整體政府與我國(guó)行政服務(wù)中心建設(shè)研究——以廣東省中山市為例①

鄧雪琳

(電子科技大學(xué) 中山學(xué)院,廣東 中山 528402)

一、問題的提出

20世紀(jì)中后期以來(lái),隨著人類社會(huì)逐漸實(shí)現(xiàn)從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)、從生產(chǎn)者導(dǎo)向社會(huì)到顧客導(dǎo)向社會(huì)的轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)官僚體制的基礎(chǔ)日益淪喪,在公共服務(wù)方面的弊病不斷暴露。為了滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求,許多西方國(guó)家都開展了聲勢(shì)浩大的新公共管理運(yùn)動(dòng)。英國(guó)的 “一站式”(one-stop)服務(wù)中心,美國(guó)的無(wú)縫隙政府 ((seamless governmen),韓國(guó)的親切服務(wù)大廳 (kindness service hall)等,都是各國(guó)政府在公共服務(wù)方面的一種創(chuàng)新。

在工業(yè)革命時(shí)代,為了滿足工業(yè)革命以后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府管理效率的需要,以專業(yè)分工為基礎(chǔ)、以等級(jí)制和非人格化為特征的傳統(tǒng)官僚制的分割管理模式,以職能為中心設(shè)置政府部門。這種方法使一個(gè)部門、一個(gè)崗位只需重復(fù)一種工作從而有助于提高效率。但是隨著專業(yè)分工越來(lái)越細(xì),特別是隨著信息時(shí)代的到來(lái),工廠經(jīng)濟(jì)日益被網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)所代替,信息技術(shù)革命推動(dòng)公共管理方式轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)愈加明顯,分割管理模式弊端也更加突出。以 “碎片化”為特點(diǎn)的分割管理模式,日益導(dǎo)致了政府各部門之間、各地方政府之間,垂直部門與地方政府之間、各行政層級(jí)之間行政業(yè)務(wù)的分散與分割[1]。這種管理模式,妨礙了一站式服務(wù)中心整體效能的實(shí)現(xiàn),加大了部門協(xié)調(diào)的成本,又給公眾辦事造成了極大不便。這種 “碎片化”的分割管理模式成為中外一站式服務(wù)中心的建設(shè)所共同面對(duì)的新課題。不少國(guó)家和學(xué)者嘗試用 “整體政府”的理念來(lái)解決這個(gè)課題。

1997年,英國(guó)開啟了 “整體政府”改革的先河,首相布萊爾在 《公民服務(wù)會(huì)議》上首先提出了 “協(xié)同政府”的施政理念。荷蘭、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家遂步入了 “整體政府”改革的后塵。Kubicek在介紹歐洲一站式政府(one-stop government)的情況時(shí),探討了影響一站式政府運(yùn)行的組織協(xié)作問題,并探索了運(yùn)用信息通訊技術(shù) ICT(Informationand Communication Technology,簡(jiǎn)稱ICT)技術(shù)破解公共服務(wù)的部門割據(jù)難題,實(shí)現(xiàn)高效便捷的一站式服務(wù)[2]。亞洲基金會(huì)根據(jù)OSS協(xié)調(diào)能力和服務(wù)流程整合程度,將其分為三個(gè)模式：第一站、雜貨店和真正的一站式,并指引OSS的建設(shè)路徑[3]。為了破解 “碎片化”的分割管理模式給行政服務(wù)中心建設(shè)帶來(lái)的難題,國(guó)內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行了探討。喻柔涓建議超越組織運(yùn)作的視角尋求破解之道[4]。佘建國(guó)、孟偉結(jié)合在北京市懷柔區(qū)綜合行政服務(wù)中心的管理經(jīng)驗(yàn),建議 “整合多部門辦事流程”, “建立跨部門并聯(lián)審批工作機(jī)制”以提高行政服務(wù)中心運(yùn)行效能[5]。陳偉則提出,為避免重復(fù)建設(shè)和相互沖突,建議將行政服務(wù)中心納入電子政務(wù)建設(shè)的整體框架內(nèi),以電子政務(wù)統(tǒng)領(lǐng)服務(wù)中心的發(fā)展,對(duì)兩者進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施,克服以往服務(wù)中心和電子政務(wù)各自單獨(dú)發(fā)展的狀況,從而提高社會(huì)資源的效益,加快政府管理體制和方式的創(chuàng)新,促進(jìn)政府更好地為社會(huì)公眾服務(wù)[6]。畢瑞峰、段龍飛認(rèn)為我國(guó)行政服務(wù)建設(shè)在大部門體制建設(shè)方面取得了較好的效果[7]。筆者嘗試從戰(zhàn)略的高度重新審視政府改革的動(dòng)力機(jī)制,以廣東省中山市為案例,用整體政府理念推動(dòng)綜合改革機(jī)制,以探索一站式政務(wù)服務(wù)的新路徑。

二、整體政府的理論

(一)何謂 “整體政府”

