創建服務型政府研究——以廣州市深化行政審批制度改革為例

◎ 李權時 楊長明

行政審批制度改革是加快政府職能轉變，建設服務型政府的關鍵，是完善社會主義市場經濟體制的重要內容，事關改革發展穩定的大局。深化行政審批改革必須依照《行政許可法》等法律法規，探索建立依法行政、提高效率、規范服務、方便群眾的行政審批工作機制和工作模式，進一步加快政府職能轉變，創建服務型政府。

一、深化行政審批制度改革的基本做法

廣州市分別于1999年、2002年、2006年開展了三輪行政審批制度改革，共對2700項行政審批備案事項進行清理，精簡了70%。為進一步轉變政府職能，創新政府管理方式，提高政府公共服務水平，2009年又啟動了新一輪行政審批制度改革，通過取消轉行業組織自律管理下放、合并等方式，共減少審批事項566項，備案事項200項，精簡率分別達到67.3%和69.2%。目前保留的行政審批事項275項，備案事項89項。深化行政審批改革提高了行政審批效率，促進了服務型政府建設。

(一)強化政務服務中心職能，實現“一站式”服務

行政審批制度改革涉及公共權力的再分配，部門利益的再調整，管理資源的再組合。廣州市政府在統一各行政審批職能部門認識的基礎上，組建了廣州市政務服務中心，實行集中統一辦理行政審批事項，收到了好的效果。

廣州市政府把市政務服務中心作為依法行政的重要載體，推行政務為民的重要平臺，密切聯系群眾的重要窗口，不斷加強市政務服務中心建設，充分發揮政務服務中心的作用，其職能得到很好的發揮。市政務服務中心為全市28個有行政審批職能的單位提供統一辦理審批業務的場所，提供服務窗口227個，每個窗口都配置電腦、傳真機、公示屏、服務評價器，建立市直部門各處室、市直機關各部門、市與各區（縣級市）之間聯通的政務信息網絡，配套設施齊全，保證集中審批的需要。為確保各行政機關審批業務集中，市政府要求各行政審批職能部門做到“三個進場”，即全部審批職能部門進場、全部審批事項進場、全部審批承辦人員進場，基層辦事人員和群眾在市政務服務中心辦事大廳就可以辦完有關審批手續，真正實現“一站式受理，一條龍服務”，有效地提高了審批效率，深受基層和群眾歡迎。

為了方便基層和群眾辦事，提高辦事效率，廣州市政府在加強市政務服務中心的領導和建設的基礎上，要求各區（縣級市）、街（鎮）相應建立政務服務中心，并要求各區（縣級市）、街（鎮）政務服務中心的運作方式和服務規范同市政務服務中心大體相同。市、區（縣級市）、街（鎮）三級政務服務中心的建立和運作，實現全市行政審批上下“一體化”的無縫對接，形成市、區（縣級市）、街（鎮）三級行政審批聯動的政務服務體系。既擴大了政府服務的空間，使政府服務深入到各個街、鎮，便于政府服務基層，服務群眾，又縮短了基層和群眾辦事的時間，方便了基層和群眾，提高了辦事效率。

為了加強市政務服務中心規范管理，市政務服務中心管理機構先后制定印發《廣州市政務服務中心管理暫行辦法》、《廣州市政務服務中心服務大廳管理辦法》、《廣州市政務服務中心辦事窗口工作人員服務規則》等14個文件，形成比較系統的管理制度體系，著力抓好三個方面的建設：一是制度化管理。先后制定“首辦責任制”、“辦事公開制”、“服務承諾制”、“領導接訪制”、“意見反饋制”、“過錯責任追究制”等制度。服務人員從考勤到禮儀、從受理到問責、從收費到核銷等辦事過程都有明確規定，實現市政務服務中心內部管理的規范化；同時公布全部審批事項的辦事流程和實施細則，為行政機關和相對辦事人員提供辦事的具體路徑，實行政務公開，保證群眾的知情權和監督權。二是人性化服務。政府要求把市政務服務中心辦成執政為民的服務之家、密切群眾的聯系窗口、改進作風的建設平臺。根據市政府的要求，市政務服務中心“以人為本”，在“人”字上下功夫，把微笑服務，辦事對象的滿意感受，愉快指數作為辦事考核的重要指標。從辦公環境的營造、辦事工具的設施、辦事流程的指導到辦事人員的態度和言行舉止，無不考慮辦事對象的方便、舒適、溫馨。熱情、周到、細致的服務，使服務對象“進門有親切感、咨詢有信任感、登記有效率感、出門有滿意感”。服務對象這四種良好感受同過去對政府機關“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的“四難”感受形成鮮明的對照。三是法制化監督。市政府為了保證市政務服務中心和進駐中心的各職能部門依法行政、積極作為、快捷高效、服務市民，在市政務服務中心引入第三方監督機制，加強監督。在市政務服務中心，市監察局設置行政效能監察窗口，市法制辦公室設置行政執法監督辦公室，基層和群眾這些服務對象可以通過窗口服務評價器對審批職能部門及其工作人員的審批工作即時作出評價，實現對進駐各部門審批工作的各流程、全方位、多層次的監督。監督部門每月一次對各進駐部門的辦件數量、質量、服務對象滿意率等情況向全市進行通報，形成倒逼機制，有效地確保了政務服務的暢通和綜合績效的快速提高。

