加快轉變發展方式與“十二五”基本公共服務均等化的基本目標

◎ 遲福林 殷仲儀

加快轉變發展方式與“十二五”基本公共服務均等化的基本目標

◎ 遲福林 殷仲儀

推進基本公共服務均等化是我國改革發展新階段為適應公共需求變化所做出的一項重大戰略決策。文章就“十二五”期間推進基本公共服務均等化的意義和挑戰進行了分析，進而提出了“十二五”期間基本公共服務均等化的基本目標。

基本公共服務 公共服務均等化 十二五 發展方式

著力推進基本公共服務均等化，是我國改革發展新階段為適應公共需求變化所做出的一項重大戰略決策。經過30年的改革開放，我國進入以促進人的發展為目標的發展型新階段。人的發展，既取決于經濟發展水平，也取決于基本公共服務保障水平。

無論從“十一五”改革進展來看，還是從實現2020年發展目標來看，“十二五”是推進基本公共服務均等化的最為關鍵的五年，應當以城鄉、區域基本公共服務均等化和一體化為核心目標，以農民工市民化為重要突破口，明確將“初步實現基本公共服務均等化”作為“十二五”規劃的約束性目標，由此構建相應的社會政策體系。

一、加快基本公共服務均等化，是“十二五”時期轉變發展方式的基本前提

“十二五”時期，我國將面臨著調整經濟結構、轉變發展方式、基本建成全面小康與和諧社會等重大戰略目標。實現這些戰略目標，加快推進基本公共服務均等化都是基本前提。

1．加快基本公共服務均等化對“十二五”調整國民收入分配格局有重要作用。

“十二五”轉變經濟發展方式的重要路徑之一，是調整國民收入分配格局、提高勞動者報酬和居民收入占比，縮小收入差距，由此擴大內需，實現經濟增長從“投資-出口”驅動向主要靠內需驅動的轉變。但是，多年來我國國民收入分配格局嚴重失衡、勞動者報酬和居民收入占比不斷下降，成為我國轉變經濟發展方式最突出的矛盾之一。改革開放30多年來，我國GDP以年均10%左右的速度增長，財政收入以年均20%的速度增長，但勞動者報酬占GDP的比重卻在持續下降，“九五”期間（1996-2000年）從53.4%下降到51.4%，“十五”期間（2001-2005）從51.5%下降到41.4%。進入“十一五”后，這種下降趨勢仍在持續，2007年時就已下降到39.7%。

與此同時，我國城鄉、區域、行業和不同群體間的收入差距長期持續擴大，作為消費主力軍的中等收入群體規模偏小，高收入者消費飽和甚至出現畸形消費，而中低收入者有消費需求而無消費能力，或有消費能力而不敢消費。1978年我國城鄉人均年收入①分別為343.3元和133.6元，城鄉差距為2.6∶1。2009年，城鄉居民人均收入分別為17174.7元和5153.2元，城鄉差距超過3.33∶1。2008年上海最低工資標準為1120元，寧夏僅為350元，相差3.2倍;上海城鎮家庭居民人均可支配收入為26674.9元，甘肅為10969.41元，相差2.43倍；上海農村居民家庭人均純收入為11440.26元，甘肅為2723.79元，相差4.2倍。全國收入最高的20%人口的平均收入和收入最低的20%人口的平均收入差距高達10.7倍，而美國、俄羅斯、印度和日本分別只有8.4倍、4.5倍、4.9倍和3.4倍。平均工資最高的證券業的平均工資172123元，金融業為87670元，航空運輸業為75769元，分別是全國平均水平的5.9倍、3.0倍和2.6倍。平均工資最低的紡織業平均工資為16222元。最高與最低行業平均工資之比為11∶1②。

基本公共服務具有社會財富再分配功能，是分配公共資源的主要渠道。如果把基本公共服務差距考慮在內，城鄉、區域和不同社會群體間的收入差距將比目前的統計數據要大得多。所以，加快基本公共服務均等化，使全社會成員更加公平地分享基本公共服務，是調整收入分配格局、縮小收入差距，提高最廣大社會成員的消費能力，實現以國民收入和人的自身發展為導向的重要路徑。