在實(shí)踐上, “整體政府” 有諸如“協(xié)同政府” (Joined-up Government, JUG)、“全面政府” (Holistic Government, HJ)、“網(wǎng)絡(luò)政府”(Net-worked Government, NWG)、“連接政府”(Connected Government, CG)、“橫向交切的政策” (Cross-cutting Policy, CCP)等不同稱謂。在澳大利亞 “聯(lián)合政府報(bào)告”中,“整體政府是指公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作,以及為了解決某些特殊問題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。所采取的措施,可以是正式的也可以是非正式的;可以側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理或者服務(wù)的提供”[8]。在理論上,有學(xué)者認(rèn)為 “整體政府”,僅僅是傳統(tǒng)協(xié)作理論的一個(gè)新標(biāo)簽[9]。Ling認(rèn)為 “整體政府”就是希望解決公共部門和公共服務(wù)中日益嚴(yán)重的碎片化問題以及加強(qiáng)協(xié)調(diào)的一系列相關(guān)措施[10]。Pollit在綜述文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上揭示了 “整體政府”理論內(nèi)涵：排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地聯(lián)合使用稀缺資源;促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作;為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)[11]。

(二)“整體政府”的實(shí)踐模式

Ling在總結(jié)西方各國(guó) “整體政府”改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,歸納了 “整體政府” “內(nèi)、外、上、下”最佳的實(shí)踐模式：“內(nèi)”指組織內(nèi)部的合作,通過(guò)新的組織文化、價(jià)值觀念、信息管理、人員培訓(xùn)等途徑實(shí)現(xiàn) “聯(lián)合”,這是新的組織結(jié)構(gòu);“外”指組織之間的合作,通過(guò)聯(lián)合團(tuán)隊(duì)建設(shè)、融合性結(jié)構(gòu)、分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等方式實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合”,這是新的工作方式;“上”指由上而下設(shè)定組織目標(biāo),并對(duì)上承擔(dān)責(zé)任,通過(guò)以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)分享、績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn) “聯(lián)合”,這是新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制;“下”指以滿足顧客需要為服務(wù)宗旨,讓服務(wù)對(duì)象介入服務(wù)過(guò)程,通過(guò) “一站式服務(wù)”、顧客參與等方式實(shí)現(xiàn) “聯(lián)合”,這是新的服務(wù)方式[10]。

1.組織目標(biāo)：便民服務(wù)

“整體政府”的最根本的組織目標(biāo)就是在不消除組織邊界本身的條件下跨過(guò)組織邊界,進(jìn)行有關(guān)協(xié)同活動(dòng)的 “聯(lián)合”工作,以推崇民主行政的基本價(jià)值,向所有公民提供自由、民主、平等、公平、正義、無(wú)縫隙的而不是碎片化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

2.組織結(jié)構(gòu)形式：整合

從結(jié)構(gòu)功能主義的視角看,“整體政府”一般被看作是有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組[12],以加強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)間的協(xié)調(diào)和合作。 “聯(lián)合岬”(joined-up-ness)是 “整體政府”改革所形成的組織結(jié)構(gòu)形式,“聯(lián)合”(joined-up)是它的一個(gè)基本特征[13]。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是政府領(lǐng)導(dǎo)有能力駕馭變革或改革進(jìn)程,并知道如何進(jìn)行實(shí)現(xiàn) “整體政府”的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)[14]。“整體政府”作為一種新型的組織設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)重組,強(qiáng)調(diào)打破部門界限,打破分割管理模式中分散的、各自為政的管理方式和服務(wù)方式,強(qiáng)調(diào)將專業(yè)分工、層級(jí)的金字塔組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡挠啥鄠€(gè)工作團(tuán)隊(duì)或節(jié)點(diǎn)組合而成的扁平化網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)。“整合”(integration)是 “聯(lián)合”方式在組織上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與合作的產(chǎn)物,它是 “整體政府”最本質(zhì)的內(nèi)涵。這種 “整合”既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門間基于業(yè)務(wù)形成的政務(wù)協(xié)同,又包括政府作為整體在公共服務(wù)供用層面與非營(yíng)利組織、社區(qū)和企業(yè)間的伙伴合作[1]。

3.組織工具：建立伙伴關(guān)系

伙伴關(guān)系 (partnership)是 “整體政府”改革與治理的基本組織工具,深刻揭示了 “整體政府”進(jìn)行聯(lián)合和整合的治理邏輯。伙伴關(guān)系是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織或機(jī)構(gòu)分享共同議程、協(xié)同工作,同時(shí)保持著自身的目標(biāo)及其活動(dòng)的獨(dú)立性。伙伴關(guān)系有效地實(shí)現(xiàn)了組織 (機(jī)構(gòu))間的資源整合與政策整合[15]。通過(guò)整合資源,可以提高資源消費(fèi)的效率與效能;通過(guò)整合政策,在維持伙伴之間文化與目標(biāo)的原始差異的基礎(chǔ)上,可以促使伙伴各方的觀點(diǎn)達(dá)到協(xié)同,從而創(chuàng)新性地解決問題。