（二）深化審批制度改革，提高行政審批效率

2006年后特別是從2009年以來，廣州市政府加大行政審批制度改革的力度，堅持在減少審批事項、優化審批流程、下放審批權限、縮短審批時間、簡化審批手續、優化審批方法、加大監督力度等方面深化改革，有效提高了行政審批效率。

1.精簡審批事項，簡化審批手續。

深化行政審批制度改革在精簡上下功夫。一是精簡審批事項。通過取消、合并、調整、下放、轉行業組織實行自律管理等方式，把原保留的800多項行政審批事項減去500多項，精簡率達66%。二是精簡審批層次。審批事項和審批環節實行“首辦責任制”、“一人制”，受理人可以當場自己受理、辦妥，辦事對象立等可取。三是精簡審批手續。統一規范文本和審批要求，精簡書面材料和統計報表，大力簡化審批手續和環節，收到了較好效果。

2.推行并聯審批制度，縮短審批時間。

為了審批提速，提高時效，將串聯分步審批改為并聯同步審批。實行并聯同步審批后，各審批職能部門通過信息平臺同時同步審批辦理，大大縮短了審批時間。市國土房管局對于土地預審相關的32項審批事項由串聯分步審批轉為并聯同步審批后，調整流程環節100多個，減少審批處室3個，精簡重疊辦理時限50個工作日。并聯同步審批對于那些跨職能部門審批事項的辦理，效果尤為突出。工程建設項目的審批，有關立項、規劃、建設、環評等行政審批事項須經多個職能部門辦理，在過去的串聯審批中, 審批時間拖得很長。實行跨部門并聯同步審批后，精簡重疊審批時間60個工作日，贏得了時間，降低了成本，提高了效益，深受好評。

3.下放審批權限，管理中心下移。

廣州市政府各職能部門按照市政府“降低行政審批管理層級，實現管理中心下移，擴大區（縣級市）政府管理權限”和“人隨事轉、費隨事轉、權隨事轉”的要求，下放行政審批、備案事項115項。各區（縣級市）在積極承接市下放審批、備案事項的同時，將區（縣級市）有些審批、備案事項下放到街（鎮）。這些措施，既轉變了政府職能，又實現了精兵簡政；既加強了基層政權建設，又方便了群眾，提高了工作效率。

4.網上審批，提供零距離服務。

為方便基層，提高審批效率，廣州市政府各職能部門積極推進電子政務建設，利用電子網絡平臺，在網上辦理審批手續，辦事對象“足不出門，點擊事成”，收到了很好效果。這項審批服務首先在外資企業進行，然后逐步向內資企業推行。2009年，外資企業網上登記用戶達6624家，已申請登記5000多家，網上受理量是窗口受理量的3倍。內資企業網上登記審批更是活躍，政府行政審批走進了快速軌道，行政審批真正做到了提速、快捷。

5.預約審批，協同辦理。

為轉變政府職能，提高行政審批效率，廣州市政府各職能部門走出機關，主動到基層服務。其中一項措施就是預約審批。預約審批有兩種方式，一是某一政府職能部門預約辦事單位進行審批，根據企業的需要組織審批人員深入企業，具體幫助企業解決審批事宜。企業改制是國有企業比較復雜的事情，市政府有關職能部門設立改制組，約請改制企業進行座談，并上門辦理審批事項，多次派出人員上門為廣州歌舞團、廣州出版社、廣州新華書店、廣州煤氣公司、廣州酒家企業集團等國有企業辦理改制手續。2009年，僅環保審批問題，有關職能部門就約請了336家企業進行磋商，幫助其解決問題。二是由一主審部門牽頭，聯合其他部門協同辦理。有些審批項目比較復雜，需要多個部門協同審批，為了提高審批效率，市政務服務中心（或一主審部門）組織有關部門到現場考察，協同審批，就地解決問題，效果顯著。

