國際游資風險防范的法律機制分析

趙 蕊 梁洪杰

(河北經貿大學,河北 石家莊 050041)

一、國際游資風險防范的法律機制概析

開放金融市場后,游資在繁榮經濟的同時也對經濟存有潛在沖擊。因此在對國際游資特性深入了解之后廣泛開展國際合作,建立以一國監管為基礎、區域監管為中層、全球合作為高層的合作框架,并以法律形式規制國際游資的不安定因素、最大限度利用其經濟利益顯得尤為重要。國際游資風險的法律防范機制即法律監管,與政策防范、國際合作等機制相比,具有普遍性、強制性、穩定性等特有且不可比擬的優越性。當今各國都在金融監管上形成了較為完整的金融監管法規體系,大概分四個層次:

1.中央銀行法,從法律角度確定了中央銀行的地位。

2.商業銀行法,是調整商業銀行及其他金融機構行為關系的立法,也是銀行監管當局監管商業銀行的法律依據和準繩。

3.各種專業性金融法規,包括票據法、證券法、稅法、利用外資法及銀行審計法等。

4.各國銀行監管當局依國內法制定的一系列管理辦法,確切地說它帶有強烈的行政色彩,是法律的補充和實施細則但不屬于法律范疇,是各商業銀行必須遵守的規則。

二、對國際游資進行法律監管的必要性

放松資本管制與國際游資監管并不對立,且必定存在一個利益最大化的均衡點。放寬資本管制意味著消除資本流動中限制競爭、妨礙效率的各種障礙,而對國際游資進行法律監管是對放松資本管制過程中產生的風險和其他不公正現象的監督。國際游資法律監管的必要性主要體現在兩方面:一方面由資本市場失靈的客觀存在和經濟社會對資本市場功能正常作用的客觀要求決定。國際資本市場自身無法消除的內在缺陷制約著國際游資的運行,需要法律機制的調整、監管來確保市場機制的正常有序運行。另一方面,法律的安全價值和保障國家金融、經濟安全的需要也呼喚著對國際游資進行法律監管。經濟安全是一切安全之本,而金融安全又是經濟安全的核心,滲透到一國經濟生活各個領域,一旦失控有可能導致整個經濟癱瘓。20世紀90年代接連不斷的金融危機告誡人們:一個國家若沒有經濟和金融的穩定健康發展,最終就沒有國家安全可言。

三、各國防范國際游資風險的法律機制分析

無論是資本輸出國還是資本輸入國,無論是發展中國家還是發達國家,充分利用法律機制對國際游資進行防范、監管都是監管當局的不二選擇。此監管法律既有國際法的共性,也有其特有的個性。本文以時間為主線,結合各國國內經濟狀況分別對代表性國家的法律監管實踐及效果進行簡要的分析和總結。

(一)主要發達國家的法律監管實踐及效果

1.美國的法律監管實踐及效果分析

美國據其自身利益需要來選擇監管政策,對于符合自身利益的資本流動持允許態度,反之便可能禁止,具體做法為:1965年1月頒布“自愿限制對外貸款指導方針”,要求美國金融機構嚴格控制對外國非居民的貸款數額;1965年7月通過“利息平衡稅”調節海外資本、促使資本回流;1968年1月頒布“國外直接投資規則”,對美國公司的直接對外投資實行了強制性的管理;在20世紀70年代面臨“歐洲入侵”和“阿拉伯威脅”的情況下,美國在管理資本方面變得相當謹慎,國會通過了《1974年外國投資研究法案》、《服務業國際投資與貿易調整法案》,責成有關政府管理部門對此進行跟蹤調查和監管,可見美國當時對資本的管制比較嚴格。20世紀80年代后美國實行的是基本自由化的資本流動監管方式,但在航空運輸、核能利用等特殊行業仍存有限制措施;此外美國對于證券投資資本的流入監管較為嚴格,最終目標是為了保證本國調控資本能力、掌握資本輸出以及推行金融自由化進程的主動權。但換個角度看,美國憑借其較為完備的金融體系對其流入資本進行目的明確、方式靈活的控制手段得到了很好的效果,值得新興市場借鑒。