4.組織文化：凝聚性文化

Selznick認(rèn)為,公共組織的發(fā)展是一種演進(jìn)。在演進(jìn)過(guò)程中,每一個(gè)公共組織最終都形成了獨(dú)特的、制度化的或非正式的規(guī)范和價(jià)值[16]。這就是組織文化。與新公共管理相比,“整體政府”更注重融合差異的、共同的、協(xié)作的組織文化,注重培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價(jià)值觀,重視團(tuán)隊(duì)建設(shè)、組織參與性、責(zé)任共享、信任以及價(jià)值為本的管理與合作,重視加強(qiáng)公務(wù)員培訓(xùn)和自我發(fā)展等意識(shí)。澳大利亞管理顧問委員會(huì)在 2004年的報(bào)告中,提出了以 “一起工作”的口號(hào),以形成相應(yīng)的價(jià)值和行為準(zhǔn)則來(lái)推進(jìn)整體政府的實(shí)施[17]。為了推進(jìn) “整體政府”建設(shè),改善公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)實(shí)踐,必然要設(shè)立越來(lái)越多的標(biāo)準(zhǔn),最典型的組織文化標(biāo)準(zhǔn)就是倫理標(biāo)準(zhǔn)。

5.組織機(jī)制：新的責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制

“整體政府”改革,主要是回應(yīng)新公共管理改革中產(chǎn)生的控制和責(zé)任問題。但新的控制與自治之間的平衡又引發(fā)了新的責(zé)任問題[18]。“整體政府”改革一方面要采取協(xié)同的行動(dòng)、共同的標(biāo)準(zhǔn)和共享的組織體系,另一方面又要求單個(gè)的機(jī)構(gòu)為縱向的責(zé)任體系負(fù)責(zé)。而整體政府傾向于模糊縱向責(zé)任。如何更好地平衡縱向責(zé)任、橫向責(zé)任和對(duì)下面的回應(yīng)問題,成為 “整體政府”改革面臨的一個(gè)新課題。責(zé)任是 “整體政府”改革的一個(gè)核心問題。同時(shí),績(jī)效管理鼓勵(lì)組織和個(gè)人去實(shí)現(xiàn)他們自己的績(jī)效目標(biāo),這就使得組織出現(xiàn)相互割裂的趨勢(shì)。而與之相反,整體政府的目標(biāo)是促進(jìn)組織之間的合作、網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作。整體政府對(duì)公共部門的傳統(tǒng)的績(jī)效管理便提出了新的挑戰(zhàn)。因此,需要建立新的責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制。澳大利亞政府管理咨詢委員會(huì) (MAC)總結(jié)各國(guó) “整體政府”改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn),認(rèn)為通過(guò)治理、預(yù)算與責(zé)任框架可以實(shí)現(xiàn)新的責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制：治理要與特定的 “整體政府”目標(biāo)相協(xié)調(diào),包括創(chuàng)建新的結(jié)構(gòu),或通過(guò)工作隊(duì)和項(xiàng)目小組跨越現(xiàn)存組織邊界實(shí)現(xiàn)更好的管理;責(zé)任框架既要改善機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作,保持垂直問責(zé)制,也要在橫向協(xié)作和縱向問責(zé)之間保持一定的張力。

三、“整體政府”視野的行政服務(wù)中心建設(shè)的個(gè)案考察

(一)中山市行政服務(wù)中心建設(shè)歷程

當(dāng)前國(guó)內(nèi) “一站式”行政服務(wù)中心主要有“4S店”模式、政務(wù)超市模式和虛擬服務(wù)中心模式等。廣東省中山市的行政服務(wù)中心屬于虛擬服務(wù)中心模式。虛擬服務(wù)中心模式就是在實(shí)體條件基本不動(dòng)的情況下,建設(shè)統(tǒng)一的網(wǎng)上行政服務(wù)中心,推行網(wǎng)上信息公開、電子 (包括網(wǎng)絡(luò)、一號(hào)呼入電話)咨詢、網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上預(yù)審、在線審批、在線評(píng)議、電子監(jiān)察,實(shí)現(xiàn)各個(gè)審批服務(wù)職能一號(hào)呼入、一網(wǎng)辦理。中山市的虛擬服務(wù)中心在現(xiàn)實(shí)中被稱為行政服務(wù)在線系統(tǒng),在下文便用行政服務(wù)在線系統(tǒng)概念。

1998年,中山市出臺(tái) 《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革的決定》,加速政企分開、政資分開步伐,也加速推進(jìn)了中山市行政體制改革。1999年,按照合理、合法、效率、責(zé)任、監(jiān)督的原則,中山市成立深化審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組,并在市發(fā)改局設(shè)立審改辦,拉開了行政審批制度改革序幕。2000年 9月,全面推進(jìn)行政審批制度改革。

2002年,開始研究建立跨部門 “一網(wǎng)式”審批服務(wù)平臺(tái) (中山行政服務(wù)在線)。2003年,開始建設(shè) “一網(wǎng)式”審批服務(wù)平臺(tái),啟動(dòng)網(wǎng)上審批系統(tǒng)。2004年,已建成覆蓋全市的行政服務(wù)在線統(tǒng)一平臺(tái),并于 3月開始運(yùn)行,到當(dāng)年 6月 28日為止,共有 15個(gè)部門 71項(xiàng) (含子項(xiàng))的審批事項(xiàng)上網(wǎng)運(yùn)行,網(wǎng)上受理辦結(jié) 2 292宗。

