論中國限制某些原材料出口限制措施案
——以自然資源保護為視角

高 波

(集美大學 政法學院，福建 廈門 361021)

引言

2009年12月21日，WTO決定就美國、歐共體和墨西哥訴中國限制某些原材料措施案設立單一專家組來進行審理，案件號分別為DS394 、DS395 和DS398。三個國家都列舉了中國對有關出口施加限制的32項措施，指控這些措施違反了GATT1994和《中國入世議定書》。

因為WTO中的絕大多數案件是由限制進口引起的，至今為止，涉及中國的24起案件中，[1]也只有該起案件因限制出口而引起，因此，作為奧巴馬政府向中國發起的第一起貿易挑戰，該案對于中國和WTO成員國明確為保護自然資源采取出口限制措施的合法與非法界限具有特別重要的意義。

一、案件實體和程序問題

2009年6月23日, 美國和歐共體要求就中國對某些原材料的出口限制措施進行磋商，認為中國的這些措施抵消或損害了其根據援引協定直接或間接享有的利益。美國和歐共體指控中國有32項出口限制措施，[2]還有未公布的出口限制措施違反了GATT1994第VIII, X,和XI條(即關于進出口規費和手續、貿易法規的公布和實施、普遍取消數量限制的規定)，而且也違反了《中國入世議定書》第一部分 5.1、5.2、8.2和11.3條(即關于貿易權、進出口許可程序、對進出口產品成本征收稅費的規定)，此外，還違反了《中國入世議定書》的第一部分的1.2條，《中國入世工作組報告》的83, 84, 162和165段已經并入了該條。2009年7月2日，歐共體(DS395)要求加入美國與中國的磋商。2009年7月6日，加拿大、墨西哥和土耳其要求加入美國與中國的磋商，美國、加拿大、墨西哥和土耳其也要求加入歐共體與中國的磋商。2009 年8月21日，墨西哥向中國提出就中國限制原材料出口措施進行磋商，磋商要求與美國相同。2009年8月28日，歐共體和美國要求加入墨西哥與中國的磋商，哥倫比亞和加拿大也相繼要求加入磋商。2009年11月4日，墨西哥、美國和歐共體要求設立專家組。其中，根據墨西哥設立專家組的訴求，除了指控中國采取出口配額和出口關稅措施外，還指控中國對原材料的出口施加其他限制，并且以不統一、不公正和不合理的方式實施這些措施，對出口施加過分的手續和手續費，并且不公開某些與限制或禁止出口有關的措施。[3]2009年12月21日，如引言所述，WTO決定就三個案件設立單一專家組。[4]目前，該案尚在審理中。

此案涉及的主要問題是：其一，作為自然資源的稀有金屬的國內法與國際法地位如何？其二，WTO規則是否允許成員方為了保護具有這種地位的自然資源而限制出口。其三，如果可以，采取這些措施要符合哪些實體和程序上的要求？這三個問題其實就是對歐共體、美國和墨西哥所指控的那些措施是否真的構成對WTO規則的違反的回答。

二、作為自然資源的原材料的法律地位

作為自然資源的稀有金屬原材料受國內法和國際法的保護。這些原材料屬于自然資源，更進一步地說，是不可更新的自然資源，因為其儲量會在人類開發利用以后逐漸減少以至枯竭，而不能再生。據此特點，對稀有金屬的法律制度強調對標的物進行有節制的利用，應當提高利用效率和減少使用(尋求替代)。稀有金屬作為自然資源，它和環境的關系是可以相提并論的，而且，從廣義上來說，由于作為稀有金屬的自然資源本質的自然屬性，其就是環境的重要內容。所以，歸根結底，稀有金屬屬于環境的組成部分。稀有金屬的國際貿易會導致自然資源的過度開發和利用，從而導致環境的破壞。正是由于作為稀有金屬的原材料的自然資源的重要性，我國《憲法》第9條明確規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。為了保護自然資源，我國還存在大量的法律、行政法規、地方性法規和規章、部門規章及有權的立法和司法解釋。[5]59-63其中《礦產資源法》(1986年制定，1996年修訂)對礦藏，包括稀有金屬的保護進行了較詳細的規定。從國際法上看，聯合國決議和條約法越來越對國家對自然資源的管理施加義務，以確保為了他們自己民族、其他國家和全人類，包括未來各代人的利益，可持續地生產和消費自然資源。絕對主權的觀念逐漸地被平衡地利用自然資源的觀念所取代。《自然資源永久主權宣言》(Declaration on Permanent Sovereignty over Natural Resources)，《聯合國氣候變化公約》(the UN Convention on Climate Change)和《生物多樣性公約》(the Convention on Biological Diversity)等公約都體現了這一精神。這些宣言和條約都對成員方施加了保護自然資源和環境的義務。