2．加快基本公共服務均等化，是提振全社會最廣大社會成員消費信心的前提條件。

轉變經濟發展方式的重要目標是實現經濟增長從投資、出口主導向消費主導的轉變，促進我國從投資出口大國轉變為消費大國。走向消費大國的最基本條件，是廣大社會成員既有錢消費、也有信心消費。

由于我國基本公共服務供給不足而且差距較大，廣大社會成員的未來生活存在諸多不確定或不可知因素，如失業、養老、醫療、教育等個人支出預期，城鄉社會保障發展不平衡，廣大農村地區社會保障事業發展嚴重滯后,基本保障制度覆蓋面比較窄，基金統籌層次低，保障水平不高，尤其是農民、農民工、被征地農民、城市無業人員和城鄉殘疾人等群體的社會保障問題比較突出。這些與現代社會安全網密切相關的種種因素，使人們對未來生活保障信心不足，消費意愿降低，儲蓄意愿增強。我國2009年消費率僅為48.6%，其中居民消費率僅為35.6%，遠低于國際平均水平。巴西、印度和俄羅斯聯邦2009年消費率分別達到80.9%、67.1%和63.7%，均高出我國消費率15～20個百分點③。

如果能夠在覆蓋13億人的公共服務體制建設上取得重大突破，政府在基本公共服務領域的投入完全到位，社會安全網初步建立，將對穩定居民的消費預期起到重要的作用，居民消費率有望在“十二五”提高10～15個百分點，達到60%左右，成為真正拉動經濟增長的內生動力。因此，加快推進基本公共服務均等化進程，形成刺激消費、尤其是居民消費，將是“十二五”期間推進我國從投資出口大國向消費大國轉變的重要目標。

3．加快基本公共服務均等化進程，是加快服務業發展、優化產業結構的客觀要求。

近年來，我國城市化進展迅速，從2004年的41.76%快速提高到2009年的46.59%，年均提高近1個百分點；而服務業比重沒有實現同步增長，同期僅從40.4%增長到42.6%，年均增長不足0.5個百分點。城市化與服務業發展的發展差距，使我國經濟增長過度依賴于第二產業，產業結構調整滯后。

服務業是國民經濟的重要組成部分。加大對基本公共服務的投資，加快教育、衛生、社會保障、社會福利、文化體育娛樂、公共管理和社會組織等服務行業，是優化產業結構的必由之路。如果未來5年以基本公共服務均等化為目標，把服務業比重提高10～15個百分點，達到55%～60%，對于進一步優化產業結構、促進國民經濟又好又快發展和社會全面進步，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

4．加快基本公共服務均等化進程，是提高自主創新能力的必由之路。

要提高人力資本投入在經濟增長中的貢獻率，必須全面提高我國的人口素質。教育、醫療衛生等基本公共服務，是提高人口素質、提高人的創新能力、培育人力資本的基本途徑。所以，建立完善能更好地保障基本公共服務供給水平和均等化程度的體制機制，提高人的綜合素質，促進人的自身發展，逐步提高人力資本在經濟增長中的貢獻率，改變我國長期以來人力資本投入貢獻偏弱的格局，促進我國從人力資源大國走向人力資本強國，是“十二五”轉變經濟發展方式的根本途徑。

5．加快基本公共服務均等化，是全面小康與和諧社會建設的主要路徑。

早在5年前，胡錦濤總書記就在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上指出：“公平正義，就是社會各方面的利益關系得到妥善協調”④。所以，推進基本公共服務均等化的根本目標，在于保障全體社會成員在分享發展成果上的權利公平、機會公平、規則公平和分配公平。通過基本公共服務均等化，促進社會財富在城鄉、區域和不同社會群體間的公平分配，有助于化解利益矛盾，平衡利益關系。

6．加快基本公共服務均等化，是避免“中等收入陷阱”的重要措施。

國際發展經驗表明，當新興市場國家突破人均GDP1000美元的“貧困陷阱”后，很快會走向1000美元至3000美元的“起飛階段”。在人均GDP3000美元左右時，傳統發展方式很難調整，快速發展中積聚的矛盾集中爆發，很容易陷入“中等收入陷阱”⑤。遭遇中等收入陷阱的國家，大都具有以下特點：一是收入差距過大，中間階層“夾心化”，造成內需增長不振；二是城市化進程中形成新的二元結構，貧富差距和社會安全的缺失激化社會矛盾；三是教育和人力資本投入不足造成產業結構失衡和粗放型經濟增長。