（三）創新審批服務理念，創新政務便民措施

廣州市在行政審批制度改革中，努力創新行政審批服務理念，創新行政審批服務體系，有效地提高行政審批效率，轉變政府職能，建設服務型政府。

1.深入進行黨的宗旨教育，創新服務理念。

廣州市政府根據職能部門在行政審批改革中存在的問題，大力進行黨的宗旨教育，著重解決三個問題：一是擺正位置，主動服務。政府為人民服務，辦好事不是對人民的恩賜、施舍, 而是公仆對主人應盡的義務。二是明確職責，高效服務。公務員行使管理權力時首先是考慮對人民負責，而不是首先考慮領導和領導機關是否滿意。離開了對人民負責，就是沒有盡到責任，就是失職。三是換位思考，親民服務。公務員要想群眾之所想，急群眾之所急，給服務對象熱情、親切、周到、滿意的服務。市政府進行黨的宗旨教育，收到較好效果，群眾反映到市政務服務中心辦事感到非常溫暖，對外服務至2009年年底，市政務服務中心辦理100多萬宗（件、次），群眾滿意率99.99%，其中很滿意率達到87.65%。

2.實施“政務惠民”工程，落實便民措施。

廣州市政府把行政審批服務作為一項基本的政務惠民工程，制定和公布了《政務服務63條便民措施》和《政務服務53條審批提速便民措施》等條例，使政務惠民工程落實到實處，人民群眾得到實惠，其主要內容是：抽調素質高、能力強、業務精、服務好的人員進駐市政務服務中心，確保一流人才駐窗口，搞服務；匯編與公示政務《辦事指南》和《辦理流程》，確保政務公開，流程優化；承諾一門受理、統籌協調、規范審批、限時辦結，實現“一站式受理、一條龍服務”；開通進度查詢系統、服務評價系統、投訴與反饋系統，保障群眾的知情權和監督權；落實首問責任制、服務承諾制、限時辦結制、責任追究制等管理制度，實現服務便民措施的規范管理、制度約束。政務惠民工程的實施不僅有效提高了行政審批效率，而且有力地轉變了機關作風，密切了黨和政府與人民群眾的關系。

3.積極回訪，全程跟蹤服務。

廣州市政府要求各職能審批部門在項目不同發展階段給予支持和幫助，全程做好跟蹤服務工作。市環保局在項目的環保審批中，環保審批服務同環保項目一起并進：在企業計劃新、改、擴建項目階段，做好環保政策咨詢服務；在企業組織編制環評報告階段，做好技術指導服務；在項目申報階段，做好項目審批服務；在項目投產后的日常監管階段，做好守法咨詢服務；在企業深化治污階段，做好財政支持服務，真正實現“一條龍服務”，深受企業歡迎。為切實做好全程跟蹤服務，還建立環保審批事項的投訴回訪制度。對于來訪、信訪和投訴的事項，派出干部進行回訪，做到事事有回音，件件有著落。在不到一年的時間內，就組織了316人次回訪81家信訪戶。回訪內容包括接訪員和信訪辦理人員的工作態度、信訪問題的處理措施、處理效果以及信訪人是否滿意，并征求信訪人的意見和建議。根據回訪中的問題，及時研究解決，即時服務，收到很好的效果。

二、進一步深化行政審批制度改革的借鑒經驗與措施建議

廣州市進一步深化行政審批制度改革既要學習和借鑒國內其他省市與西方發達國家行政審批制度改革好的經驗，又要從實際出發，創新體制機制，實現廣州持續科學發展。

（一）深化行政審批制度改革的借鑒經驗

行政審批制度作為政府對經濟、社會生活管理和調控的重要手段，西方發達國家普遍采用。在西方發達國家，行政審批制度改革經歷了一個發展過程。20世紀70年代以后，伴隨著經濟全球化和行業規則國際化，放松政府管制，改革行政審批制度，成為發達市場經濟國家轉變政府職能、促進經濟社會發展的一項重要任務。至今，日本已進行了9次行政審批制度改革，美國進行了5次行政審批制度改革，英國、法國、德國也都不斷地推進行政審批制度改革。

1.注重國計民生重大事項的行政審批，非國計民生重大事項的行政審批推向社會和市場。

公眾福利的最大化不僅是西方發達國家追求的最終目的，同時也是行政審批制度改革的終極目標。在西方發達國家，對涉及國計民生的重大事項的實行行政審批制度，以防止因為過度的經濟自由而導致公共利益受損，并大幅度增加與環境、健康和安全有關的新社會性審批和程序性審批。同時，放開大多數競爭性行業的經濟性規制，讓企業有更大的自主空間，使其能按照市場機制組織生產，提高效率。政府對社會中介組織充分放權，注重社會團體的自主管理，逐步將資格審查、價格監督、質量控制等權力向商會、行業協會等中介組織轉移，縮小規制的范圍和規模。