2006年,“中山市行政審批服務(wù)在線”更名為 “中山市行政服務(wù)在線”,并延伸了行政服務(wù)在線統(tǒng)一平臺(tái)的功能,建成了行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng),對(duì)所有進(jìn)入行政服務(wù)在線的審批事項(xiàng)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)和績(jī)效評(píng)估。到 2008年上半年,該系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì) 40個(gè)部門 11.4萬(wàn)個(gè)審批流程實(shí)時(shí)監(jiān)察,辦結(jié)業(yè)務(wù) 10.7萬(wàn)宗,辦結(jié)率93.6%,其中發(fā)出預(yù)警糾錯(cuò)信號(hào) 489次,黃牌 9件,紅牌 5件,網(wǎng)上審批異常件降幅達(dá) 64.1%。

2008年,完善提升了行政服務(wù)在線統(tǒng)一平臺(tái)的功能,建設(shè)了重大項(xiàng)目協(xié)同辦公系統(tǒng)、鎮(zhèn)區(qū)電子監(jiān)察系統(tǒng)、12345行政服務(wù)熱線、支撐服務(wù)在線系統(tǒng)運(yùn)行的行政服務(wù)體系及中介服務(wù)體系,建立了全市的審批政務(wù)信息資源目錄,完善政務(wù)信息交換與共享平臺(tái)。該系統(tǒng)已經(jīng)具備了政務(wù)公開、過(guò)程流轉(zhuǎn)、咨詢投訴、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同辦公和行為監(jiān)察六大功能,即 “一個(gè)平臺(tái)、兩個(gè)門戶、三個(gè)推進(jìn)、四個(gè)結(jié)合”。“一個(gè)平臺(tái)”,指行政服務(wù)在線平臺(tái),所有的審批事項(xiàng)和政府服務(wù)性事項(xiàng)全部納入此平臺(tái),是政府服務(wù)的一個(gè)綜合性載體。 “兩個(gè)門戶”,即在此平臺(tái)上,開設(shè)網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察,絕大多數(shù)審批事項(xiàng)都在網(wǎng)上進(jìn)行,同時(shí)對(duì)審批各環(huán)節(jié)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)和績(jī)效評(píng)估。此外,還建立了服務(wù)熱線,接受群眾咨詢、投訴和辦事查詢。 “三個(gè)推進(jìn)”,即推進(jìn)審批事項(xiàng)規(guī)范化、審批流程標(biāo)準(zhǔn)化、電子監(jiān)察制度化,促使各項(xiàng)審批事項(xiàng)在陽(yáng)光下運(yùn)行。“四個(gè)結(jié)合”,即推進(jìn) “一網(wǎng)式”審批與轉(zhuǎn)變政府職能、提升服務(wù)績(jī)效、優(yōu)化機(jī)關(guān)作風(fēng)、源頭防治腐敗相結(jié)合,建設(shè)服務(wù)型政府在這個(gè)載體上得到真實(shí)體現(xiàn)。自 1999年以來(lái),已完成第四批行政審批制度改革,審批事項(xiàng)由原來(lái)的 1 404項(xiàng)減至403項(xiàng),其中許可類 298項(xiàng),非許可類 165項(xiàng),減幅達(dá) 67%,市一級(jí)設(shè)定的審批事項(xiàng)全面取消。自 2004年平臺(tái)開通至今,全市已完成了 41個(gè)部門 350個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)的共享,實(shí)現(xiàn) 53個(gè)部門共 531個(gè)審批流程網(wǎng)上辦理,占應(yīng)上網(wǎng)審批事項(xiàng)的90%,日辦理審批事項(xiàng)超過(guò) 1 000多宗,累計(jì)辦結(jié)超過(guò) 118萬(wàn)宗,原來(lái)按規(guī)定的審批事項(xiàng)平均為17天,通過(guò)行政服務(wù)在線審批時(shí)間縮短為 2天,政府投資類重點(diǎn)項(xiàng)目由原來(lái) 350個(gè)工作日縮短為98個(gè)工作日,社會(huì)投資類的由原來(lái) 230個(gè)工作日縮短為 81個(gè)工作日。上網(wǎng)運(yùn)行審批事項(xiàng)提前辦結(jié)率達(dá) 93%,在線咨詢與投訴按時(shí)回復(fù)率達(dá)94%,市民總體滿意度達(dá)到 80%。

(二)中山市行政服務(wù)中心實(shí)踐 “整體政府”的具體做法

中山市通過(guò)全面縮減行政審批項(xiàng)目,加強(qiáng)行政審批監(jiān)督,采用先進(jìn)的信息技術(shù)和行政管理理念,以建設(shè)行政服務(wù)在線為突破口,優(yōu)化業(yè)務(wù)流程,把各部門行政審批事項(xiàng)集中到行政服務(wù)在線系統(tǒng)的統(tǒng)一平臺(tái),實(shí)現(xiàn)跨部門 “一網(wǎng)式”電子審批服務(wù)的思路來(lái)建設(shè)虛擬行政服務(wù)中心。運(yùn)用上文所提出的 “整體政府”理論,對(duì)中山市政服務(wù)中心模式進(jìn)行系統(tǒng)審視,分析結(jié)果表明,盡管在程度和范圍具有有限性,但改革措施基本體現(xiàn)了 “整體政府”取向。