“十二五”期間我國將進入到人均GDP4000～6000美元的關鍵時期，能否避免“中等收入陷阱”，市場潛力不是問題，龐大的人口基數使我國市場潛力巨大。關鍵在于能否通過有效保障基本公共服務供給、加快推進基本公共服務均等化進程來擴大內需。日本在人均3000美元左右實施的“國民收入倍增計劃”，加大了收入再分配力度，提高了基本公共服務均等化程度，很快成為世界第二大經濟體。所以，加快推進基本公共服務均等化，是防范“中等收入陷阱”的重大舉措。

二、“十二五”推進基本公共服務均等化面臨挑戰

雖然“十一五”時期基本公共服務均等化取得重大進展，但要根據十七屆三中全會提出“城鄉基本公共服務均等化明顯推進”的目標，在2020年初步實現城鄉基本公共服務均等化，仍然面臨許多嚴峻挑戰。

1．城鄉、區域及不同群體間的基本公共服務差距仍然過大

公共教育差距。以義務教育辦學條件城鄉差距為例，在小學自然儀器達標學校比例、建網學校比例、百名學生擁有計算機臺數，初中理科實驗儀器達標學校比例、建網學校比例等方面，城鄉差距呈現繼續擴大趨勢。2008年小學高學歷教師比例城市為87.96%，農村為62.82%，城鄉差距25.14%；初中高學歷教師比例城市為75.93%，農村為42.33%，城鄉差距33.6%；城鄉中學高級教師占比差距13.26%，小學高級教師占比差距為8.07%⑥。

醫療衛生服務差距。縣鄉村衛生基礎設施仍比較落后，城鄉衛生差距仍在繼續擴大。2007年農村地區孕產婦死亡率是城市的1.63倍，嬰兒死亡率是城市的2.42倍⑦。2006年5歲以下兒童死亡率城鄉差距為14‰，2008年上升到14.8‰。2009年每千農村農業人口醫生和衛生員，全國平均為1.28人，中東部最高達到1.50人，西部僅為1.04人，西部僅為東部的65.8%⑧。

養老參保率城鄉差距。2009年，城鎮養老保險參保人數累計為23550萬，而7億多農村人口養老保險參保人數累計只有8691萬。如把統計為城鎮常住人口的2.2億農民工仍然計為農村人口，全國城鎮戶籍人口為4億左右，包括農民工在內的農村戶籍人口為9.33億。從城鎮養老保險參保的23550萬中扣除2647萬參保的農民工，城鎮戶籍人口養老保險參保人數相當于城鎮戶籍總人口的52%，而參加城鎮養老保險的2647萬農民工加上參加農村養老保險的8691萬農民，只覆蓋農村戶籍總人口的12%，城鄉養老保險覆蓋率差距高達5∶1。

最低生活保障城鄉差距。2009年，全國城市低保平均標準227.75元，月人均保障水平172元；農村低保平均標準100.84元/人、月人均保障水平68元。農村低保標準僅為城市的44.28%；月人均保障水平僅為城市的39.54%。即使把城鎮生活成本比農村高的因素考慮在內，這個差距仍顯過大。

2．基本公共服務財政支出占比仍然偏低

“十一五”基本公共服務財政支出規模不斷增加，但基本公共服務財政支出比重仍然明顯偏低。

公共教育支出。我國的財政性教育投入總量仍然不足。根據世界銀行的數據統計，2003年公共教育經費占GDP的平均比重，經合組織國家為5.5%，發展中國家為4.2%，世界平均水平為4.7%，我國2008年僅為3.4%⑨。

衛生醫療投入。盡管政府預算衛生支出占衛生總費用的比例逐年增加，政府開始承擔越來越大的衛生醫療支出責任，但政府的衛生支出仍然不足。政府衛生支出占政府總支出的比重，2006年我國為9.9%，在世界排名第107位；世界上這一比重超過20%的有四個國家；介于10%～20%的有101個國家，美國占比為19.3%，德國占比17.9%，坦桑尼亞占比為13.7%。人均政府衛生支出，2006年我國為38美元；在世界排名第133位，不僅與歐洲一些國家，如盧森堡（5912美元）、挪威（5241美元）、丹麥（4677美元）相去甚遠，甚至低于一些非洲國家，如赤道幾內亞（353美元）、南非（163美元）⑩。

