中國可再生能源立法的完善

林承鐸

(中國人民大學國際關系學院,北京 100872）

中國可再生能源立法的完善

林承鐸

(中國人民大學國際關系學院,北京 100872）

針對2009年哥本哈根會議之后,世界各主要國家注意到中國在能源領域的承諾,對中國使用可再生能源十分關注的情況。運用對比分析法,對國內現有狀況以及國外相應立法進行研究,并對完善中國能源立法提出相應的研究建議,以構建與完善可再生能源的立法,使可再生能源具有完善的法律依據。分析認為,2010年中國國家能源委員會成立后,中國應從細化分工、國家合作、能源政策協調、定價機制法制化等方面來落實其在能源領域所做的承諾。

可再生能源;能源監管;能源收購;能源立法

近年來,由于全球氣候變化的影響,各地區因為氣候異常陸續出現的自然災害,2009年12月召開的哥本哈根會議受到了國際社會的普遍關注,并且能源消費也在持續增加,傳統能源的供應變得越來越吃緊,氣候變化的趨勢變得越來越復雜且難以預測。因此,國際社會提出了開發清潔能源、可再生能源等倡議,包括中國在內的各國政府將如何兼顧并調和經濟發展、能源消費上升與抑制全球氣候變暖等問題當做共同的目標與任務。2009年11月10日,中國國務院法制辦牽頭并召開了中歐能源法研討會,就中國《能源法》(討論稿)征求了與會中外專家的意見。這使得人們對能源戰略和發展的關注再次聚焦于中國《能源法》的制定之上。

一、能源法律體系的建構及能源監管的協調問題

能源對于當今世界上每一個國家的經濟生活以及社會發展都具有相當重要的作用,尤其是像中國這樣人口眾多、經濟發展快速的發展中國家更是如此。中國雖然是世界上產煤大國,但是1996年以前的能源立法只停留在宏觀層面,雖然相關經濟領域的法律法規相繼出臺,但缺乏專門針對煤炭等能源方面的立法,致使行業主管部門在管理時缺乏相應的法律依據。針對近年來煤炭、石油等能源開采中時有出現的無序行為,1996年制定并實施了《中華人民共和國煤炭法》(以下簡稱《煤炭法》),采取法律手段調整、規范煤炭生產開發經營和監督管理行為。煤炭立法使得煤炭能源得到了合理的開發利用和保護;促進了煤炭生產、經營的合法化與規范化;有效地改善了煤炭企業生產經營活動,尤其是安全生產狀況等。《中華人民共和國電力法》(以下簡稱《電力法》)、《煤炭法》、《中華人民共和國節約能源法》以下簡稱《節約能源法》等3部能源立法,是20世紀90年代以來中國能源立法的重大突破,這些立法標志著中國改變了以短效和缺少法律地位的行政性文件為主的指令性能源管理方式。2005年,《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱《可再生能源法》)的通過標志著中國能源立法邁進了一個新的領域,可持續發展戰略便成為了中國能源立法的新涵義,即中國能源立法在謀求與國際規則接軌的同時,更加注重能源的節約與環境保護的銜接。

能源法所調整的對象基本上為一個有機的結合體,包含電力、石油、天然氣、煤炭等傳統能源與新能源(包含核能、太陽能、生物能源、風能等可再生能源),這些能源的有效利用與協調發展必須在統一的能源立法與國家的整體規劃下循序漸進地實行。然而,能源法律體系在實踐運行和實際操作中不僅存在一些問題,這是由于每個行業只從自身出發,不同能源行業之間缺乏有效的協調機制;相關行業的立法缺乏相關性,不同能源行業彼此獨立自成一體、缺乏關聯性等。例如,中國基本上每年都或多或少地出現煤電行業之間的強烈競爭,甚至到了競爭白熱化的地步,煤炭企業與電力企業之間出現了價格之爭。雖然價格爭端是煤電行業競爭中常見的手段,然而其價格爭議的深層次問題仍是管理體制與協調機制的結構性問題,這兩大能源行業之間是緊密依存,但是因為在管理與協調上缺乏有效的溝通與協調機制,僅僅依靠國家發改委在價格上進行協調,實際上不能解決行業間的深層次問題。

