長沙市農村飲水工程存在的主要問題及對策研究

陳海燕

（寧鄉縣水利水電勘察設計院長沙市410600）

1 自然、社會經濟和水資源概況

長沙市位于湖南省東部偏北，湘江下游和長瀏盆地西緣。長沙屬亞熱帶季風性濕潤氣候，四季分明，全年平均氣溫（16.8～17.2）℃，年平均總降水量1 422.4 mm。水資源以地表水為主，年均地表徑流量73.7億m3。除湘江外，還有瀏陽河、撈刀河、靳江和溈水等匯入湘江的支流15條，大型水庫有瀏陽市境內的株樹橋水庫和寧鄉縣境內的黃材水庫。

長沙系湖南省省會，全省政治、經濟、文化、科教、信息中心，轄芙蓉、天心、岳麓、開福、雨花5區，長沙、望城、寧鄉3縣和瀏陽市，全市土地總面積1.18萬km2，其中耕地面積24.79萬hm2（371.8萬畝）。全市總人口637.4萬人，其中農業人口419.03萬人。

改革開放30余年以來，長沙市經濟實力明顯增強，城鄉建設日新月異，人民生活不斷改善。根據《長沙市2008年國民經濟和社會發展統計公報》（2009年5月），2008年，全市實現國內生產總值3 000.98億元，全年地方財政收入342.21億元，財政一般預算支出259.27億元。城市居民人均可支配18 282元，農村居民人均可支配收入7 632元。

2 農村供水現狀

長沙市農村飲水工程建設從20世紀80年代開始，截止2004年底，共建成101處集中供水工程，其中鄉鎮供水工程33處，村級供水工程68處，農村集中供水受益人口24.8萬人。2005年以來，長沙市大幅度增加了對農村飲水工程的投入，2005～2009年間，利用中央預算內資金0.69億元，加上地方各級政府配套及群眾自籌資金共計1.57億元，興建供水工程1790處，惠及人口38.07萬，占列入國家“十一五”規劃人口的10.9%。農村飲水工程建設取得了顯著的社會效益、經濟效益和生態效益，全市農村飲水問題得到有效緩解，農民真正得到實惠，深受農民的歡迎。

但是，根據2009年初及年底長沙市兩次農村飲水工程現狀調查掌握的情況來看，目前全市已建農村飲水工程在規劃設計、建設管理上還存在諸多問題，這些問題的存在影響和制約了農村飲水工程效益的正常發揮。

3 農村飲水工程存在的主要問題及對策研究

3.1 規劃設計問題

（1）項目布局分散。

從長沙市以往幾年來實施的農村飲水安全工程來看，總體上規劃還不科學、布局還不夠合理，部分項目過于分散，單村集中供水工程多、分散供水工程多，千噸萬人工程少，一些完全可以整合供水的工程沒有整合，沒有按集中供水工程進行標準化建設。建議在今后的農村飲水工程建設中，明確以“以發展農村集中供水工程為主，適度規模，力爭實現村村通自來水，逐步實現農村供水城鎮化，城鄉供水一體化”為發展方向，進一步完善和明確農村飲水安全建設的原則和思路，優化布局。

（2）項目建設標準偏低。

長沙市農村飲水工程建設總體上是處于低水平、小規模、技術含量不高的層次。究其原因：一是前期工作深度不夠，技術方案不夠合理，重水源輕水質；許多供水工程沒有正規設計，沒有設計施工圖紙，部分供水工程為邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊”工程，盲目性、隨意性較大。二是施工技術水平低，監管不力，技術服務不到位，工程質量與安全缺乏保障。

3.2 管理問題

（1）工程產權不明晰。

農村飲水工程管理的最大難題在于工程產權不明，責任不清，管護責任主體缺位。就調查情況來看，長沙市農村部分飲水工程仍沒有形成規范的管理機構和管理制度，工程長期效益沒有保障。有的水廠運行中不搞核算，不提折舊，不計成本，甚至變相變賣固定資產，最終導致國有資產流失的同時，工程老化失修，直致報廢。因此，要從根本上打破這種體制弊端，就必須首先明確飲水工程的產權主體，在體制上與市場經濟接軌，建立飲水工程長效機制，確保工程效益正常發揮。