基本社會保障支出。2006～2009年，我國社會保障支出占中央財政支出比重保持穩定上升態勢，但上升速度有限，四年累計增長僅為1.5個百分點，2009年僅為21.61%，而波蘭、烏克蘭、俄羅斯等轉軌國家的社會保障支出占比分別為44.82%、44.08%和31.13%，都遠遠超過我國?。

公共就業服務支出。我國公共就業支出2009年為506億元，占當年GDP的0.15%。與國際水平相比遠遠偏低。2003年，在經合組織26個成員國中，勞動力市場公共支出占GDP比重超過3%的國家有5個，包括丹麥（4.42%），德國（3.46%）、比利時（3.75%）、芬蘭（3.01%）和荷蘭（3.89%）；占GDP比例在1%-3%之間的國家有11個，包括法國（2.75%）、瑞典（2.51%）、西班牙（2.19%）和澳大利亞（1.13%）；占GDP比例在0.5～1%之間的國家有5個，包括美國（0.68%）、日本（0.79%）和英國（0.93%）?。

基本住房保障支出。2009年，我國內地基本保障住房財政支出550.56億，占GDP比重0.16%，而我國香港2006/07財年保障性住房財政支出為147億港元，占財政支出比重高達6%。

3．基本公共服務制度缺失、不統一和不銜接等問題仍然突出

農民工基本公共服務制度在相當大的程度上仍然處于缺失狀態。保障農民工公平分享城鎮基本公共服務，根本出路是將其全面納入城市基本公共服務體系。但農民工的基本公共服務供給問題既涉及地區協調，又涉及城鄉對接，迫切需要一個整體性制度安排。2006年國務院《關于解決農民工問題的若干意見》，在政策層面有明顯成效，但沒有觸及農民工難以享受城鎮基本公共服務的制度根源。

農村工傷、生育、失業保險和住房保障等基本公共服務基本缺失。就養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險和社會救助而言，城市社會保障體系已相當齊全，而農村社會保障體系總體不健全，保障項目較少，工傷、生育和失業保險制度至今尚未在農村建立，住房保障也僅限于危房改造。

醫療保險體制城鄉對接難。當前城鎮職工、城鎮居民和農村居民不同社會群體的醫療保障制度，都是過渡性的制度安排。新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險、城鎮職工醫療保險性質不相同、標準不統一、費率不統一、缺乏對接口等矛盾，將成為制約醫保制度效率最大化不可逾越的制度性障礙。

養老保險制度的“城鄉對接”將成為難以回避的難題。到2015年，農村養老保險有可能基本實現全覆蓋。隨著城市化進程的加快，農村養老保險與城鎮職工養老保險之間對接將逐步成為一個難以回避的問題。目前已有一些地方開始探索農村養老保險與城鎮養老保險的對接（如江蘇吳江市?），但全國范圍內的試點仍需要加強研究、盡快推出。

基本公共服務統籌層次不高，無障礙轉續困難重重。社會保障社會化水平的標志是統籌層次。統籌層次越高，可進行余缺調劑的空間越大，社會保障的覆蓋面也就越大，風險也就分散到更大范圍。但全國只有北京、上海等少數省市實現了真正意義上的省級統籌，大部分省份仍是市縣統籌。隨著“未富先老”的人口老齡化問題日趨緊迫，逐步提高社會保障統籌層次、建立開放性、可“升級”的社會保障籌資模式，成為基本公共服務均等化面臨的嚴峻挑戰。

三、“十二五”基本公共服務均等化的基本目標

根據“十二五”加快轉變經濟發展方式等重大戰略對基本公共服務均等化的客觀要求，根據繼續推進基本公共服務均等化面臨的各種挑戰，“十二五”時期加快推進基本公共服務均等化，應依據調整發展導向、轉變發展方式、建設全面小康與和諧社會的客觀要求，以發展方式轉型為基本導向，以適應公共需求變化趨勢、全面小康與和諧社會建設為根本目標，以體制創新與制度完善為主要路徑，以穩定可靠的物質保障和動態增進機制為基本原則，以公共教育、公共醫療衛生、基本社會保障、公共就業服務和基本住房保障為重點領域；形成全國統一的基本公共服務體制，初步實現全國城鄉、區域和不同社會群體間的基本公共服務均等化。