2.日本的法律監管實踐及效果分析

二戰后的日本經濟瀕臨崩潰,在資本極度匱乏的背景下通過了對外匯交易進行直接嚴格管制的外匯法,包括外匯集中制度、外匯預算制度、標準結算制度和外匯指定銀行制度,被稱為日本對資本實施管制的法律基礎。該法規定:除遇特別情況并經政府許可外禁止一切外匯交易;限制私人持有外匯,規定出口外匯收入必須賣給指定的銀行;非居民持有日元受到管制,私人的資本流動實際上被禁止。之后隨著日本經濟的高速增長以及來自國外壓力的增大,日本于1960年宣布了貿易和外匯自由化計劃并同意接受《國際貨幣基金協定》第八條義務——取消對經常賬戶交易的外匯管制,允許居民開立“自由”日元賬戶,放開對旅游用匯的限制,放松對與進出口有關的資本賬戶交易的管制。

基于外匯法收到了預期效果,1980年日本又依當時的經濟背景對外匯法進行了修改,適時地對引起外匯劇烈波動的投機資本流動、導致國際收支困難的長期資本流動及給金融市場帶來惡劣影響的資本交易進行限制:放松對日元標價的中、長期貸款控制;日本居民可不經過證券中介直接投資外國證券,非居民可不經任何許可直接買賣日本證券;另外非居民經過申請批準之后,可在日本發行債券;日本居民可依市場利率開設外匯賬戶;外國在日本的直接投資僅實行申報制。但總體來說是逐步加大了資本自由化的力度和程度。

(二)主要發展中國家的法律監管實踐及效果

1.印尼的法律監管實踐及效果分析

最初印尼的資本流入僅是美國以經濟援助形式提供的官方資本,在而后的20世紀60年代印尼制定了有選擇的外資政策。1967年印尼頒布了《印尼投資法》,公布了鼓勵外資的投資領域、可以享受稅收減免等優惠的企業類型、有關企業所有權和外國股權的參與規定等,主要運用稅收、關稅以及金融等方面的優惠吸引外資、實現工業化。此外IMF的呼吁促使印尼于1971年取消了外匯管制并于20世紀80年代重新調整了監管政策:1984年公布了新外資法并改革了匯率體制,一方面通過降低稅收和其他費用負擔的方式逐步放松對國際資本的限制,另一方面擴大了市場對匯率的調節作用,實行了有管理的浮動匯率,居民可以自由從事短期對外借款或貸款,經常項目交易沒有外匯限制;1988年進一步開放金融市場,允許外國銀行與國內合資建立銀行,但外國銀行占合資銀行的可交易股份不得超過49%,占合資銀行的股份總比例不得超過85%,且擴大了外國銀行在印尼營業的地域限制;1992年國會通過了《1992年銀行法》,繼續放寬對金融業的限制,規定了印尼的公司在證券市場上可向外國投資者出售股票,但不得超過上市股票的49%。

在這種對國際資本限制很少的監管制度下國際游資流入越來越多,加大了印尼基金的對外依賴性和脆弱性,1990年至1994年外債年均余額為692億美元,償債率平均為24.48%,大于償債率20%的國際警戒線指標,1996年外債余額達1200億美元,其短期外債比率為20.7%。印尼對國際短期資本的依賴性太強最終導致其被迅速卷入金融危機。

2.智利的法律監管實踐及效果分析

智利從20世紀70年代中期經濟衰退中迅速恢復得益于修改后的《外匯管制法》,該法要求外資必須到央行登記,由央行管理外資以及利潤匯回而不允許以銀行為媒介的資本流動;另外1974年頒布的關于外商直接投資的法規規定國際資本流入到位三年后的外商可以從官方外匯市場上購買外匯,將利潤匯回國內。可見智利對個人資本賬戶實行開放政策而對其他金融機構的資本賬戶限制沒有放開,使得通過銀行等金融機構借入國際貸款的國際資本流入方式得到了一定的制約和限制。危機之后的智利采取了一系列貨幣、財政、匯率政策,在1984—1988年間經濟運行狀況持續良好。但1989年因經濟過熱采取的緊縮性貨幣政策刺激了國際游資向高利率的智利流入,而沖銷干預配合緊縮性財政政策的成本過高,智利于1991年開始對資本流入實行選擇性的管制:對國外借貸征收20%的無償準備金;要求國外直接投資和間接投資必須滿足一定的持有期限;對國內企業的國外融資情況進行嚴格管理;對外國投資基金上市公司征收10%利潤稅,對所有外國借款征收1.2%印花稅等所得稅和托賓稅制度。此外,為了健全金融體系和加強金融監管,智利于1986年頒布了新《銀行法》,對銀行業務范圍及存款保險制度作出了新規定,1989年頒布了《中央銀行法》,確立了中央銀行的獨立地位。

