中國城鎮住房產業轉型變遷中的產權基礎重構問題

陳雪娟

(北京工商大學 經濟學院，北京 100037)

一、引言

中國市場化改革中，城鎮住房不可避免地卷入了改革大潮,并在經濟轉型變遷中發揮著日益突出的作用。從1979年試點公房出售起，到1994年開始全面推進住房改革，再到1998年國務院就明確提出要“促使住房產業成為新的經濟增長點”，到2003年，住房產業就被國務院正式肯定“已經成為國民經濟的支柱產業”[注]見2003年8月31日發布的國務院《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》。本文有關住房的各種政策、法規等文件，均引自中國城鄉住房建設部網站：http://www.cin.gov.cn/zcfg/，下面不再一一說明。。當前，住房產業成了舉國關注的焦點之一，這種關注不僅源于這30年變遷所帶來的普遍性成就，同樣也源于其引發的普遍性問題。鑒于變遷的核心是由統建統配之計劃模式向市場化模式的漸進式轉型，而這種轉型的關鍵首先就在于整個產業的產權基礎之重構。因此，考察城鎮住房產業的產權基礎及其變遷特性，有助于理解這些成就和問題之根源。

經濟學研究的產權，是圍繞一定物品形成的一個有著一定層次和結構的權利體系，它緣于資源稀缺條件下解決資源使用中利益糾紛的需要，該體系中所含權利之內容和結構隨社會經濟發展而不斷演化。其中最核心的是所有權，在這之上又逐漸衍生出諸多不同層次的權利，比如使用權、收益權和處分權等[注]此外，與房屋有關的產權還有很多，比如采光權、通行權、公共空間的建筑物區分所有權、地上權、地役權、質權、永佃權等，但由于經濟色彩不濃，故本文未作討論。。其中任何一項權利，都明確或隱含地定義了相關主體之責任、權力進而利益的某種配置格局。這些有關權利之界定、歸屬和保護的不同情形，關系到甚至決定了相關主體的行為激勵和約束，從而造就各種不同的行為預期和行為模式，進而形成不同的整體經濟績效。產權的這種基礎性和重要性，對住房產業而言尤其明顯。因為住房的不可移動性，使得住房的配置和流轉等相關經濟行為，主要就是圍繞住房產權展開的，而且，附著于住房之上的產權權益組合不同以及各權益行使的完整性和通暢性不一，其價值進而價格就可能大為不同，由此引發的有關產權主體在住房方面的行為激勵進而行為方式也可能大相徑庭。

當然，不同經濟模式所要求的產權基礎不同，故而模式轉型時，產權制度基礎的重構也就不可避免甚至首當其沖。在過去的30年左右時間里，中國住房產業逐漸由統建統配之傳統計劃模式向市場化模式轉型，這在使住房產業實現了規模和結構方面的巨大效率提升的同時，也引發了一些公平方面的問題。這種轉型，首先就是從產權基礎的重構開始的，而其所引發的問題，歸根結底也與產權基礎方面的不完善有關。那么，為什么原有產權基礎要重構？這種重構要達到什么樣的目標？其重構的路徑如何？重構出的產權基礎存在什么不足？這些不足從產權基礎上看又該如何完善呢？本文將對此進行研究。

一、中國住房產業傳統產權基礎的特性與不足

中國傳統的住房產業，最初是在生產資料公有化運動的大背景下以特殊的方式建立的，適應特定的大背景，在土地和房屋建筑兩個層次上都形成了單一的產權基礎。在發展中兩個層次都逐漸暴露出低效而且并不公平從而難以為繼的缺點，故而在這兩個層次上，中國住房產業的產權基礎都演繹了由一種公有統配之單一產權基礎逐漸向一種多元化的產權基礎的轉型。