三、限制原材料出口的法律依據

(一)國內法根據

根據《中華人民共和國對外貿易法》第14條，國家準許貨物與技術的自由進出口。但是，法律、行政法規另有規定的除外。這表明，我國對外貿易法以支持自由貿易為原則，我國是禁止限制貨物與技術的自由貿易的，包括進口，當然也包括出口，但例外情況下是可以限制進出口的。所謂法律、行政法規另有規定的情況，主要指該法第16條和第17條規定的情況。第16條規定，國家基于下列原因，可以限制或者禁止有關貨物、技術的進口或者出口：

1．為維護國家安全、社會公共利益或者公共道德，需要限制或者禁止進口或者出口的；

2．為保護人的健康或者安全，保護動物、植物的生命或者健康，保護環境，需要限制或者禁止進口或者出口的；

……；

4．國內供應短缺或者為有效保護可能用竭的自然資源，需要限制或者禁止出口的；

……

10．依照法律、行政法規的規定，其他需要限制或者禁止進口或者出口的；

11．根據我國締結或者參加的國際條約、協定的規定，其他需要限制或者禁止進口或者出口的。

此外，根據《中華人民共和國對外貿易法》第17條，國家為維護國家和國際和平安全，在貨物、技術進出口方面可以采取任何必要的措施。[6]

《中華人民共和國對外貿易法》第16條和第17條規定的依據是GATT1994第20條和第21條規定的綜合，但是，去掉了第20條引言的約束和限制。

(二)國際法依據

一國采取的出口限制措施只符合國內法是不夠的，這些措施，甚至其所依據的國內法還必須符合WTO規則，如果其不符合WTO規則，則必須符合WTO規則的有關例外，主要是GATT1994 第11條(2)、第20條和第21條的規定。毋庸置疑，從GATT/WTO的宗旨來看，根本來說是促進貿易自由化，即通過削減關稅和其他貿易障礙，促進貿易自由化。貿易自由化當然包括進口自由化，也包括出口自由化。GATT1994第11條(數量限制的一般取消)就對締約國實行出口限制作出了限制：任何締約國除征收稅捐或其他費用外，不得設立或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領土的產品輸入，或向其他締約國領土輸出或銷售出口產品。

但WTO規則并非完全禁止出口限制，因為GATT第11條(2)同時規定，以下情況允許對出口采取數量限制：(a)為防止或緩解出口締約方的糧食或其他必需品的嚴重短缺而臨時實施的出口禁止或限制；(b)為實施國際貿易上商品歸類，分級和銷售標準或法規而必需實施的進出口禁止或限制；(c)……[7]43中國對稀有金屬的限制顯然不屬于(b)種情況，但可以屬于(a)種情況。另外，中國對稀有金屬的限制也不屬于GATT1994第21條的措施，即為維護國家和國際和平安全，在貨物、技術進出口方面采取的任何其認為必要的措施。

中國采取出口限制措施的理由還有依據GATT1994第20條(d)款為了保證某些與GATT1994的規定并無抵觸的法令或條例的貫徹執行采取必需的措施和依據(g)款所允許的保護環境和自然資源采取有關措施。根據這兩個條款，某些與GATT1994的規定并無抵觸的法令或條例的貫徹執行所必需的措施是合法的，而只要與國內限制生產與消費的措施相配合，則為有效保護可能用竭的自然資源的有關措施是合法的。當然這些措施還要符合GATT1994第20條的引言，即對情況相同的各國，實施的措施不得構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制。

四、筆者的幾個觀點

(一)進行出口限制是各國的普遍做法

各國都有控制出口商品的數量，金額和輸往國別的管理制度。進行出口限制是一國的外交和對外經濟政策在出口貿易中的體現，限制的商品通常是：戰略物資和先進技術、國內短缺物資、文物和古董、“自動”限制出口的商品等，管制的手段有出口限額，出口許可證和出口結匯管制等。在實踐中，各國可能因為不同的目的而限制出口，例如：為了防止國內市場的短缺；為了管理出口國的出口市場，使其有序發展，以防止遭到進口國的反傾銷措施；作為對外政策，進行貿易懲罰的一種措施；限制軍民兩用產品的出口。資本主義國家通常把出口限制作為實行國家安全政策的手段，即在國家安全例外的名義下采取出口限制措施。例如，1950年1月1日成立的巴黎統籌委員會，起初就是協調西方國家對社會主義國家實行“禁運”政策的一個國際性多邊出口限制機構。至今還沒有一項此類措施被GATT/WTO的爭端解決機構裁決為不合法，因為GATT第21條的規定使GATT/WTO的爭端解決機構無法取得對此類事項的管轄權，使其不具有可裁判性(judiciable)。