（一）總體目標

1．完善體系、對接制度、提高水平、縮小差距

“十二五”應按照“完善體系、對接制度、提高水平、縮小差距”的總體思路，加快城鄉、區域、不同群體間的基本公共服務制度的統一和對接；加快農村養老保險的試點范圍，使農村養老保險覆蓋全國農村，為實現城鄉基本公共服務制度對接創造條件；加快推進城鄉、區域和社會群體基本公共服務一體化，使城鄉、區域和不同社會群體間的基本公共服務水平差距顯著縮小。

2．抓住重點，讓“農民工”成為歷史

以農民工在享受基本公共服務上的市民化為重點，完善有利于促進農民工市民化的政策體系，使作為產業隊伍主體的農民工在享受基本公共服務上，能夠真正從農民轉變成市民，確保“十二五”時期確立農民工與城鎮職工一樣公平享受基本公共服務的制度安排，盡快讓“農民工”成為歷史詞匯。

3．提高基本公共服務投入標準，調整投入結構，縮小投入差距

繼續加大對基本公共服務財政投入力度。爭取到2015年，國家財政用于基本公共服務的支出比重不低于50%，用于基本公共服務的財政支出占GDP比重不低于10%；公共教育、公共衛生與基本醫療、社會保障、公共就業和基本住房保障等各項基本公共服務制度實現全覆蓋。

控制基本公共服務財政投入差距。以省為單位，以常住人口（包括戶籍和非戶籍常住人口）為核算依據，全國各地區基本公共服務人均財政支出差距控制在100%～150%以內、水平差距控制在45%～50%以內，使城鄉、區域、各收入階層的居民都能享受到水平大致相當、質量大體均等的公共教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務和基本住房保障。

（二）具體目標

1．逐步建立起公共教育服務均衡發展的體制機制

按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》的具體要求，逐步建立全國統一標準、統一預算撥付、統一監管的義務教育經費保障機制和評價標準，消除重點學校與非重點學校差別；2015年前應將高中教育、中等職業教育和學前教育逐步納入義務教育范疇，基本消除城鄉、區域義務教育辦學條件和教學質量的差距。

實現公共教育標準和管理省級統一。建立省市自治區范圍內統一的義務教育管理體制，統一標準，統一劃撥經費，統一配置師資和辦學條件。在全國范圍內實現城鄉、區縣和不同社會群體公共教育制度、最低標準和財政保障機制一體化。

進一步加大公共教育財政投入力度。財政性教育經費占GDP比重應由2008年的3.48%提高4%；力爭2015年提高到5%左右。全國統一公共教育財政經費的撥付標準、預算撥付制度和程序、經費使用監管，基本消除城鄉、不同地區、重點學校與非重點學校的財政經費撥付差別。

顯著擴大義務教育范圍。“十二五”時期應將學前教育、高中教育和職業教育納入到義務教育的范圍，保障義務教育入學率，提高職業教育入學率。到2015年，學前三年毛入園率達到95%以上，小學適齡兒童入學率、初中毛入學率、初中三年保留率保持100%，高中階段教育（包括中等職業教育）的毛入學率達到90%以上。

顯著縮小公共教育差距。在義務教育全免費的基礎上，建立義務教育經費籌集、師資配備、辦學條件城鄉一體化的管理體制，將城鄉生均預算內公用經費的差距控制在35%以內，發達地區和落后地區生均預算內公用經費差距控制在45%以內。

2．初步建立起比較完善的公共醫療衛生均等化的體制機制

加快完善公共醫療衛生制度。到2015年，應基本建立比較規范的公立醫院管理制度，把各級政府對新型農村合作醫療的補助標準提高到250元，參合農民繳費標準相應提高，以便進一步提高新農合的保障水平，將鄉鎮衛生院和村衛生站逐步改造成規范化的、城鄉銜接的社區衛生服務機構。建立完善的城市社區衛生服務體系，實現“小病在社區，防病在社區，健康在社區”的目標。