(一)傳統的土地產權基礎問題

突出表現為所有權上的絕對國有化和使用權的無償劃撥，由此導致土地收益權和使用代價隱性化，土地價值被低估，公有產權主體被虛化。

新中國成立之初，適應公有制計劃體制選擇的要求，通過沒收、代管、贖買和經租等改造運動，到1956年逐漸完成了存量土地的國有化改造。同時，城市增量土地則直接采取國有化方式，將征用的集體農地轉為城市用地并歸國有。不過，這種國有的城鎮土地產權基礎，直到1982年才在《憲法》層面得到正式但遲到的確認。與所有權上的低成本國有化相適應，城市國有土地使用權的配置也以“無償”行政劃撥的方式在體制內進行。但無償劃撥使用并不意味著使用土地沒有代價，實際上是被隱性化[注]利益格局的調整使土地中隱含的極差收益顯化，但由于沒有明確的市場體系，只能導致隱形的地下黑市交易。了。企業用地要交納地產稅，但1973年企業應納房地產稅并入工商稅，計稅依據由企業占用的房地產轉變為經營收入，不再與占地多少、位置好壞相關，使用土地的代價被進一步隱性化。而個人擁有的房產用地，由于私房已幾乎絕跡，所以也就幾乎不存在這種稅。但對依附于單位而言的城鎮居民，盡管使用住房土地的直接代價很低，但這是以長期的低工資為隱性代價的。

土地使用權的無償劃撥取得和代價的隱性化，使稀缺土地之價值無法得到單獨體現，給各級用地單位大面積占有和低效使用國有土地提供了誘因。后來，隨著土地和房屋可以流轉，土地使用權的級差收益就隱含在了房價之中，并大部分被作為土地使用者的單位、個人在房屋的交易中獲得，這導致國家作為土地所有權主體的收益權被虛化。而這種使用代價的隱性化和收益權的虛化，使得土地的配置只能停留在原始的實物配置層面，難以實行效率更高的價值化配置。

(二)傳統的住房產權基礎問題

城鎮住房也形成了所有權幾乎全部國有、住房使用權低租金實物配置的產權基礎。

解放伊始，通過沒收舊政府和官僚資本的房地產、接管外國資本在華房地產[注]在20世紀80年代受到原國外業主的跨國訴訟，為樹立負責任的國際形象以吸引外資，對這種接管進行了事后補償。初步奠定了城鎮房產國有化的基礎。1956年開始的社會主義改造，通過國家贖買和“公私合營”方式，城市私營工商業者的廠房、店鋪被轉為國有，而個體工商業者所擁有的營業用房和城鎮居民的自有住房，雖然仍由私人占有和使用，但1958年起，少數城鎮居民私有的作為法權形態的房產權，大部分被迫“經租”，然后“自愿”放棄或被“類似贖買”，轉移到了政府房管部門代管。而對于新增的住房，則全部采取公有的形式，由單位“自管”或政府房管部門“直管”。

在所有權國有前提下，住房的使用權采取收取租金的形式進行配置。這種使用權租金[注]1952年，內務部在《關于加強城市公有房地產管理的意見》中規定：“一切公有房地產皆實行租賃制……租賃，一則可限制浪費房屋。二則可做到以租養房和建房。”還提出租金標準應包括折舊費、修理費、管理費、房地產稅和一定的利潤。，在一定程度上體現了住房產權中的收益權，但在當時統收統支體制下，人們初次分配收入水平普遍被長期壓低，因此住房使用被當作一種福利補償，直接租金很低，連維護和折舊費都不足彌補，更遑論建造成本和利稅了。換句話說，住房使用權價值與土地使用權價值一樣，也被隱性化從而被淡化了。

