行政法視域中的我國民生問題研究

楊陽

（中南民族大學法學院，湖北 武漢 430074）

1 民生問題的法理解讀

所謂民生，是指作為個體的公民對于滿足自身生存發展的主觀需求。民生問題由來已久，它起源于人類對于自身生存和發展的認知，并受到特定的社會歷史條件制約。在我國古代，“民生”一詞最早出現在《左傳·宣公十二年》，“民生在勤，勤則不匱。”意即老百姓只要勤于生產，生活就會富裕。這里的“民”，是指百姓的意思。這里的民生只局限在物質資料的生產生活方面。而在《現代漢語詞典》中對于“民生”的解釋是“人民的生計”，是一個帶有人本思想和人文關懷的詞語，話語語境中顯然滲透著一種大眾情懷。

從法律意義上講，民生是與人權、需求、責任密切相關的概念。人權，在內容上包括人的生存權與發展權。所謂民生，從人權角度看，就是人的全部生存權和普遍發展權。從需求角度看，民生是指與實現人的生存權利有關的全部需求和與實現人的發展權利有關的普遍需求。前者強調的是生存條件，后者追求的是生活質量，即保證生存條件的全部需求和改善生活質量的普遍需求。從責任角度看，民生就是黨和政府施政的最高準則。

黨的十七大提出了以改善民生為重點的社會建設的執政理念，明確指出黨和國家一切工作的出發點和落腳點都在最大限度地改善民生。在十七大報告中，曾形象地將人民的這種本質需求概括為“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，明確提出政府應充分保障人民群眾受教育的權利、勞動就業的權利和享有社會保障的權利。“民惟邦本，本固邦寧。”2009年兩會期間，溫家寶在政府工作報告中明確提出“把促進增長與擴大就業、改善民生緊密結合起來，讓人民群眾共享改革發展成果。”

由此可見，所謂改善民生，歸根到底就是要在不同的社會歷史時期，最大限度地維護人民群眾的社會主體性地位，保障公民的各項權利，實現社會公平。改善民生是求穩定、保增長的出發點和落腳點，也是構建社會的客觀要求。真正要改善民生、維護人民群眾的主體性地位，一方面國家必須積極推行法治，切實保障公民的各項經濟、政治、文化和社會權利；另一方面，作為社會資源掌控者和利益協調者的政府，應最大可能地向公民提供其生存發展所必需的物質幫助和精神支持，提供法律和制度保障。從這個意義上而言，在現代法治國家，政府理應是改善民生的主要推動者和責任的直接承擔者；政府履行社會管理職能、提供公共服務的過程，實際上也就是改善民生的過程。

2 民生問題的形成原因分析

2.1 市場經濟的發展

改革開放以來，中國的體制從原來的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制逐步過渡，在轉軌過程中，政府將公共資源優先用于經濟發展，解決廣大人民群眾的溫飽問題，因此公共資源用于經濟和產業領域的比重就高一些，而用于社會與公共事業方面的比重就相應減少。產業結構的高速轉換，使得人們追求效率優先，造成了收入差距擴大和分配不公平問題。

并且隨著我國社會主義市場經濟的發展，促生了人們的自主意識、獨立意識和權利意識，大大提高了人們維護和發展自身利益的自覺性。市場經濟促進了利益分化，使各種不同利益之間的矛盾顯現出來，并且變得比過去要尖銳得多。

2.2 城鄉二元結構制度問題

中國長期實行城鄉二元結構制度，國家從政策、人力、物力、財力等方面優先支持城市發展，而對廣大農村的重視和投入卻相對較少，城市快速發展，而廣大農村地區發展卻相對滯后。造成了城鄉之間從經濟到社會、從收入到消費等各方面的差距不斷擴大。

2.3 法律制度的不完善，執法不嚴、監督不力

從行政法治角度看，要想更好地解決教育、就業、醫療、住房、收入分配、社會保障等對于我國經濟高速增長過程中出現的一系列涉及民生的問題，需要建立完善的行政給付法律體系和健全的行政給付法律制度。與外國行政給付理論和制度的完整性和先進性相比，我國行政給付理論研究和制度建設明顯落后。如救災、扶貧、公共衛生、環境保護、食品安全等公共事業的責任，在各級政府之間以及政府各部門之間如何進行合理劃分，并與財權進行合理匹配，現有的體制和制度存在責任不清、互相扯皮、推諉的情況。由于權利和責任的不清晰，往往出現社會公共事業誰都管誰都不管的現象。

3 行政法對改善民生的作用

轉換政府職能是改善民生的必由之路。然而從過去十幾年來我國政府機構改革的效果來看，之所以會收效甚微，一個根本的原因在于缺乏行之有效的法治保障。法治對于改善民生的作用，不僅在于通過立法確認和保障公民的各項權利，更在于對行政權的規范、控制和監督。其中，行政法對于積極轉換政府職能，改善民生的意義尤為重要。一方面，行政法能及時、準確地將黨和國家有關促穩定、保增長的宏面調控政策和利民、便民的公共服務政策通過法的形式固定下來，成為國家政治經濟生活的基本規范；能夠有效地分配權力資源，協調各方利益，保障政府職能轉變的順利實現。例如，《公務員法》、《行政許可法》的出臺都對我國政府職能轉變提供了強有力的法律依據。另一方面，現代行政呈現出膨脹和擴張的趨勢，其內容不僅包括執行管理權，更涵蓋了越來越多的準立法和準司法因素，而且行政權實施的程序遠不及立法權、司法權那樣嚴格、公開，加上經濟、政治、社會等各方面因素的影響，使得行政權最容易受到濫用和滋生腐敗，也最難于監督。湖南嘉禾拆遷事件就是典型的例子。而行政法是規范、制約行政權最有效的武器，因為“行政法是控制政府權力的法。”“是控制和限制政府機關權力的法律制約器。”通過依法行政來規范政府行為、保障行政相對人的權利，能夠有效實現行政機關與相對人之間權利與義務的平衡，杜絕公權對私權的侵害，從而避免利用沖突，最大程度地改善公民的民生狀況。