1.以便民、為民、利民為組織目標(biāo)

為了實(shí)現(xiàn)便民、為民、利民的服務(wù)目標(biāo),中山行政服務(wù)在線系統(tǒng)圍繞以政務(wù)為內(nèi)容、以公眾為核心,狠抓應(yīng)用和服務(wù)功能的建設(shè)。中山市行政服務(wù)在線系統(tǒng)在建設(shè)之初,就設(shè)定了 “實(shí)用、好用、喜歡用”的目標(biāo)。按照 “影響面廣,發(fā)生頻率高”的原則,在第一批上網(wǎng)單位中選擇了 9項(xiàng)典型行政審批事項(xiàng)作為試點(diǎn)。讓網(wǎng)上審批系統(tǒng)能真正體現(xiàn)用戶需求,實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)開發(fā)單位與用戶互動(dòng)。嚴(yán)格按照陽(yáng)光操作的理念,把每一個(gè)行政許可的申請(qǐng)、審查、決定,通過(guò)流程定制,固化在規(guī)范的程序上面,做到公正、公平、公開、便捷。通過(guò)實(shí)行網(wǎng)上審批,原來(lái)需要申請(qǐng)人來(lái)回跑三、四趟,需要 7天時(shí)間才批出來(lái)的事項(xiàng),現(xiàn)在只要申請(qǐng)人通過(guò)網(wǎng)上申請(qǐng),基本 1天就能辦結(jié),大大提高了行政審批的效率,減少了申請(qǐng)人的辦理成本。

在系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中,堅(jiān)持以民為本,緊抓政務(wù)核心主體,不斷推進(jìn)技術(shù)革新。專責(zé)組實(shí)行周例會(huì)制度,項(xiàng)目組實(shí)施日例會(huì)制度,并形成周報(bào)和月報(bào)制度。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需要,實(shí)行項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)會(huì)制度,不定期舉行由市領(lǐng)導(dǎo)、專家、用戶、管理公司、實(shí)施單位等各方參加的項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)會(huì),收集問題和意見,不斷完善、優(yōu)化系統(tǒng)的服務(wù)功能并設(shè)立專門的政務(wù)信息化協(xié)調(diào)小組,負(fù)責(zé)處理協(xié)調(diào)重大問題,保障系統(tǒng)建設(shè)的順利推進(jìn)。重視提高系統(tǒng)執(zhí)行力,明確行政審批平臺(tái)的唯一性,不允許雙軌運(yùn)行、網(wǎng)外循環(huán)。建立呼叫中心和代辦點(diǎn),重視與企業(yè)合作,不斷拓寬服務(wù)渠道,延伸系統(tǒng)的服務(wù)能力。

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步和廣泛運(yùn)用,行政服務(wù)在線審批平臺(tái),基本形成了 “邏輯上集中,物理上分散”的新型服務(wù)模式,對(duì)上能夠與各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)連接,對(duì)下可以延伸到中山各鎮(zhèn)區(qū)基層單位,這樣既避免了原有系統(tǒng)投資的浪費(fèi),又實(shí)現(xiàn)了集中協(xié)同作業(yè)。網(wǎng)絡(luò)大大打破了時(shí)空界限制,審批工作人員和申請(qǐng)人可以在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入行政服務(wù)在線辦公,延伸了服務(wù)范圍,減少了申請(qǐng)人往來(lái)各政府部門所產(chǎn)生的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)、精力,大大方便了公眾。

2.重視整合的組織結(jié)構(gòu)形式

整合是整體政府的核心內(nèi)容與直接表現(xiàn)。組織結(jié)構(gòu)整合就是把傳統(tǒng)的大政府,利用現(xiàn)代信息技術(shù),以任務(wù)為目標(biāo),扁平化為小政府。

(1)加大機(jī)構(gòu)整合力度。自 1999年以來(lái),中山已進(jìn)行了 5次機(jī)構(gòu)改革,將 434個(gè)行政機(jī)構(gòu)整合至 32個(gè),改善了原有的條塊分割的局面。

(2)重視虛擬整合。中山行政服務(wù)在線系統(tǒng)在物理層面沒有很好的整合機(jī)構(gòu),沒有將所有的政府辦事窗口都集中在一幢樓里。但是,自2004年行政服務(wù)在線平臺(tái)開通以來(lái),53個(gè)部門的辦事指南全部在網(wǎng)上公開,涉及多部門、多功能、多領(lǐng)域整合的審批業(yè)務(wù)整合成 “一網(wǎng)式”,實(shí)現(xiàn)了邏輯上的整合。