為應對資源短缺和保護環境，對出口進行限制的立法也是各國普遍采取的做法，而其中最為典型的是美國。美國對聯邦及州土地上的未經加工的木材禁止出口。根據美國1990年的《美國森林資源保護和短缺救濟法》(US Forest Resources Conservation and Shortage Relief Act of 1990)第488節，美國認為，森林、森林資源及森林環境是可用竭的自然資源，需要充分和有效的保護工作。根據此法：有證據表明，在美國未經加工的木材的供給存在短缺；除非采取行動，否則現有的短缺可能惡化；對未經加工的木材的出口，保護行動是必要的。該法的目的之一即為根據GATT第11條(2)(a)采取必要措施以確保某些對美國至關重要的森林資源或產品的充分供給，以及實施措施，以實現與美國在GATT下的義務相一致的這些目標。[8]當然，美國的這部法律是否符合GATT第11條(2)(a)的要求及GATT1994第20條(g)款，美國自身并不是最終的裁判者，WTO爭端解決機構有權進行準司法評審，但美國需要承擔舉證責任，證明其森林資源處于“嚴重的”(critical)短缺，還要證明其符合GATT1994第20條引言及(g)款的規定。

(二)WTO成員方限制出口的權利受到制約

如前所述，WTO規則限制成員方管制出口的權利，最直接的規定就是GATT1994第11條關于一般取消數量限制的規定。WTO貿易政策評審機制涉及對所有成員的貿易政策和做法進行定期審議，[9]380所以，也應該包括對成員方出口措施的審議。如此，中國世貿組織研究會常務理事在接受《環球時報》記者采訪時表示的：“WTO強調的是不能限制進口，讓市場放開，而沒有具體規定出口應該如何”[10]是無憑之論。因此，中國要慎重考慮限制出口是否違反WTO規則,如果違反,則要考慮如何證明自己的措施具有正當性。為此要研究此前WTO類似或相關的案例，WTO的相關協定的規定，還要研究中國的具體入世承諾，因為其構成WTO法律體系的組成部分。

(三)作為例外措施獲得正當性的幾個考量

無論是根據WTO規則，還是根據中國的對外貿易法及美國的對外貿易法，禁止限制出口是不言而喻的。只有在例外情況下，限制出口才是合理合法的。既然WTO成員方不能自由地限制自己的出口，因此為了限制原材料出口就不得不訴諸GATT1994 第11條(2)(a)和第20條一般例外，以使其措施取得合法性，由于GATT1994 第11條(2)(a)的適用必然要聯系第20條，以下僅僅論及第20條。

首先，履行其它與GATT不相沖突的義務所必須的措施或為保護可用竭的自然資料是可以限制出口的，但必須符合(d)款的必要性要求。而且，根據GATT1994第20條(d)，為履行國內環境法和國際環境法義務而限制出口應該是可允許的。早在阿根廷對牛皮出口及皮革成品進口的限制措施案中，阿根廷也援引了GATT第20條(d)為自己的措施辯護，主張自己采取爭議措施是為了遵從某些稅法和打擊避稅。專家組肯定阿根廷的措施是GATT第20條(d)意義上的具有必要性的措施。[11]對所謂必要性要求的解釋也是一個通過“司法能動性”逐漸發展的過程，是一個動態過程，其基本含義即為了一個合法的目標，可以采取幾種同樣有效的具有貿易限制效果的措施時，必須采取對貿易限制較小的措施。而且，措施的貿易影響效果和措施所追求的合法目標利益要成比例。措施所追求目標的重要性對措施是否具有必要性影響很大。一般來說，那些為了保護人類、動植物生命和健康的措施更有可能得到WTO專家組和上訴機構的認同。

其次，根據GATT第20條(g)采取的措施必須能夠證明是“與國內的生產和消費相一道進行的”。

如果對國內的生產和消費沒有限制，實際上就構成了對國內的生產和消費的補貼，從而對外國構成了歧視，就無法取得措施的正當性。出口限制的目的必須是應對臨時短缺，或保護自然資源和環境，而不是出于商業目的，不是為了保護國內的相關產業。如果只對出口進行限制，而對國內生產和消費則沒有限制，這也明顯不符合國民待遇原則。

再次，有關措施要符合GATT1994第20條引言的規定，即對情況相同的各國，實施的措施不得構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制。