大一統的住房產權體制，有其特定的背景，也起到了特定的作用，但隨著時間的推移，日益陷入難以為繼的困境。城鎮住房緊張問題并未得到真正解決，甚至人均居住面積還出現下降局面[1]，而短缺之下的等級配給又帶來大量公平問題。這有人口增長方面的原因，但更主要的是當時的產權制度下住房供給主體缺乏供給動力和能力。國家作為住房的唯一所有者，也是住房供給和維護責任者，但這種責任的直接承擔者是各級單位；在統收統支模式下，服務于快速工業化戰略的需要，住房投資被視為“非生產性投資”，在“生產第一”的發展戰略指導下，住房投資在政府投資計劃中經常被忽視，而一旦要壓縮基本建設規模，住房投資則總是首當其沖[2]。由此，幾十年累積下來，中國城鎮居民的居住條件實際上是惡化了。

二、住房產權基礎市場化重構的歷史路徑

“文化大革命”結束后，城鎮居民居住條件絕對惡化這一隱伏著各種政治經濟與社會隱患的重大問題，必須著手解決。但財政壓力使延用傳統的財政撥款來增加住房投資不再可能。為此，鄧小平1978年提出：“解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房，或者私建公助，分期付款，把個人手里的錢動員出來，國家解決材料，這方面的潛力不小。”[1]顯然，這種動議實際上就是要引入市場因素，但這在原有單一公有的產權制度下難以實行下去，必須對住房產權基礎進行重構。也就是要建立一種使整個產業適應市場機制運作的產權基礎，實現產權的清晰界定、歸屬分立、自由實施和有效保護。

這種產權重構，對于住房業的市場化運營有著根本性的功能：塑造對住房具有真正權利和責任、有著獨立利益的行為主體；使住房超越產品經濟狀態實現商品化流轉；在有序競爭中真正彰顯住房作為稀缺資源的價值，[注]贓物賣價奇低，糾紛嚇退潛在的買主，戰亂期資產價格大幅度跳水，這些都表明，清楚界定的權利并被有效執行，本身就是有價的。而一項房地產如果附著于其上的產權不完整無保障，則其價值自然要大打折扣。參見周其仁：《收入是一連串事情》，北京大學出版社，2006。從而增進效率和市場公平；此外，通過權能體系結構的不斷界定、分解與延展，還可使住房產品超越實物范疇，實現價值化運轉，在實現使用價值或直接收益的同時，還可發揮金融功能，使這種不動產真正動起來，進一步提高其對產權主體的價值，并且在更大范圍內發揮住房的資源配置作用。

這種產權基礎重構，改革初期并無明確目標和系統規劃，也非一步到位的，而是在改革中逐漸完成的。

(一)城鎮土地產權基礎重構的路徑

這種重構的特點是：堅持城市土地的單一國家所有制，國家作為土地所有者的地位并不改變；實行兩權分離，引入價值規律，使土地使用權商品化，國家實行國有土地使用權的有償出讓，而用地單位有償取得的土地使用權作為一項獨立的財產權利(其內容包括對土地的占有、使用和收益)，可作為商品經營，進行轉讓、出租、抵押、入股等，從而土地的出讓和轉讓一起構成了作為住房產業基礎之一的土地市場；在兩權分離的情況下，強化國家對土地使用的宏觀監督管理權。

在具體重構路徑上：

首先，從實踐上重新發掘土地有償使用制度，以部分實現國家在城市土地上的收益權，并彌補建設資金不足。1982年深圳率先開始按城市土地的不同等級出讓土地使用權(當時主要是給外商和合資企業)并收取不同標準的使用費(即地租)。撫順、廣州等地從1984年起也先后推行這一有償使用制度，隨后城市范圍不斷擴大。不過這僅限于收取低額地租，雖部分打破了土地無償劃撥的做法，但沒有從根本上改變城市土地行政劃撥配置的本質。