(3)嘗試政務(wù)外包,全方位整合各種服務(wù)載體,完善網(wǎng)絡(luò)為主、多種載體統(tǒng)一結(jié)合的審批服務(wù)體系。第一,涉及一些非組織性的程序、一些重復(fù)性的,同時(shí)當(dāng)事人愿意和不涉及當(dāng)事人行政隱私的、有利于政府提高行政審批效率的,機(jī)械性、重復(fù)性的審批事項(xiàng)嘗試政務(wù)外包,由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé),鼓勵(lì)社會(huì)力量參與完善行政服務(wù)在線的配套服務(wù)。第二,推進(jìn)審批事項(xiàng)延伸到鎮(zhèn)區(qū)、社區(qū) (村)辦理。建立鎮(zhèn)區(qū)行政服務(wù)中心、社區(qū)政務(wù)服務(wù)代辦點(diǎn)。在社區(qū)政務(wù)服務(wù)代辦點(diǎn)引入中介服務(wù)機(jī)構(gòu),在社區(qū)、村莊就能享受行政在線服務(wù)。第三,通過(guò) 3G網(wǎng)絡(luò),將諸如政府網(wǎng)站上的一些核心內(nèi)容和市民關(guān)心的問題放到手機(jī)上,手機(jī)也可成為行政審批的載體。第四,在公園、車站等公共場(chǎng)所建立無(wú)線網(wǎng)絡(luò),企業(yè)、公眾、政府機(jī)關(guān)的工作人員等通過(guò)電腦可隨時(shí)、隨地上網(wǎng)辦理審批業(yè)務(wù)。

(4)構(gòu)建以流程為中心的由多個(gè)工作團(tuán)隊(duì)或節(jié)點(diǎn)組合而成的扁平化網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)。設(shè)立市審改辦,專門總體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)行政服務(wù)在線的工作。根據(jù)工作流程在市審改辦下設(shè)清理行政審批事項(xiàng)組、優(yōu)化行政審批流程組、行政審批監(jiān)督組。基本做到一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé),涉及多部門、多環(huán)節(jié)審批的同一事項(xiàng),按照相同或相近職能由一個(gè)部門承擔(dān)的要求予以調(diào)整;對(duì)確需由多個(gè)部門審批的事項(xiàng),明確審批的直接受理部門,由直接受理部門牽頭,協(xié)調(diào)相關(guān)部門在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行審核。

3.重視建立合作伙伴關(guān)系

(1)整合資源。

第一,共享資源信息。與企業(yè)、群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的審批事項(xiàng)全部納入行政服務(wù)在線,實(shí)行統(tǒng)一辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、限時(shí)辦結(jié)、全程監(jiān)督,整合原來(lái)分散于各部門的審批服務(wù),有效解決了在我國(guó)傳統(tǒng)條塊分割行政管理體制下衍生的部門協(xié)調(diào)配合難度大,職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、服務(wù)效能偏弱等問題。

第二,共享核心數(shù)據(jù)庫(kù)。行政服務(wù)在線系統(tǒng)把全市相關(guān)行政審批的核心數(shù)據(jù)庫(kù)如人口庫(kù)、法人庫(kù)、地名庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)等統(tǒng)一接入系統(tǒng)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)資源共享。實(shí)現(xiàn)人口信息庫(kù)、企業(yè)法人庫(kù)、地理信息庫(kù)和各部門在行政審批中形成的各種生產(chǎn)許可、資質(zhì)核準(zhǔn)、資格認(rèn)定等信息共用共享,做到協(xié)調(diào)條條塊塊,消除信息孤島。除可以實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上審批”外,還可實(shí)現(xiàn)相關(guān)的審批信息發(fā)布、查詢、統(tǒng)計(jì)、咨詢、投訴和審批過(guò)程的行政監(jiān)督、流轉(zhuǎn)跟蹤、審批數(shù)據(jù)分析研究等功能。

第三,整合政務(wù)公開電話服務(wù)。整合 12319(中山市行政服務(wù)咨詢熱線)、12333(勞動(dòng)保障咨詢熱線)等各類投訴咨詢熱線為 12345呼號(hào),使政府服務(wù)范圍覆蓋到政府公共服務(wù)全部領(lǐng)域,為市民提供全方位、高效率的政務(wù)公開電話咨詢與投訴服務(wù),實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)熱線與市政府行政審批在線、應(yīng)急指揮系統(tǒng)、社會(huì)便民服務(wù)熱線系統(tǒng)的互聯(lián)互通。通過(guò)政府各類投訴咨詢公開電話與信息網(wǎng)絡(luò)等資源的共享互通,使行政服務(wù)咨詢從單一功能和分散建設(shè)向共建共用的模式整合,提高公共電話服務(wù)的覆蓋率和效率,建立和完善政府與公眾互動(dòng)的服務(wù)平臺(tái)。

第四,整合全市審批政務(wù)信息資源目錄。建立全市審批政務(wù)信息資源目錄,為各級(jí)政府提供信息查詢和共享服務(wù);依托行政服務(wù)在線完善政務(wù)信息交換與共享平臺(tái),為各級(jí)政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)和輔助決策等提供信息交換服務(wù),實(shí)現(xiàn)信息資源增值最大化。