目前中國關于能源政策管理或者關聯部門較多,有13個左右,它們的監管權限有所交叉但差別較大。其中煤炭、電力、石油等能源管理分屬于不同的機構來管理,對外的能源合作問題由外交部負責;行業節能標準制定與監管由建設部負責;國家電力監管委員會負責電力市場運行監管、輸電、供電等發電業務的規范;國家發改委負責能源的宏觀經濟調控與價格的制定等。目前國家發改委將更多的職能是放在項目審批方面,對于能源改革、能源體制創新與設計等問題缺乏管理。現行制度下,國家發改委對全國能源管理的決策方面提供建議性意見和建議,但對于決策的結果不承擔直接責任,各部委之間由于缺乏有效的協調機制,也不承擔直接責任,因此各部委之間較少協調管理。

2008年年初中國南方大部分地區與西北地區東部出現了罕見的雨雪、冰凍天氣,其中電力供應、煤炭供應、交通運輸與居民基本生活等受到了較大影響。隨之而來的問題就是能源行業之間協同協調問題,隨著極端雨雪天氣更加明顯,實際上全國部分電廠的燃煤需求在過去一段時間里已經亮了紅燈,即使沒有雨雪災害的出現,部分工業區限電、停電的現象已經存在,極端的雨雪天氣只是將這個問題更加地突出地顯現了出來。因此,如何建立一個高層次的監管協調機制來協調能源生產、能源運輸、能源價格、市場化改革、能源行業壟斷、能源安全監管等問題,顯得十分重要。目前中國能源行業處于國家發改委、商務部、國家電力監管委員會等多部委共同監管的狀態,能源監管機構不僅多而且分散,職責不明確,缺乏統一的協調和部署,影響整個能源行業的運轉,因此思考與改革這個問題很有必要。

二、綜合性能源立法的協調作用

雖然中國相繼出臺了《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等能源單行法律以及配套法規,但是在能源戰略與總體政策導向等方面缺乏基礎性法律規范,使得能源結構、效率、安全、環境等的綜合性、全局性協調問題難以有效進行。因此,有必要建立一個能源行業的框架性法律規范。

目前,世界主要國家已經完成了綜合性的能源立法,如美、英、德、日等20多個國家,其中美國2005年通過的《能源政策法2005》因為內容繁多、規范細致而刷新了世界能源立法的記錄。中國面臨的能源問題十分復雜,因此針對能源協調與監管職能進行綜合性立法較為迫切。目前,中國能源領域基本上存在3個問題。

(1)能源人均擁有量偏低。根據國家統計局的數據,中國的標準煤探明儲量約為7 500億t,雖然總量較大,但人均擁有量低于世界平均水平。中國的煤炭人均擁有量占世界平均水平的58.6%、天然氣占世界平均水平的7.05%、石油占世界平均水平的7.69%。

(2)煤炭資源的有效利用率不足。中國雖為產煤大國,儲量水平也居世界領先地位,但從長期角度來看,安全原因、運輸條件、探勘水平、賦存條件等因素多方制約了煤炭資源的有效利用,致使煤炭有效利用率不足。

(3)石油對外依存度上升。根據國家統計局的數據,中國自1993年開始成為石油的凈進口國,并且1995～2000年中國對外石油的依存度從原先的7.6%上升到33.8%。預計到2020年,中國對外石油的依存度有可能達到60%,石油消耗量有望達到4.5億t。

一般認為,一個國家的能源對外依存度超過了50%,就有可能對能源供應安全產生重要影響。假如中國能源對外的依存度高于這個數字,則會對本國政治、經濟與軍事綜合能力造成重大影響和挑戰。目前中國能源消費中,煤炭、石油和天然氣等能源共占能源總消耗量的91%,其中煤炭達到69%,可再生能源如風能、太陽能、核能等新能源不足能源總消耗量的2%。雖然中國目前著重發展新的可再生能源,然而以煤炭為主的能源需求短期內應該不會改變,并且國家能源戰略在越來越緊張的國際能源環境之下顯得格外重要。