其次，在理論、體制和實踐上探索土地所有權和使用權兩權分離，實行政府土地批租、并允許土地使用權轉讓，從而實現出讓和轉讓兩個層次的土地使用權流轉，為土地市場的大規模形成確立產權基礎。1987年4月國務院第一次提出“土地使用權可有償轉讓”的政策，指出在土地所有權國有的前提下，使用權可有償轉讓，土地使用權出讓價格實質是地租的轉化形式，受土地市場供求關系和級差調節。1988年4月《中華人民共和國憲法修正案》以及1988年l2月《土地管理法》修改議案，都刪除了禁止土地“出租”的原有字句，并規定“國家依法實行國有土地有償使用制度”和“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。”從法律上確立了以國有土地使用權作為相對獨立權能依法流通(有償出讓和轉讓)的產權制度。在實踐上，1987年下半年，深圳率先以土地批租的形式進行土地使用權有償轉讓試點，此后，越來越多的城市開始進行土地使用權出讓，并采取多種出讓方式，其中，行政色彩較濃的協議出讓方式占主導，市場化的招標和拍賣方式居次。

最后，規范土地使用權出讓和使用制度，逐步完善市場化配置主導的多元化土地產權制度基礎。1993年，為規范土地批租制度導致的城市土地使用權出讓市場的混亂，政府加大了對土地成片批租的調控力度，由成片出讓轉向小面積出讓，普通商品住房用地批租項目增多。而為保障低收入群體的居住，1995年起國家開始實施安居工程和推行經濟適用房建設，對經濟適用房用地的土地使用權采用傳統的劃撥制度。1999年1月，國土資源部《關于進一步推行招標、拍賣出讓國有土地使用權的通知》以及2001年國務院《關于加強土地資產管理的通知》，改變行政色彩過濃的協議出讓方式的主導地位，大力強調招標、拍賣和掛牌交易這些市場方式。

(二)城鎮住房建筑產權基礎重構的路徑

住房產權基礎的重構路徑，體現在以下幾個方面：

(1)住房商品化改革目標的確立：1978年鄧小平關于解決職工住房問題具體的談話，拉開了住房商品化發展的序幕。而1980年6月國務院批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》，正式宣布我國將實行住房商品化改革目標和政策[1]。在這種總目標指導下，準許私人擁有自己的住房，產生了落實私房產權政策、公房出售試點和自建房等直接涉及產權變遷的實踐性政策。這種住房商品化的目標，最終轉化為1994年7月國務院《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》中的城鎮住房新制度中的核心內容。

(2)私房落實政策。私房落實政策是“文化大革命”后開始全面落實的各項政策中的一項，是在維護1958年起開始實施的城市私有房產社會主義改造運動整體的歷史合法性之前提下，對錯改的[注]這主要包括：在改造起點以下的，1958年以來，由于舉辦街道工業、福利事業或因國家建設需要，動員房主將自住房出租或出借，納入私房改造了的；1968年以來無償接管的城鎮下放居民的私房房主的自住房、被私改了的。和文革時期非法擠占的私房進行確認，并將房屋產權發還給院房屋所有人，同時對一些特殊考慮的統戰對象，在一定條件下給予發還被改造房屋的產權。實際上，以國家經租為主要形式的改造房，其產權問題一直處于模糊狀態[3]。盡管這種產權返還是不完全的，也做得不夠公平不夠徹底，但總的來說，這一政策本身說明了私有住房產權的合法性得到確認，為住房的商品化配置打下了基于產權保護的信心基礎。