(2)整合流程。

第一,全面推行審批過(guò)程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。堅(jiān)持“一門多窗,統(tǒng)入統(tǒng)出”,把原來(lái)分散于各部門審批事項(xiàng)全部集中起來(lái),統(tǒng)一平臺(tái)辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和實(shí)時(shí)公布;堅(jiān)持 “統(tǒng)一開發(fā),規(guī)范使用”,在線平臺(tái)由市政府統(tǒng)一開發(fā),審批事項(xiàng)按 “精簡(jiǎn)資料、簡(jiǎn)化流程”原則組織上網(wǎng),同時(shí)實(shí)現(xiàn)審批流程的優(yōu)化再造。如市公安局全力推進(jìn)“服務(wù)措施一網(wǎng)辦”。通過(guò)整合流程,建成場(chǎng)景式 “網(wǎng)上辦事大廳”,整合了出入境、治安、交警、網(wǎng)警、消防、邊防、經(jīng)偵等警種對(duì)外行政審批業(yè)務(wù),統(tǒng)一按警種設(shè)立卡通警察服務(wù)窗口,按具體業(yè)務(wù)流程提供辦事指引、下載表格、鏈接應(yīng)用系統(tǒng)受理、網(wǎng)上支付繳費(fèi)的 “一站式”服務(wù)。目前,已有 8個(gè)警種 141項(xiàng)對(duì)外行政審批業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上查詢、受理、反饋,其中網(wǎng)上審批、查詢、受理、繳費(fèi)共計(jì) 65項(xiàng),提供網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理指引、表格下載等 76項(xiàng),大大方便了群眾辦理公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)行政審批業(yè)務(wù)。

第二,大力推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)同辦公。堅(jiān)持“協(xié)同辦公,精簡(jiǎn)高效”,按照 “能合不分、能并不串”原則,簡(jiǎn)化重大項(xiàng)目審批環(huán)節(jié),強(qiáng)化部門協(xié)同辦公能力,開發(fā)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)同辦公系統(tǒng),充分利用資源共享的優(yōu)勢(shì),提升網(wǎng)上審批效率。如市民政局以民辦非企業(yè)單位發(fā)展比較集中的教育類、勞動(dòng)類為突破口,對(duì)教育類和勞動(dòng)類民辦非企業(yè)單位年檢實(shí)行網(wǎng)上聯(lián)合審批。

第三,試行 “行政服務(wù)卡”制度。“行政服務(wù)卡”制度,就是將行政辦理人的資料轉(zhuǎn)化為電子信息并儲(chǔ)存于行政服務(wù)卡,行政審批辦理人確認(rèn)只需刷卡,無(wú)需重復(fù)填表,將行政審批程序簡(jiǎn)化到一次辦理中,為企業(yè)、群眾提供更加高效、便捷的網(wǎng)上行政綜合服務(wù)。

4.加強(qiáng)制度文化建設(shè),形成共享價(jià)值觀

第一,加強(qiáng)制度建設(shè)。在系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程中,中山市先后出臺(tái)了 《中山市網(wǎng)上審批系統(tǒng)工程建設(shè)管理辦法》、《中山市網(wǎng)上審批系統(tǒng)審批事項(xiàng)上網(wǎng)規(guī)范》、《中山市行政服務(wù)在線系統(tǒng)共享數(shù)據(jù)庫(kù)管理規(guī)范》、 《中山市行政服務(wù)在線系統(tǒng)培訓(xùn)規(guī)范》、《中山市行政服務(wù)在線系統(tǒng)電子鑰匙使用管理規(guī)范》、《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)行政服務(wù)在線系統(tǒng)建設(shè)的若干意見》、《中山市行政審批績(jī)效測(cè)評(píng)電子監(jiān)察暫行辦法》、《中山市創(chuàng)新審批方式改革試點(diǎn)實(shí)施方案 (2010—2012年)》等規(guī)范性文件,從制度上保障形成共享價(jià)值觀。

第二,加強(qiáng)思想發(fā)動(dòng)工作,凝聚社會(huì)合力。市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào),要積極推進(jìn)以行政服務(wù)在線為載體的 “一網(wǎng)式”審批平臺(tái)建設(shè),要求全市各級(jí)各部門要切實(shí)增強(qiáng)使命感和責(zé)任感,把改革試點(diǎn)工作不斷推向深入。爭(zhēng)取上級(jí)支持,推動(dòng)中央、省屬部門審批業(yè)務(wù)通過(guò)直接定制或系統(tǒng)交換方式上網(wǎng);鼓勵(lì)社會(huì)力量參與行政服務(wù)在線的配套服務(wù),如引導(dǎo)社會(huì)中介組織為企事業(yè)單位及市民代辦各類行政審批服務(wù)事項(xiàng)等。

5.構(gòu)建新的責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制

第一,建立制度,明確責(zé)任。在行政服務(wù)在線系統(tǒng)建設(shè)之初就出臺(tái)了 《關(guān)于進(jìn)一步做好中山市行政服務(wù)在線有關(guān)咨詢服務(wù)工作的通知》,明確要求各部門要安排專人每天至少兩次登錄行政服務(wù)在線網(wǎng)站,并在 3天內(nèi)對(duì)網(wǎng)上提交的咨詢與投訴進(jìn)行回復(fù),并明確指出,如果超時(shí),將由市府辦直接督辦。出臺(tái) 《中山市行政服務(wù)在線建設(shè)目標(biāo)管理考核辦法》,對(duì)審批事項(xiàng)上網(wǎng)實(shí)施、上網(wǎng)審批事項(xiàng)的辦理、培訓(xùn)、推進(jìn)機(jī)制、基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)接入等資源整合情況等各方面的考核,以調(diào)動(dòng)部門積極性,加大推進(jìn)力度。