美國在2007年通過了能源法案,自2008年開始全面實施,其中可再生能源被認為是最大的贏家。美國眾議院在2007年年底以壓倒性多數通過了能源法案,該法案旨在提高燃料效率標準,降低對原油的依賴。雖然該法案主要鼓勵可再生能源的生產,然而最受太陽能與風能業者重視的投資稅賦優惠,以及電力業者未來發電需使用15%可再生能源的規定,都不在該法案之中。美國民主黨人士在2008年提出了有關可再生能源稅賦優惠與增加使用的法案。當時之所以沒有提出這些優惠措施是因為石油業者與發電業者的大力反對而導致該措施沒有包括在能源法案之內。美國的能源法案,要求汽車制造廠商對新出廠的大多數汽車和輕型貨車,應降低其燃料消耗量的40%,并于2020年前將燃料使用效率提高到每加侖油料35英里(約每升跑15 km)。根據美國目前的法人組織平均燃料經濟性標準,汽車油料的使用效率大約為每加侖27.5英里,輕型貨車油料使用效率為每加侖22英里左右。美國的能源法案也要求,2020年以前生物質燃料乙醇的使用量應增加6倍,即每年用量達到1 360億升。由于目前美國使用玉米生產乙醇,因此這項條款將有利于美國農民收入的增加。此外,該法案也制定了其他新能源效率標準,要求使用更省電的燈泡和電器設施,美國聯邦政府機構與商業建筑也必須提高能源使用效率。

德國是歐洲最早發展綠色能源的國家之一,德國的可再生能源法已經實施了將近9個年頭,全球至少有47個國家參考了德國可再生能源立法,德國的能源立法帶動相關產業蓬勃發展的經驗值得中國借鑒。德國政府為加速再生能源的推廣,于1991年開始催生可再生能源法[1]。該法案中除涉及可再生能源發電設備和電力網絡的關系外,又進一步制定依各類可再生能源的發電成本給予不同的最低收購電價保障,這項規定在德國實行的效果很好,因此成為各國能源立法時的參考。由于德國缺乏石化資源,石化等燃料高度依賴進口,所以提高自主能源比例一直是德國各屆政府的首要課題。

德國政府曾于1998年通過立法規定電力公司必須以高于一般價格的標準收購可再生能源產生的電力,并且配合發電效率的提升和產業的需要進行彈性的修法活動。德國政府的這種做法是利用擴大內需的方式帶動相關產業的發展,在提升競爭力之后進入國際市場進行競爭,最后由一般家庭分攤的費用就不會太高。德國近年來最具有競爭力的可再生能源產品是太陽能產品與風力發電機設備,德國聯邦政府環境部門的官方數據顯示,目前可再生能源與環保相關產業的就業人口僅次于機械和汽車業,尤其是風力發電的裝置容量、家庭電器的能源使用效率、包裝回收和雨水再利用的比例都領先于其他各國[2]。德國政府隨后公布了“能源政策2020行動綱領”,在能源安全、能源使用效率、發電設備更新、節能建筑、交通廢氣排放等領域擬定具體的辦法,德國期望在2020年之前把可再生能源占總發電的比例提高到30%以上。

近年來,歐洲議會以及歐洲理事會也陸續頒布了關于能源方面的相關指令,包括第2003/54/EC以及2003/55/EC號指令。歐洲議會與歐盟理事會所頒布的第2006/32/EC號法案針對能源最終使用者以及能源服務的提供者,而第93/76/EEC號指令涉及電力供應的安全與基礎設施建設的投資,第2004/67/EC號指令涉及天然氣供應的安全,而歐洲議會與歐盟理事會的第1775/2005號法案尚未涉及天然氣運輸系統的使用條件。

三、完善相關立法的建議

中國政府于2010年1月27日發布了《國務院辦公廳關于成立國家能源委員會的通知》。該文件指出,為加強能源戰略決策和統籌協調,國務院決定成立國家能源委員會。這是目前中國最高規格的能源機構,其主要職能為3項:

(1)定期召開能源會議,統籌協調國內能源政策。國家能源委員會應當定期召開協調會,成立跨部委的協調小組,優化國內能源決策機構,特別是中央與地方的能源政策傳達以及平行部門之間能源政策協調等,達到緩解各方矛盾的目標;針對國家的能源種類進行系統性分類,針對不同能源進行特定的研究,可以結合學術機構的科研實力進行合作,也可以邀請發達國家、發展中國家的學者來華進行短期訪學,使得中國能源政策的制定符合國內要求,也符合國際規范。

(2)盡快完善能源協調、能源管理的法律依據。此前中國能源辦只在某些特定的宏觀問題方面出臺政策,成立國家能源委員會之后應當細化國家能源委員會的功能。在能源劃歸具體部門之后,應當針對國內能源生產、供應、國際合作等領域出臺相關政策,并向相應立法部門提出立法建議。

(3)加速能源定價機制法制化。美國、德國在能源價格定價過程實行了相關的立法程序,如行業參與與聽證程序[3]。中國可以參考這些國家的立法經驗,制定出符合中國實際需要的能源定價機制,并使得該機制能夠具有相應的法律依據。

四、結 語

現階段中國經濟發展過程中,能源是一個相當重要的角色,在過去一段時期里,特別是計劃經濟時代所形成的能源壟斷問題以及錯綜復雜的多方利益局面短期內難以改變,但是能源法的出臺和國家能源委員會的成立標志著中國能源管理步入了一個嶄新的階段,然而細化部門分工、國際領域合作、協調能源工作是未來一段時間內能源發展戰略的重大問題。哥本哈根氣候會議之后,國際社會十分關注中國能否履行自身承諾,躋身世界能源大國。對此,國家能源委員會的成立本身已經回答了這一問題,顯示了中國對國際社會的承諾以及國內能源結構優化已經起步。中國首先應確保能源的供應,進一步降低能源的對外依存度,保障國家能源安全,推動清潔能源的持續健康發展,以達到節能減排的目標。

由于國內能源法涉及的層面較為宏觀,也沒有一個實施的時間表,基本上都是一些原則性與指向性的規定,因此短期效應不甚明顯,主要是中長期的影響較為明顯。但無論如何,能源法的出臺無疑是一項重大的改革舉措,具體的改革步驟仍需由政府牽頭進行。因此,能源法應當針對能源管理的架構作出規定,能源主管部門應當制定和實施國家能源戰略、能源規劃并且針對全國能源行業進行管理,統籌并負責能源方面的發展與改革工作。

國內相關能源法的出臺以及國家能源委員會的成立,不僅為能源領域單行法律的制定與修改提供了法律依據,而且可以協調能源單行立法之間、能源立法與其他法律之間的問題,從而保障了國家能源經濟安全與能源戰略的有效實施。這樣既彌補了中國能源法規體系中缺乏基本法的問題,也為能源的開發利用和管理等諸多法律關系提供了法律依據。

[1] 李鐵映.全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國節約能源法》實施情況的報告[R].北京:全國人民代表大會常務委員會,2006.

[2]陳德銘.在《可再生能源法》實施一周年座談會上的講話[R].北京:國家發展與改革委員會,2007.

[3]時璟麗,李俊峰.借鑒國外經驗通過立法手段促進我國可再生能源發展[J].國際電力,2005,9(1):25-27.

Legislation perfection for energy resource in Ch ina

L IN Cheng-duo
(School of International Studies,Renmin University of China,Beijing 100872,China)

AfterCopenhagen conference 2009,the major countries in the world have noticed China's pledge in the energy domain and they also paymore attention to the use of the renewable energy sources. Through comparison and analysis,the paper conducts research on the present situation of legislation of China and other countries,and puts forward some suggestions for the perfection of legislation on energy resources in China so as to construct and perfect the legislation on renewable energy resources and provide solid legal basis.The analysis shows that after the foundation of the state energy commission,China should refine herwork division,conduct international cooperation,coordinate the policies concerning energy resources and lead her pledges to the legalway.

renewable energy source;energy supervision;energy purchase;energy source legislation

D922.67

A

1671-6248(2010)02-0096-04

2009-12-08

德意志學術交流中心(DAAD)學者資助

林承鐸(1976-),男,臺灣臺南人,講師,博士后。