（2）政策扶持不力。

農村飲水工程在建設、運行上成本相對城市供水工程要高出很多，政府未對農村飲水工程這一公益性事業在政策上進行扶持，未出臺有關農村飲水工程運行和管理的優惠政策，如征地、稅收、電費、破路等，導致農村飲水工程建成后運行艱難。

目前長沙市農民飲用水工程建設資金由中央、地方配套、農民自籌三部分構成。建議在今后的農村飲水工程建設中，除繼續按原政策補助外，對規模較大的水源工程，市水利局建設資金按照一定的比例給予補助；農村飲水工程用電電價執行農業排灌用電價格標準；建設環節和運營管理的稅費實行減免；明確農村飲水工程建設用地為公益性用地，減免工程建設用地費用，免費辦理各項手續；對山區和經濟相對落后的村，市級資金按項目建設適當給予政策傾斜；對部分提水揚程高、水質處理難度大造成成本過高，用水戶無力負擔成本水價的工程，給予適當的財政補貼等優惠政策。

（3）飲用水源存在安全隱患。

雖然近年來長沙市不斷強化執法監督，加大飲用水源保護力度,但并未從立法和執法層面采取切實有效措施，嚴格保護飲用水源，導致水廠制水成本劇增。通過兩次飲水工程調查，發現一些飲用水源存在安全隱患，主要是養殖業污染、農村生活污水污染、山林種植污染、河道采砂污染等。

建議政府采取有效措施，通過以下多種形式，切實加強飲用水源保護：①加強宣傳普及工作，進一步增強人民群眾對飲用水源保護區的保護意識；②建立飲用水源水質保護協調領導機制，統籌協調轄區內飲用水源水質保護工作；③堅決取締飲用水源保護區內的非法建設項目和排污口；④加強日常環境執法監管，及時發現和消除安全隱患；⑤嚴格項目審批，從源頭上消除飲用水源安全隱患。⑥加強農村飲用水安全保護工作，進一步推動全市農村改水、改廁以及污水和垃圾集中處理設施建設等治污保潔工作。

（4）未建立農村飲水安全應急機制。

長沙市未建立農村飲水安全應急機制，沒有備用水源，不能有效應對可能發生的各種突發性水污染事件。建議建立飲用水源安全應急體系，制訂應急預案，加強應急演練，提高突發環境污染事故應急能力。

（5）水質監測服務體系不健全。

目前長沙市在水質監測服務體系方面管理手段滯后，水質監測服務體系建設不健全。為確保農村居民飲用水衛生、安全，建議以縣為單位建立水質監測機構，對全縣的農村飲水工程進行常規監測；集中供水工程按《生活飲用水衛生標準》（GB 5749-2006）、《村鎮供水工程技術規范》（SL 310）和《村鎮供水單位資質標準》（SL 308）的要求，對水源水、出廠水和管網末梢水進行檢驗。規模較大鄉鎮級供水工程，設化驗室配備相應的水質檢測設備；規模較小村級的供水工程，配備自動檢測設備或簡易檢驗設備，也可委托鄉鎮級供水工程進行常規檢測。

3.3 農村飲水工程建設與運行問題

一方面由于目前長沙市農村飲水工程運行管理經費來源于水費，政府不再進行扶持，村級集中水廠水費收取按市場化操作確定，農民難以支付，故絕大部分農民飲用水僅將自來水作為備用水源用于做飯、燒菜、喝茶等方面，并未從真正意義上脫離飲水不安全狀態；另一方面，鄉鎮、村級集中水廠在征地、破路、用電、納稅、水源污染等高成本運行狀況下，也是舉步維艱，故農村飲水工程迫切需要政府財政支持。

（1）水價過低，水費收取困難。

長沙市絕大部分農村水廠由于當地農村的經濟條件和政府行政干預等因素，水價低于制水成本，造成了工程難以得到及時維護和正常運行。村級集中水廠情況更是嚴重，水價很低，有的只是象征性的收取一點。水費計收困難同樣將造成工程運行困難和難以及時得到維護，用戶飲水安全得不到有效保障。

為保證水廠長期良性運行，建議以保證工程日常運行、維修和更新改造為前提，按供水成本計收水費，不以營利為目的。個別困難地方成本水價一時不能到位的，應確保運行費和維修費，在成本水價逐步到位的過渡期間，各地采用財政補貼或鄉村集體經濟補貼的補償措施。