第二,建立 “三縱兩橫”多級(jí)聯(lián)網(wǎng)電子監(jiān)察。依托行政服務(wù)在線建成綜合電子監(jiān)察系統(tǒng),對(duì)所有進(jìn)入行政服務(wù)在線的審批事項(xiàng)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)和績(jī)效評(píng)估,對(duì) 8個(gè)行政部門服務(wù)窗口進(jìn)行實(shí)時(shí)視頻監(jiān)察,實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政審批行為的監(jiān)督。如果超時(shí),系統(tǒng)會(huì)亮紅燈或者是黃燈,中山市會(huì)在發(fā)生預(yù)警信號(hào)后進(jìn)行跟蹤、監(jiān)督、檢查。近年來(lái)有幾個(gè)部門因此受到通報(bào)批評(píng),在績(jī)效考核中扣分。該系統(tǒng)2006年在市直部門啟動(dòng),2008年聯(lián)接至鎮(zhèn)區(qū),并有意拓展到村 (居),實(shí)現(xiàn)省市鎮(zhèn)和 “三縱兩橫”多級(jí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察的目標(biāo)。綜合電子監(jiān)察有效促進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)和政務(wù)公開的優(yōu)化改善。

第三,拓展行政審批監(jiān)督途徑。行政審批監(jiān)督主要有五個(gè)途徑：一是電子監(jiān)察;二是明察暗訪;三是周五民聲熱線;四是政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議;五是 12345熱線。

第四,明確責(zé)任,嚴(yán)格考核。各相關(guān)部門建立了創(chuàng)新電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)考核責(zé)任制,細(xì)化目標(biāo)任務(wù),將創(chuàng)新電子政務(wù)服務(wù)量化到人、具體到事。按照誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則,一級(jí)抓一級(jí),層層抓落實(shí)。

第五,強(qiáng)化監(jiān)督,務(wù)求實(shí)效。市府辦、監(jiān)察局、審改辦及有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)對(duì)審批制度改革工作的監(jiān)督檢查。對(duì)各項(xiàng)改革工作實(shí)施月報(bào)制,要求牽頭部門把本單位負(fù)責(zé)的專項(xiàng)改革進(jìn)展情況按月報(bào)送市審改辦,由審改辦綜合情況后報(bào)市審改領(lǐng)導(dǎo)小組及省相關(guān)部門。對(duì)工作不力、效率低下、影響改革進(jìn)程的,將由市監(jiān)察機(jī)關(guān)視情節(jié)輕重追究單位及其責(zé)任人的責(zé)任。

四、未來(lái)我國(guó)行政服務(wù)中心改革建設(shè)的方向

中山市是全國(guó)第一個(gè)全部審批項(xiàng)目上網(wǎng)的地級(jí)市,并在 《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》中成為國(guó)務(wù)院授權(quán)為 “創(chuàng)新行政審批方式”試點(diǎn)城市。中山市以行政服務(wù)在線為載體,基本做到打破原有體制所形成的“碎片化”分割式的行政審批模式,整合各類資源,實(shí)踐了整體政府的目標(biāo),為市民、為企業(yè)提供了無(wú)縫隙服務(wù)。中山市對(duì)行政服務(wù)中心虛擬模式的探索和突破,對(duì)全國(guó)各地行政服務(wù)中心改革建設(shè)可能會(huì)起到指向標(biāo)的作用。一站式服務(wù)中心面對(duì)的政府職能部門之間的 “諸候割據(jù)”問題在改革新階段并未就此而消失,而是以 “信息孤島”等問題的面目重新出現(xiàn)。“單兵作戰(zhàn)”或者單純依靠法律和管理技術(shù)措施都難以突破一站式服務(wù)中心建設(shè)的困境。推行集中審批和并聯(lián)審批是當(dāng)前中國(guó)各地一站式服務(wù)中心建設(shè)的主要任務(wù),整合各種資源,加強(qiáng)流程再造,形成 “整體政府”,建設(shè)電子化政府和虛擬一站式中心則是未來(lái)我國(guó)行政服務(wù)中心改革建設(shè)的普遍趨勢(shì)。流程再造是管理創(chuàng)新的大勢(shì)所趨,是政府轉(zhuǎn)變管理職能和治理方式的重要途徑。隨著電子政務(wù)的深入發(fā)展,政府必須轉(zhuǎn)變職能,對(duì)傳統(tǒng)的政務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化再造和重組,逐步實(shí)現(xiàn)跨部門的業(yè)務(wù)整合,通過(guò)建立部門間的伙伴關(guān)系、“一站式”服務(wù)平臺(tái)和使用其它方法排除協(xié)同工作的障礙,促進(jìn)各部門合作,整合政府各項(xiàng)服務(wù),滿足群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求,促使以部門為中心的服務(wù)模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨娦枨鬄橹行牡姆?wù)模式。

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[17] [挪威]Tom Christensen,Per Lgreid.后新公共管理改革——作為一種新趨勢(shì)的整體政府[J].中國(guó)行政管理,2006,(9)：86.

[18]Christensen, T., P.Legreid, eds.New PublicManagement.The Transformation of Ideas andPractice.Aldershot:Ashgate, 2001.