過“三不原則”和“三大平衡”等保障措施來規范公司良性運行。“三不原則”：一是財政決不為公司作擔保，使政企之間保持嚴格界限，防止財政債務危機；二是公司之間不能互相擔保，避免出現連環災難；三是財政撥付給公司的專項資金使用范圍受財政掌控，必須專款專用，不準交叉使用、互相挪用。“三大平衡”:一是公司的資產負債率要控制在50%%左右，實現凈資產與負債的平衡；二是公司必須保證現金需求和供給的基本平衡，實現現金流的良性周轉；三是公司在接受政府部門下達的具體投資建設任務時，要堅持經濟規律和市場原則，必須要有特定的盈利模式以保證投放與產出平衡。對于公司的公共設施建設項目出現暫時虧損的,政府可通過如下方式解決:其一，在相應時間內調整收費標準，“以時間換空間”彌補損失；其二，以政府補助和提高收費相結合，確保投融資集團的利益；其三，以投融資集團經營性收入彌補公益性虧損。

（3）完善法律法規。加快修訂《公路法》、《收費公路管理條例》。對現有收費公路政策進行調整，重新核定高速公路收費期限和收費標準。修改車購稅使用的相關規定，車購稅除用于交通基礎設施建設外，還要用于國道養護。盡快制定成品油稅費改革新增交通專項資金使用管理辦法，明確專項資金的使用管理辦法、不同層級的專項資金分配，并對專項資金的收入預算編制、撥付程序、監督管理等提出總要求指導地方執行。