2.注重法制建設，依法行政。

西方發達國家行政審批制度改革成效明顯，在很大程度上與其重視法制建設是分不開的。從世界各國的經驗看，制定行政程序法是規范審批程序、審批方式最有效的手段。行政審批制度具有嚴格的法律基礎，行政審批制度改革的過程有法律強有力的保障，對改革措施、改革方案和推進改革的組織體系法律都有明確的規定。行政審批制度改革還引入司法審查機制等，對行政審批進行嚴格的事后法律監督。

3.注重行政審批程序，控制政治權力腐敗。

為了減少政治權力腐敗，西方發達國家引入市場競爭機制實行行政審批制度改革。西方發達國家行政審批具有嚴格的程序，明確的要求。違者依法論處。

國內其他省市深化行政審批制度改革有許多好的經驗和做法，創立了一系列適合自身的行政審批制度改革模式，成效顯著，無疑是廣州市進一步深化行政審批制度改革的努力方向和追求目標。

（二）深化行政審批制度改革的措施建議

經過這幾年堅持不懈的努力，廣州市深化行政審批制度改革取得了明顯成效，在政治、經濟和社會各個層面都產生了積極影響。但不可否認的是，行政審批制度改革還有深化的必要，打造服務型政府，建設人民滿意政府，沒有最好，只有更好。深化行政審批制度改革，是深化行政體制改革和制度建設的重中之重。現在一些行政機關仍然掌握著大量的行政審批權，很容易出現權力濫用和權錢交易，導致腐敗現象。深化行政審批制度改革是一項系統工程，也是一項長期的任務。廣州建設國家中心城市，必須抓住《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》倡導的“先行先試、科學發展”的機遇，發揚改革創新、求真務實的精神，提高行政效能，推進依法行政，推動科學發展，促進社會和諧。

1.不斷推進行政審批、運行、管理和監督長效機制建設。要堅持以人為本，進一步減少和下放與人民群眾生產生活密切相關、涉及人民群眾切實利益的行政審批項目。要圍繞服務經濟建設，進一步減少和下放投資審批、項目核準和企業前置審批等審批項目，減少、簡化對中小企業的審批。要進一步減少審批環節，規范審批程序，明確審批權責，加強監督制約。積極推動行政審批服務中心建設，提高行政審批服務中心水平。要進一步完善行政審批項目清理審核機制、新設行政審批項目審查論證機制和行政審批廉政風險防控機制。各級監察部門應切實履行職責，嚴格執行責任追究制度。

2.切實做好深化行政審批制度改革的相關工作。要通過深化行政審批制度改革，進一步深化行政管理體制改革，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。要加快轉變政府職能，建設服務型政府，在加強規范服務和市場監管的同時，更加重視社會管理和公共服務均等化。要將構建懲治和預防腐敗體系的要求落實到深化行政審批制度改革中，建立科學合理的審批管理和監控機制，強化政府治理與服務，促進黨風廉政建設。要通過深化行政審批制度改革，健全宏觀調控體系，建立和完善社會主義市場經濟體制，促進國民經濟又好又快發展。

3.加快完善深化行政審批制度改革的法制建設。行政審批制度改革應堅持走法制化道路，加強法制建設。以《行政許可法》為基礎，加快有關配套法規建設，制定明確的行政審批程序規范，同時要通過司法程序對政府審批行為進行監督。通過法制建設，實現公共管理的規范化、法制化、科學化。行政審批必須依法行政，缺失依法行政、依法審批，就不可能真正建立起完善社會主義市場經濟。進一步深化行政審批制度改革，必須加快完善深化行政審批制度改革的法制建設，率先走出一條物質文明、精神文明、政治文明和生態文明相協調的科學發展道路，全面開創科學發展的新局面。

[1]朱小丹.論建設國家中心城市——從國家戰略層面全面提升廣州科學發展實力的研究[J].城市觀察2009,02.

[2]張廣寧.加快經濟發展方式轉變，推進國家中心城市建設[J].城市觀察2010,03.

[3]廣州市人民政府辦公廳.新一輪行政審批制度改革工作方案[Z].穗府辦〔2009〕19號.

[4]王文信.行政審批制度改革要在硬骨頭面前勇往直前[N].中國改革報.2009,06,04.

[5]魏靜茹.深化行政審批制度改革——國務院審改辦主任、監察部副部長李玉賦答本報記者問[N].學習時報.2004,03,25.

[6]毛壽龍.美國行政審批制度的特色及啟示[N].中國經濟時報.2005,12,08.

[7]榮仕星.關于我國行政審批制度改革的若干思考[J].中共中央黨校學報.2004,01.

[8]李蓮.美日行政審批制度改革的經驗借鑒[J].商業經濟.2008,11.

[9]劉文海.一些國家行政審批制度改革的做法和啟示[Z].價值中國網.2008,06,02.

[10]國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室.行政審批制度改革.[M].中國方正出版社.2004,09.