加大公共醫療衛生財政投入力度。統一規劃布局全國范圍內公共醫療衛生服務基礎設施建設與服務標準，統一城鄉公共醫療衛生財政經費的撥付標準、預算撥付制度、撥付程序和經費使用監管。到2015年，全國人均公共醫療衛生支出從2008年的206.5元提高到500元，人均衛生總費用從2008年的1094.5元提高到1500元。

提高公共醫療衛生覆蓋面。不斷提高服務水平，為城市居民提供安全、方便、價廉的公共衛生服務和基本醫療服務。全面解決農村公共衛生和農民看病就醫問題，新型農村合作醫療參保率達到并保持在99%以上。城鎮居民基本醫療保險覆蓋全省城鎮非就業居民，全面解決國有困難企業職工和退休人員、非公經濟組織從業人員及靈活就業人員、農民工等群體的參保問題。

縮小公共醫療衛生城鄉差距。2015年，城鄉人均公共醫療衛生支出差距應控制在30%以內，發達地區與落后地區人均衛生財政支出差距控制在50%以內。城鄉每千人口醫生數、每千人口護士數、每千人口病床數、每萬人口衛生監督人員數及每萬人口藥品監督人員數等指標的城鄉差距控制在40%以內，城鄉嬰兒死亡率與孕產婦死亡率的差距控制在30%以內。

3．初步建立起比較完善的基本社會保障服務均等化的體制機制

“十二五”時期應力爭實現最低生活保障、醫療保障和養老保障的全國統籌，到2015年，建立包括最低生活保障、基本養老、失業、工傷、生育保險在內的現代社會保障體系，覆蓋全民，制度統一，社保賬戶可自由跨區域轉移，城鄉、地區間基本社會保障人均財政支出差距分別控制在50%、40%以內。

建立完善的社會保障體制。一是全面建立養老保險體制，逐步探索城鎮職工養老保險與新農保制度的統一和對接。二是推進醫療保險體制“三網合一”和“三險合一”，爭取“十二五”末期實現城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度“三合為一”。三是顯著縮小城鄉最低生活保障水平差距。四是建立完善的社會保障賬戶和流動人口社會保障賬戶管理辦法，使基本社會保障體系與流動人口特點相適應，實現社保賬戶便捷異地轉移。

加大基本社會保障的財政投入。統一規劃布局全國范圍內社會保障基礎設施建設與服務標準，統一城鄉社會保障財政經費的撥付標準、預算撥付制度、撥付程序和經費使用監管。加大財政投入力度，到了2015年，使全國人均社會保障支出從2008年的908元提高到2000元；使全國范圍內社會保障帳戶虧空基本消除，并實現略有盈余。

提高基本社會保障的覆蓋面。基本社會保障實現應保應盡，基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險參保率均達到90%。一是最低生活保障制度覆蓋所有低收入群體，并且隨著經濟發展水平提高逐步調整最低生活保障標準。二是醫療保障在“三險合一”后，覆蓋所有的社會成員。三是養老保險覆蓋全民。農村養老保險參保率達到95%。

縮小基本社會保障城鄉、區域差距。新增社會保障財政支出向農村和欠發達地區傾斜，城鄉人均社會保障支出差距控制在50%以內，地區人均社會保障財政支出差距控制在40%以內。

4．初步建立起完善的公共就業服務均等化的體制機制

建立城鄉一體化的公共就業服務體系、職業技能開發體系、勞動力市場信息網絡體系和就業援助制度，使城鄉、地區和不同群體的勞動者都能夠獲得基本而有保障的公共就業服務，消除“零就業家庭”現象，重點保障失地農民和貧困人口就業，高級工以上高技能人才占技能勞動者比例達到20%，城鄉、地區間人均公共就業服務財政支出的差距控制在20%以內。

完善公共就業服務體制。全面消除農村勞動力轉移的制度性障礙。各地區分別建立公共就業服務的最低標準，將農村勞動力納入城鎮公共就業服務體系，實行統一管理、統一經費撥付，建立起覆蓋城鄉全體勞動者的新型勞動就業憑證管理制度，實行城鄉統一的就業和失業登記管理辦法。