（2）村級集中水廠運行管理不到位。

主要原因為村級集中水廠管理人員技術水平難以勝任管理工作。目前長沙市農村有能力的年輕人大多外出謀生，村級集中水廠的管理人員大多年紀較大、文化程度較低，而水站的管理要進行凈化消毒工作，要計算加礬、加氯量，檢測除氯含量，記錄運行日志等等工作，技術專業性較強，管理需要較年輕的并且有一定的文化程度和責任心的人員。管理的不到位一方面造成了設備的閑置，另一方面也造成了飲水的不安全隱患。

（3）經營管理粗放，供水企業缺少發展潛力。

長沙市的大部分農村水廠仍在沿用計劃經濟體制下的管理模式，特別是村級集中水廠，管理意識淡薄，管理方式和手段落后，管理規章制度不完善。同時普遍存在供水規模小、制水成本高、水價低，利潤低，改擴建工程資金投入大、產出小，積累遠遠小于投入，供水企業難以走市場化道路，缺少發展潛力。

（4）水廠建設、運行成本過高。

通過本次農村集中水廠運行成本調查，長沙市農村飲水工程建設、運行成本過高主要體現在用電、稅費征收、工程建設用地等方面。

●水廠運行用電。根據已建成投產的幾個規模較大的集中供水工程的運行情況來看，電費是水廠供水水價的一個主要成本之一。有的水廠只進水要用電泵加壓，出水則自流供水，而有的水廠進出水都要用電泵加壓。根據調查，水廠用電量基本在（0.4～0.65）元/t左右，占水價成本的40%以上，而農村飲水工程目前執行的電價是：有專用變壓器的電價為0.67元/kW·h，沒有專用變壓器的電價為（0.9～1.1）元/kW·h，而且不分時計量。

●工程建設用地報批。新建農村飲水工程首先就涉及到工程建設用地問題，一個規模較大的集中供水工程須長期占用幾畝工程建設用地，而且必須按工程建設用地的相關規定辦理好林業、國土等各相關部門手續。根據調查，目前長沙市下屬區縣（市）林業部門收費標準約（0.4～1.33）萬元/畝；國土部門收費項目包括：耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、防洪保安基金、純出讓金、契稅、建設用地管理費、權屬調查費、工作經費、傭金等等，按最低收費標準計算，辦理好國土部門手續費用每畝達9.5萬元左右（未包括農民的拆遷補償費、青苗補償費等），另外還有發改、環保、規劃、消防、文物、建設等部門的手續費等等。拿一處占地8畝的集中供水工程來說，要辦理好相關部門各項手續費用，需資金100萬元左右。

●稅費征收。在已建成供水的農村飲水工程中，國家投入較大、解決人口較多的規模較大的集中供水工程項目，由政府明確水利工程管理單位成立供水公司，以企業管理模式進行規范化管理，辦理工商營業執照，按6%的標準稅率繳納稅費。

為了降低制水成本，降低水廠供水水價，使水廠能持續發展下去，也為了讓利于民，使農村居民在興建飲水工程之后不但能夠喝上和用上干凈衛生、合格的水,而且能夠喝得起、用得起水，不因喝不起和用不起水而造成供水工程成為擺設勞民傷財，建議政府制定優惠政策，降低農村飲水工程的水廠運行用電電價，或者農村飲水工程的水廠運行用電的電價執行農業排灌用電價格標準；減免或減半征收農村飲水工程供水稅費；明確農村飲水工程用地為公益性用地，減免工程建設用地費用，免費辦理各項手續。

4 結語

農民飲水安全直接關系到農民生存、生活和發展，農村飲用水工程是統籌城鄉發展，改善和提高農民生活質量，促進農村經濟社會發展的重要基礎設施。我們必須清楚地認識到，改善農村飲用水條件、提高供水保證率，讓農民從喝上水到喝上安全水是非常必要的，飲水安全工程是解決農民群眾最關心、最直接、最現實的生活問題，是社會主義新農村建設的重要內容之一，同時也是中央省市八件實事之一，如果因項目的建設增加了農民的負擔，將失去工程項目建設的重要意義。