(3)存量公房出售與增量住房商品化開發。各階段采取的方法或形式不同，出售的產權的范圍也不同，但貫穿的思想是明確的：實行新房新制度，使增量住房不再進入舊體制，而是直接采用商品化模式進行，由此發展出了大規模的商品化住房供給制度；對于現有存量公房，則盡快售出，以實現住房私有化為核心的多元化住房產權體系。在公房出售方面，1979年在陜西和廣西以土建成本價全價出售試點拉開了公房出售試點的序幕。以后，在綜合財政壓力、人們收入水平和公房住房租金水平等的情況下，分別采取了多種形式。比如1982—1985年的“三三”制公房補貼出售，1986—1990年 的“提租補貼、以租促售”、1988年通貨膨脹下的優惠出售[注]1988年9月，十二屆三中全會提出“加快出售公房、逐步實現住房私有化”作為治理整頓、全面深化改革的重要內容之一，從推出房改治理通貨膨脹出發，不發補貼、優惠出售公房的方案出臺。、1991年標準價出售部分產權公房[注]見1991年6月7日的《國務院關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》。等。到2000年，全國可出售公房的80%以上已出售給職工，加上直接采用商品化模式開發和銷售的住房，基本形成了以居民私有產權為主、多種產權形式并存的新的住房產權格局。[注]見謝家瑾2001年1月9日在全國房改及房地產工作座談會上的工作報告《深化改革 調整結構 完善市場 促進發展 開創新世紀住房與房地產工作新局面》。

(4)居民集資建房和合作建房：根據鄧小平關于個人可自建住房的設想，政府在出售存量公房產權的同時，也在尋求多渠道籌集建房資金，其中之一就是利用多種方式調動城鎮居民的建房積極性，這種投資上的分擔必然要求在所建住房之產權上有所體現。國務院1983年6月發布的《城鎮個人建造住房管理辦法》、1983年12月頒布的《城市私有房屋管理條例》以及1994年7月的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》都給企業單位集資建房以及居民合作建房提供了合法性的支撐；而關于這種集資建房與合作建房之產權歸屬，2007年國務院24號文件《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中，正式給予了規定：集資房比照經濟適用房產權關系執行，即屬于受限制的私人產權，而居民合作建房則由合作者私人所有或合作社共有。當然這本質上是一種與傳統的公有不同的更接近于私人性質的產權。

在出售公房的同時，住房分配制度開始逐漸停止實物化轉向貨幣化。1998年7月，國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，明確提出全面停止住房實物分配，并“促使住房業成為新的經濟增長點”。這也意味著，住房改革的核心主題不再是住房產權基礎的重構問題，而是轉換為了如何以此為手段推進經濟增長。換句話說，適應新的住房制度的住房產權基礎的重構任務從產權體制的角度看，已基本完成，剩下的產權問題主要是一些細節性補充完善。而到2007年，討論多年的《物權法》得以最終頒布，對住房產權基礎的上述變遷做了一些結論性的肯定和補充規定。

此外，住房由于本身價高值大、保值增值的特性，因此在適合市場化運作的住房產權體系已經基本建立的基礎上，住房的有關金融產權開始衍生。當然，中國住房產業目前由于市場化發展時間比較短，許多住房產權還不清晰，所衍生的金融產權品種還相對較少，覆蓋面也不很高，主要是抵押權和按揭權。這種住房金融產權，通過資金運動促進了住房實物的流動，并使住房實現了消費品使用價值之外的資源配置和投融資功能，并為住房金融運行奠定了內在基礎。

三、當前住房產權基礎方面需要繼續解決的問題

由于改革的漸進性和雙軌性，加上體制、歷史以及發展階段等方面的國情，住房產權基礎重構在取得重大成就的同時，也存在一些缺陷，引發了一些效率和公平方面的問題。這些問題和缺陷主要表現為：

(一)產權的明晰度不夠，產權殘缺度較高

住房和土地產權基礎的重構過程中，由于相關權能的界定和分立是在漸進改革中不斷“改革深化”的結果，使得在過程中間出現了一些模糊的產權關系，導致產權在行使時要么是權能與責任不對等，要么部分權能喪失掉、或者受法律保護的程度不高，從而出現較高程度的產權殘缺[注]該概念引自周其仁，《農民收入是一連串事情》，北京大學出版社，2006。，導致同樣質量的房產由于產權完整程度不一而出現很大的價值差異，不僅扭曲了各級產權主體的行為，影響住房資源配置功能的發揮，而且進一步導致公平問題。