加大公共就業服務財政投入力度。到2015年，人均就業保障財政支出從2008年的53元提高至150元，公共就業服務支出占財政支出比重提高到0.5%；統一整合配置就業保障財政資源，新增就業保障財政投入向農村、非戶籍常住人口比例較大的區縣和欠發達區縣傾斜，城鄉人均就業服務財政支出差距控制在30%以內，以常住人口（包括戶籍和非戶籍常住人口）計算的區縣間人均就業保障財政支出差距、技能培訓普及率差距和就業援助率差距基本消除。

提高公共就業服務覆蓋面。進一步增加就業崗位，特別是農民工就業，把農民工納入到城鎮就業體系，加大失業社會保障力度。到了2015年，力爭使在城鎮務工3年以上的農民工的失業保險參保率達到100%。

縮小公共就業服務差距。公共就業服務人均財政支出的城鄉差距控制在30%以內，地區差距控制在40%以內。

5．初步建立起相對完善的城鄉基本住房保障服務均等化的體制機制

到了2015年，建立起覆蓋城鄉居民的基本住房保障體系，使城鄉中低收入家庭均能享受到基本住房保障。

完善基本住房保障體制。以省市自治區為單位，統一區域內住房保障政策、制度和管理體制，推進城鄉基本住房保障一體化。尤其是適應城市化的基本趨勢，要把新增城市人口的基本住房保障作為重要的制度建設目標。

加大城鄉基本住房保障投入。明確規定土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于20%。到了2015年，全國人均住房保障財政支出從2009年的42元提高到100元。

提高城鄉基本住房保障覆蓋面。一是城鎮廉租住房保障率提高到100%，農村危房改造率達到100%。二是將收入在當地最低生活保障線的200%以內、人均住房建筑面積10平方米以下的家庭100%納入廉租住房保障體系。三是將廉租住房建設比重擴大到40%以上。

縮小基本住房保障差距。以省市自治區為單位，統一整合配置區域內住房保障財政資源，縮小住房保障服務水平差距。新增住房保障財政投入繼續向農村、非戶籍常住人口比例較大和欠發達的區縣傾斜，城鄉人均住房保障財政支出差距控制在30%以內；省（市自治區）內欠發達地區的人均住房保障財政支出水平不低于本省（市自治區）平均水平的30%。

注釋：

①城鎮居民人均收入為城鎮居民可支配收入；農村居民人均收入為農村居民純收入。

②見《中國經濟周刊》，2009年9月26日。

③見《國際統計年鑒2010》。

④胡錦濤．在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話．新華網,2005,06,27．

⑤在經濟學中增長陷阱有三類:低收入陷阱、中等收入陷阱和高收入陷阱．低收入陷阱又稱為“貧困陷阱”,是指處于貧困狀態的國家由于貧困而不斷地再生產出貧困，長期處于貧困的惡性循環中而不能自拔。典型的國家包括老撾、埃塞俄比亞．現在處于中等收入陷阱的典型國家是泰國、馬來西亞,這些國家有FDI,有地域優勢(靠海),但是這些因素不足以讓它們達到高收入。處于高收入陷阱的典型國家有文萊,科威特,沙特阿拉伯,這些國家有自然資源的優勢。

⑥《全國教育事業發展簡明統計分析2007》和《中國教育統計年鑒2008》。

⑦衛生部．農村醫療衛生存在四大問題．財經網,2009,12,5．

⑧《中國衛生統計提要2010》。

⑨根據《中國統計摘要2010》計算。

⑩根據《2009中國衛生統計年鑒》整理。

?根據《國際統計年鑒2010》整理。

?劉燕斌等．公共財政對就業經費投入比較研究．中國勞動,2007,06．

?《吳江市農村養老保險接軌城鎮養老保險實施意見》問答．吳江日報,2009,08,17．

The Transition of Development Pattern and the Objectives of Public Services Equalization during the 12th Five-Year Plan Period

Chi Fulin, Yin Zhongyi

Promoting the equalization of public services is a significant strategy in the new phase of China’s reform and development, in order to adapt to the new changes of general demands. This paper analyzes the significance, challenges and objectives of promoting public services equalization during the 12th five-year plan period.

public services; public services equalization; 12th five-year plan; development pattern

F812．0

遲福林，中國（海南）改革發展研究院院長，研究員。殷仲儀，中國（海南）改革發展研究院常務副院長，研究員。

（責任編輯：盧小文）