4 從行政法角度提出改善民生問題的對策

4.1 轉變政府職能，加強監督

綜觀2009年兩會，“問責制”、“醫療改革”、“教育公平”、“修改國家賠償法”等熱門詞匯不斷涌現，體現出公民對政府積極履行職能改善民生寄予厚望。在以GDP為指標的傳統資源配置模式下，我國實物產品大量過剩，而公共服務供給卻嚴重不足，出現“看不起病、讀不起書、買不起房”等社會現象。由此可見，面對經濟轉軌、社會轉型的挑戰和諸多不確定的風險因素，我國固有的行政管理體制存在著諸多弊端，為解決這一突出矛盾，適應公共行政環境變化的需求，政府必須積極轉變職能，規范自身行為，嚴格依法行政。以人為本、立黨為公、執政為民，緊緊圍繞構建和諧社會的戰略目標，在大力促進經濟發展的同時，把服務人民群眾、尊重民生、重視民生、保障民生和改善民生問題擺在更加突出的位置。要以構建公共服務型政府為目標，以解決民生問題為政府職能轉變的落腳點，讓改革發展的成果為最大多數人所共享，使政府真正轉變為公共產品的提供者、經濟社會環境的創造者、人民權利的維護者。

4.2 完善行政法制

加快《社會保險法》立法，深入實施《行政許可法》和《政府信息公開條例》。對于法治政府而言，改善民生也就是在尊重和保障人權的基礎上，嚴格依法行政，科學合理地配置權力資源，實現政府公共服務職能的最大化，不斷提高公共治理績效，最終實現保穩定、促和諧的法治目標。所謂和諧，是指事物達到均衡性、相宜性和規整性的狀態。盡管關于行政法的價值訴求學術界仍存在爭議，但從價值取向來看，行政法的本質就是在公權力與私權利之間尋求平衡與和諧。因此，以改善民生為出發點和歸宿，我國的行政法制建設應擯棄傳統型權力觀念，樹立服務型政府理念，在人本法律觀的指引下，為行政立法、行政執法和行政爭訟注入更多和諧因素。

4.3 保障和暢通利益訴求渠道

暢通利益訴求表達渠道，是促進社會和諧的“安全閥”和削減社會不滿情緒的“泄洪器”。人們的權利和利益意識增強，開始用各種方式表達自己的利益訴求，反映自己的意見、要求和建議，陳述自己的不滿，如果處理不好，很容易造成矛盾激化，引發社會沖突，給和諧社會的構建帶來不利因素。各級政府部門要進一步適應社會結構和利益格局的發展變化，暢通群眾訴求渠道，把群眾利益納入制度化、規范化和法制化軌道。要堅持領導干部聯系基層制度，定期開展接訪、下訪和蹲點調查，傾聽群眾呼聲，關心百姓疾苦，為群眾解決實際困難；要建立和完善相關制度，以制度來保證人們利益訴求渠道的暢通；要完善基層民主制度，讓不同利益主體都有表達自己的訴求的平等機會；要完善決策聽證制度，保證政策制定的公平公正；要完善政務信息公開制度，讓公眾對于與自己切身利益緊密相關的事情及時了解。通過如上制度的建立、實施和完善，保障人們的話語權、參與權、知情權和監督權，讓不同群體的利益訴求充分表達。

4.4 完善社會保障法律體系

厲行法治的重要前提是有法可依，目前我國已經開展的社會保障項目當中，不同項目領域的立法或者過于集中，或者嚴重不足。為了平衡立法和保證社會保障法律體系的全面發展，首先，不僅要加快制定本屆全國人大常委會已經規劃的社會保險、社會救助方面的法律，還需要制定社會福利法、社會優撫法、慈善公益事業法等多部法律。充分發揮法律在建設社會主義法治國家中的作用，從而能夠提高制度的權威性、執行的嚴肅性、適用的強制性。其次，建立公民的社會保障權救濟機制和社會保障爭議處理機制。“有權利必有救濟”，對在社會保障中出現的行政或有關爭議通過法制途徑予以解決。目前我國社會保障爭議案件數量急速上升，有些案件既不屬于行政案件又不屬于民事案件，帶有強烈的社會性色彩，這就要求由專門的審判機構適用專門的程序法律來處理這些爭議。因此，有必要在今后出臺社會保障的司法和行政法規的解釋，建立健全司法機關中設立社會保障法庭，保障公民社會保障權的實現。最后，完善社會保障的責任機制，加強社會保障的執法制度，對社會保障工作進行監督和不定期的檢查，同時加強對社會保障資金使用的審查工作，對在社會保障工作中的違法、違紀現象依法予以追究行政和法律的責任。

［1］熊劍波.關于民生問題的法律思考［J］.法制與社會，2008，（12）.

［2］陳濤，李彥斌.民生問題的時代價值——從法律的視角解讀［J］.法制與經濟，2008，（12）.

［3］黃展濤.中國民生問題的形成原因及對策分析［J］.黨政干部論壇，2007，（6）.