比如，土地所有者到底由哪級政府來代表和行使是模糊的，導致土地轉讓時由誰監管、土地收益在各級政府之間如何分割都模糊不清，劃撥獲得的土地使用權的土地收益多大程度上歸產權人、多大程度上歸國家也是模糊的；再比如，對公房的所有權、使用權和控制權存在交叉，導致出售時公房出售收益的分配在不同級政府、主管部門和單位之間難以界定清楚，而出售之后因為出售價格和出售對象又不以完全市場化的方式確定，導致產權關系模糊，在使用和處置上面臨諸多非市場化的限制。另外，私房落實政策中發還的私房產權，由于采用“帶戶發還”“換約續租”的方式，在保持現住戶居住權的前提下發還所有權，現住戶只以遠低于市場租金的公房租金租用，而原所有者無權收回使用權，這就使發還給原產權人的所有權嚴重殘缺，只是一種名義上的所有權，而無法行使完整的使用權、處分權和收益權；同時，現住戶當初獲得住用權也是以公房名義合法獲得的，這也就意味著在同一房產上設置了兩方排他性的所有權和使用權(收益權)，違背了產權排他性的根本要求，導致了很多難以解決的糾紛。

(二)產權雙軌性

雙軌制是中國漸進式改革的根本特點，住房產權制度領域更明顯，制度性地導致了不少公平效率問題。

土地使用權取得方面：劃撥取得代價低極，而有償出讓取得代價較高，同時有償出讓取得中既有行政色彩濃厚、代價較低的協議方式，也有招標和拍賣等代價較高的市場化方式。隨著土地使用權價值的不斷顯化，兩個軌之間存在巨大的土地利益差額，由此引發了大量的尋租行為。比如經濟適用房的用地是無償劃撥取得的，但由于土地使用方向定位不清、監管不力，成了巨大的尋租場所。據平新橋等的研究，“經濟適用房”和土地截留是中國住房開發商從政府手中獲取廉價土地的兩個基本手段[4]。

住房產權取得方面：在整體收入水平不高的條件下，市場化改革中住房的福利屬性不可能抹殺，但這導致市場化程度高(商品房)的和市場化程度低的(經濟適用房、限價房、集資房、出售公房、出租公房等)并存，造成了很大的不公平，而不同軌之間的區隔和甄別的不力，同樣引發了諸多的尋租行為。

(三)住房的土地產權和房屋產權的分割

房產和地產分割管理，土地產權和建筑物產權分開設立，導致了一些問題。比如，期限方面的不一致，住房的土地使用權是有年限的(目前規定最高為70年)，土地使用權人只能在土地使用期限內行使占有、使用、收益和部分處分權，期滿后土地使用權被國家收回。而房屋的壽命則是不確定的，在正常情況下要高于土地使用權年限，而在非正常情況下則可能先行滅失，這樣一來，那些剩余權利該如何行使就出了問題。對于前者，1994年頒布的《城市住房管理法》通過申請續期、2007年《物權法》通過自動續期而做了規定，但對于后者則尚無規定。此外，對于建在轉讓受限制的劃撥土地上的房屋的轉讓，可能產生可交易的房屋產權與不可交易的土地產權之間的矛盾，導致隱形市場問題，即部分房屋所有者在沒有依法取得土地的收益權和處分權的情況下，在對其所擁有的房屋行使處分權的同時也對土地行使了處分權并獲得了土地收益，這導致了國有土地收益的流失。

(四)產權流轉方式過于單一

在解決住房緊張問題時，過于重視公房和福利房的大規模產權私有化流轉，而忽視了通過產權的其他配置方式(比如通過大規模的公房使用權租賃)，導致商品房市場過度增長和房價的過快上漲，增大了解決中國的人口規模和稀缺的可利用土地資源之間矛盾的困難。