在阿根廷對牛皮出口及皮革成品進口的限制措施案中，[12]阿根廷對牛皮原料出口的限制性措施遭到了歐共體在WTO爭端解決機構的申訴。就出口限制部分，歐共體指出，阿根廷對牛皮出口管制違反GATT1994第11條第1款規定，即任何締約國除征收稅款或其他費用以外，不得使用或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領土的產品的輸入，或向其他締約國領土輸出或銷售出口產品。阿根廷的做法嚴重阻礙了未加工牛皮的貿易流通，對歐共體制革業的原料來源造成了威脅。經過一系列的爭端解決程序，最后，專家組報告肯定了歐共體的指控，對阿根廷禁止牛皮出口以及對進口皮革征收歧視性關稅的行為予以否定，專家組報告認為受控措施不符合第20條引言而不予以支持。2001年2月16日，DSB決定采納專家組報告，雙方都沒有就此案的法律問題進行上訴。無論是進口限制措施還是出口限制措施，要根據GATT1994第20條(g)取得合法性，其證明標準是相類似的。在美國汽油案中，上訴機構肯定了清潔空氣是可用竭的自然資源，美國的措施是為了保護可用竭的自然資源，只不過因為其歧視性而被裁決為不能根據第20條取得合法性。[13]在蝦-海龜案中，美國為了證明自己限制進口來自沒有裝配海龜逃生裝置的外國捕蝦船，指出海龜是可用竭的自然資源(exhaustible natural resources)，在可用竭的自然資源本意只為非生物的自然資源的情況下，上訴機構甚至利用擴大解釋的方法證明海龜屬于可用竭的自然資源。但是，上訴機構卻推斷出，美國被訴措施雖然符合第20條(g)款的要求，但卻不能滿足第20條引言的要求。即是“武斷或不合理歧視”的措施。[14]

所謂不構成變相的限制，是指出口限制措施必須是為了合法的非經濟目標，如保護環境等，而不是為了增加財政收入、為國內下游制造業和加工業提供較廉價的原材料和其它投入要素、提高使用該出口產品的外國企業成本從而加強本國企業在國際市場上的競爭力、出于控制世界市場價格而確保出口產品的目標價格等，如果以保護環境等為目標，實際上是為了這些經濟利益，則構成偽裝的或變相的貿易限制。中國的原材料出口限制應是為了保護某些稀有金屬，它們是公認的可用竭的自然資源，是環境的重要組成部分。然而，海關總署明確提出了《2009年關稅實施方案》的目的——“本次調整的主要目的是通過關稅調節經濟的杠桿作用，促進對外貿易穩定增長，優化進出口商品結構，支持農村經濟和高新技術發展，促進經濟發展方式轉變和產業結構調整，同時也為緩解紡織、鋼材、化肥等行業面臨的經營困難進行了政策調整。”[15]這對我們主張所采取措施是為環境保護顯然是不利的，因為其明顯表明對原材料出口增加限制是為了經濟目的。

由于即使滿足了第20條各款項的要求，也很難滿足第20條引言的規定，所以，一項措施要想符合第20條例外是相當困難的。

最后，在程序上，要符合正當程序(due process)和透明度(transparency)要求(所采取措施的公布、通知和磋商)。在蝦—海龜中，上訴機構確立了被告方有盡最佳努力與各出口國通過磋商達成國際協議的程序義務。[16]

其實， GATT第20條(i)款和(j)款及第21條國家安全例外也許亦可成為中國的抗辯理由，但是，中國的情況明顯不同于(i)款和(j)款所要求的情況，即原材料的國際市場價格高于國內價格，以及局部供應短缺和締約方全體的審議等要求。相反，倒是GATT第21條國家安全例外被GATT/WTO爭端解決機構認定為自裁決事項，可以排除GATT/WTO爭端解決機構的管轄權。

結論

保護森林、土壤、水利系統及礦產資源等短缺的自然資源，對其有節制地使用及系統地保護是很多環境條約和我國國內法的要求，也是有關措施在GATT1994下取得合法例外的理由，但是，在采取此類措施時，一定要注意其取得合法性所要求的各項實體和程序條件。因為在已有約束關稅和不采取非關稅壁壘承諾的情況下，WTO成員方不能隨意提高關稅和增加非關稅壁壘，無論是進口還是出口。因此，對保護自然資源和環境的例外情況下采取出口限制措施取得合法性的要求是很高的，在采取相關措施前，必須考慮使有關措施符合這些要求。

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[8] 16 USC§620(1994).

[9] 對外貿易經濟合作部國際經貿關系司譯.世界貿易組織烏拉圭回合多邊貿易談判結果法律文本[Z].北京：法律出版社，2000.

[10] 歐美就中國限制稀有金屬出口向WTO提訴訟[EB/OL]. http://www.chinareviewnews.com 2009-06-24

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[15] 海關總署解讀《2009年關稅實施方案》2010-4-8 [EB/OL].http://www.gov.cn/zwhd/2009-03/04/content_1250317.htm。

[16] WTO ANALYTICAL INDEX: GATT 1994 General Agreement on Tariffs and Trade 1994,[EB/OL].2010-4-12.http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_07_e.htm#fntext895.