縱觀其實踐效果,據智利政府的統計,無償準備金改變了資本流入的結構、抑制了游資大量流入、減少了中介機構的風險;提高了貨幣政策的自主性,減少了緊縮性貨幣政策對匯率的不利影響。總之,智利的成功模式值得發展中國家學習和借鑒。

四、經驗與教訓并存的啟示

1.我國應借鑒智利等拉美國家經驗,對國際資本流入選擇性地征收托賓稅、庇古稅、無償準備金等,以提高國際游資進入本國市場成本的間接方式來降低匯率波動、控制游資規模。但單純的資本控制只能起到緩沖作用而不能真正實現經濟結果的校正和資源的有效配置,需要同時配合結構性政策調整和穩健的金融體系建設來提高我國防范和自主化解風險能力。

2.吸收日本等國成功的外匯管理經驗,我國應尤其注重從外匯法角度對國際游資進行監管。《外匯管理條例》的制定修改及配套制度的推出,從法律角度展示了我國外匯管理趨松的轉變過程。這些寬松化修正具體體現在:(1)央行不再是惟一的經營外匯業務的銀行;(2)由過去的計劃管理和外匯留成制度轉化為市場化管理和外匯結售匯制度;(3)從嚴格的外匯管制到基本實現人民幣經常項目下的可兌換;(4)從單一的固定匯率到以市場供求為基礎、單一的有管理的浮動匯率;(5)外匯管理行政審批項目逐漸減少。從各國監管經驗及我國的監管實踐可知,資本管制的成績和弊端都是客觀存在的,它有利于促進產業結構調整、改善投資環境、防止危機侵入,但也會增加銀行成本、導致資本外逃等。因而經常項目下的外匯管制取消后的短期內必須強化對資本項目的管理來防止國際游資以各種形式混入經常項目流動。而后漸進開放資本賬戶,在維持基本平衡的經常項目基礎上保持相對充足的外匯儲備,制定并執行一個基本均衡而富有彈性、市場化的浮動匯率以應對國際游資的沖擊。

3.對于國際債券和股票投資的監管而言,我國監管政策比較嚴格,主要法律制度包括《中國境內機構在境外發行債券的管理規定》、《境內機構借用國際商業貸款管理辦法》、《關于境外上市企業外匯管理有關問題的通知》等,在滿足對外資大量需求同時還保持了良好的外債管理效果,對經濟穩定運行方面起到了積極作用。國家外匯管理局2009年10月10日出臺了《合格境外機構投資者境內證券投資外匯管理規定》,宗旨為鼓勵QFII中長期投資,也從另一側面對國際游資沖擊起到一定抑制作用。但嚴格的監管也會導致外債結構受忽視、信用評級低下等不足。在將來的政策取向上,有關國際融資及債券方面,日本和智利的做法給了我們參考,加入WTO與開放經濟的背景給了我們壓力,使得我國監管政策的長遠取向應當是日漸趨松直至完全自由化。總體說來智利模式更加適合作為我國長遠的參照物。綜合我國國情的具體做法,可在如下方面加強:對外債總量和規模統一監管、保持合理規模和結構;認真清理外債機構、切實保障外債償還;嚴格規范境外融資擔保、政府和事業單位不得提供或變相提供擔保;國內中資金融機構對外借款必須持央行批準的對外融資業務許可等。對于證券市場,近期監管政策的取向可為適當放松監管減少限制,至于長遠取向應遵循國際組織的要求和本國基本情況。WTO對我國證券市場的短期要求是保持低度開放,但金融一體化進程使得完全開放不可避免。我們可效仿日本、智利的監管做法:適當放松并允許境外投資者到我國股票市場上進行投資、適當允許境內居民到國外股票市場上進行股票投資、適當放松并允許我國公司到國外股票市場上發行股票籌集資本并上市等。

[1]梅新育.國際游資與國際金融體系[M].北京:人民出版社,2004.

[2]吳文旭.當前國際短期資本流動的監管問題研究[M].西南交通大學出版社,2006.

[3]田寶良.國際資本流動——分析、比較與監管[M].中國金融出版社,2004.

[4]石磊.國際游資的法律監管研究[D].西南政法大學,2006.