(五)其他產權方面的問題

比如，大規模的土地批租中，一次性收取幾十年的土地使用權出讓金，不僅透支了未來政府的土地收益權，同時，也大大提高了購房者的支付壓力，大大推高了房價。再比如，私房落實政策中，落實對象也存在不公平，對統戰對象極快就解決，但對普通市民則以分階段分期解決為借口，推進得極為緩慢。在住房產權權利的保護上，盡管住房產權更多地實現了私有化，但是依然缺乏使私權免受公權力侵犯的更高層級的公平有效的法律保護和救濟機制，導致住房領域中有關征用和拆遷的問題頻繁出現。此外，住房產權的主體結構、權能結構等還比較單一；住房金融產權還不發達，證券化程度不高，使住房的資源配置、資金融通等功能的發揮受到限制；等等。

四、結論與建議

綜上可見，中國住房產業的轉型與發展過程中，產權基礎的重構是必要的而且起到了根本性的作用，事實上也成為推動住房產業發展模式轉型的關鍵。但由于體制和歷史等國情方面的原因，產權基礎當前還存在一些不足，導致了一些效率和公平方面的問題。

結合現實，為進一步完善住房產業的發展，從產權角度來看，本文提出如下幾點建議：

1.繼續推進住房產權的明晰界定、權能分解和分立等產權基礎重構工作。為此，要在堅持土地產權國有基礎上實行分級所有，堅持按產權權能主體適當分解與權責對等的原則，界定清楚各級所有者的權責范圍，建立明確的法人化的城市土地所有制，以解決所有權層面的產權主體虛置和模糊問題；按照普遍性、排他性和可讓渡性的要求，進一步推進權能界定、分解和分立，創新、豐富和完善土地和住房產權的主體結構、內容結構等的體系性，降低產權的技術性和體制性殘缺程度以及產權雙軌性導致的負面影響。在此基礎上，也要進一步研究土地產權與房屋產權如何更好地結合的問題。

2.倡導住房產權的價值化運營與多樣化流轉。住房保持流動性是提高其價值和資源配置效率的根本，住房流動的本質在于產權流動而非實物流動的本性，應該在現有實物化配置這一主導方式的基礎上，大力推進產權的價值化運營與配置，以便真正體現所有權作為剩余索取或剩余控制權的本質(因為“剩余”只有在價值形態上才能得到真正體現)。同時，堅持價值化運營，有助于推進住宅產權的資本化、證券化，在提高產權效率的同時推進住房金融的發展，擴大住房的資源配置功能。此外，在產權流轉上，要改變片面強調房屋所有權流轉的單一做法，實現多樣化流轉配置，尤其是對公房、經濟適用房和限價房等帶保障性的住房盡量采取租而不售的產權流轉方式。

3.完善相關房地產產權立法和執法，以更公平有效地保護產權主體的產權，并提升產權的公信力，進一步降低產權的殘缺度。附著于房地產上的權利種類繁多而且不斷衍生，而每一項新的權能的分解創立都意味著對原有權能的某種重新界定和配置，只有通過法律的手段才能更好地規定各種權利的內容、邊界和相互關系，并使各有關行為主體在各自的權利邊界內行動。當前，要統一各種以法律、條例、通知、決定等凌亂、分散的形式存在的有關住房產權的法律和規范，并通過更高層次且更具實施性的法律，為公眾防止公權力對私人住房權利的侵犯提供有效的法律手段和救濟渠道。

4.界定和規范管理者的權利和責任，改革產權管理體制和方式。在保持城市土地權國家所有、保持政府對住房產業的調控權力的同時，為適應住房產權多樣化、社會化的趨勢，并降低產權的體制性殘缺，減少尋租空間，應該對各級政府作為“規制者”的權力和責任進行重新界定，對權力和責任的行使加以規范。當前，在無法消除各種產權雙軌的情況下，要加強對土地開發用途的監管，加強對現有福利性住房開發與銷售中的甄別與監管。

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