人事檔案制度改革的主流觀點評析

□段紅

傳統意義上的人事檔案，由于種種原因不能適應現代社會的發展需要，導致了諸如“棄檔”、“自揣檔案”、“掛檔”、“克隆檔案”、“虛假檔案”、“人質檔案”等“失范現象”大量出現，這嚴重地影響了人事檔案功能的實現和人事檔案在人們心目中的形象，成為人事檔案存在之“尷尬”。現行人事檔案制度因此也面臨著眾多的“質疑”和“拷問”。對于人事檔案的價值取向，學者們主要提出了三種觀點：人事檔案無用論、人事檔案改良論和人事檔案創新論。本文主要是針對這三種觀點，談談作者的一些看法。

一、人事檔案無用論——“休克療法”

持有這種觀點的學者，看到人事檔案在現代社會里引起了一系列的“失范現象”，認為應該盡快取消該制度。“失范現象”主要表現為“棄檔”、“自揣檔案”、“掛檔”、“克隆檔案”、“虛假檔案”、“人質檔案”等。持此觀點的代表學者童大煥認為人事檔案制度應該退出歷史舞臺了。他認為：個人檔案表面上重若千鈞，事實上它的真正有效的正面作用輕于鴻毛，而隨著人才在全國乃至全球市場上自由流動，現行僵化的人事檔案制度的負面作用卻越來越明顯。個人檔案制度已經到了壽終正寢的時候了。一方面，它并不能為現時代的人才流動提供足夠有力的信用證明（因人事檔案自身的誠信都成問題）。另一方面隨著人才的社會化市場化，現行人事檔案所記錄的種種信息如工資標準、工齡等等早已經失去意義；而養老、醫療保險等方面的信息則完全在其各自相應的部門中有；至于出國、升學、結婚諸如此類則純屬個人私事，沒有必要經過單位或檔案所在地批準，也不需要檔案來證明。中國的人事檔案制度走過了它的“輝煌歲月”，在如今的市場經濟時代也到了該自動瓦解的時候了。歸納該學者觀點的立論依據有兩點至為重要：一是現行的人事檔案提供（記錄）的信息已經沒有價值；二是現行的不斷發展（變革）的社會管理不需要人事檔案支持。

筆者對于人事檔案制度應該退出歷史舞臺的觀點不予贊同。回顧現有人事檔案制度的發展過程，現有人事檔案制度存在時代弊端：強烈的時代烙印和滯后特征、政治強制性、過度秘密性、社會誠信信息缺失、管理的公證性缺失等等。從事實上來看，童大煥觀點中的部分內容不無道理，如人事檔案在特定的歷史條件下被“強行附加”的大部分“政策性”和“政治性”功能是應該被拋棄的。但這并不是說人事檔案就沒有存在的必要和價值了，人事檔案作為人力資源管理和社會公共管理的工具，在未來大有用武之地。在當今社會，每個生命個體的“社會人”屬性，如沒有被社會和社會管理者認可的“社會人”信息，必將導致社會管理信息的嚴重無序，結果是無法預料的。人事檔案的社會價值和歷史價值將在中國的未來發展中起到其應有的支持作用。

所以，筆者認為，雖然傳統人事檔案制度有其弊端，但這并不能完全否定它的內在價值。由于歷史原因，人事檔案被賦予了很多“附加”功能，使其定位脫離了它的本源，加上沒有進行適時的改革，其“作用”被其“反作用”所替代，這種“制度者”的錯誤導致了“人事檔案制度”的價值喪失，影響了部分學者的認識。讓現行的人事檔案制度逐漸淪為一塊讓人“食之無味、棄之可惜”的“雞肋”。研究事物要抓其本質，人事檔案究其本源，是人力資源管理和社會管理的工具。在人力資源是現代社會“第一資源”的今天，我們應該充分發揮其作為人力資源管理和社會管理工具的價值。因此，人事檔案不僅不能被取消，還應充分挖掘其對人力資源管理和社會管理的巨大價值。

二、人事檔案改良論——“保守療法”

持這種觀點的學者面對人事檔案在新階段所暴露出的一系列“失范現象”，也嘗試通過某種形式的改進來實現制度改良。但總體說來，還是在固守傳統人事檔案制度，不能適應社會新的發展變化的需要。

1.鄧紹興教授關于管理模式走多元化道路的“保守療法”

中國人民大學鄧紹興教授提出人事檔案管理模式應該走多元化道路：當前應探索以公務員管理或參照公務員管理為特色的黨政干部，以現代企業制度為管理特色的企業員工，以社會公益為特色的群團人員需要的，不同的分類管理機制和管理模式。（1）黨政干部人事檔案可沿用現在的管理模式。認為干部（公務員）具有職業化特性，人員相對穩定，流動性較小。這些特點就為實行集中統一、分級管理、檔隨人走、一人一生只有一套檔案等奠定了良好的基礎。（2）企業、事業單位可建立人事文件中心的管理模式。根據企事業單位的特點及人員流動性強的狀況，創新管理模式，建立作為文件形成單位或個人人事檔案的代管機構的人事文件中心。

鄧紹興教授對于傳統人事檔案制度提出了一些具有合理因素的新提法，但總體來說這些觀點基本上是傳統思維的產物，試圖通過漸進方式（即將人員分為體制內和體制外兩類，采取不同的管理方式）來實現改良，屬于穩中求進型，可以稱之為“保守療法”。但從實際情況來看，筆者認為鄧紹興教授的觀點，有幾點不妥之處：（1）體制內部不一定就恒久穩定，體制內部與外部沒有絕對的界限。首先，體制內會有部分人由于種種原因流動到體制外。再者，隨著公務員制度改革，體制外的社會人員通過錄用考試也可以成為一名公務人員，轉到體制內工作，即體制內與體制外不是恒定不變的。鄧紹興教授這種將人們人為劃分為體制內和體制外的想法，必然要面對體制內外轉換帶來的巨大沖擊。（2）從社會發展成本的角度來看，雖然改良式（漸進式）變革的成本比創新式變革要低，且容易被人所同情和接受，但其隱患也較多，對社會發展的推動力也比較弱。從眾多的社會改良運動和制度改良實踐來看，社會改良運動和制度改良的時機選擇非常重要，也就是說制度改良需要選擇恰當的時機。在目前舉國上下都在大改革、大發展、大創新的歷史時期，就人事檔案制度這一非重大改革（筆者認為經濟改革、政治改革等為重大改革）來說，采取“保守療法”既不符合時宜，也沒有必要。（3）施行人事檔案制度創新式改革的時機和條件已經成熟。一是國家法律、制度（勞動法、就業制度、公民權益保障法等等）日益健全；二是制度創新的成本支付已經不存在障礙；三是信息技術廣泛運用為其創新提供了有力的技術支持；四是社會發展需要使其創新有了大作為的廣闊空間。因此，既然要進行改革，最好就一步到位，實現根本變革。

2.“人人建檔”與“選擇性建檔”并舉觀點的分析

鄧紹興教授認為在黨政機關的公務員或參照公務員管理的干部中，實行“人人建檔”是完全必要的，經得起實踐的檢驗，也是我國人事檔案工作建設的優良傳統，應當堅持下去，使之日臻完善。但在企業、事業單位則可試行“選擇性建檔”，即只對一部分人建立人事檔案。同時，陳兆祦教授也有類似觀點：認為如果建立人事檔案，也可以只為一部分人員（如領導人員、重要崗位工作人員、高級專業技術人員）建立人事檔案，不必為全體人員建立人事檔案。一人一生也可以沒有人事檔案。

對于“人人建檔”還是“選擇性建檔”，筆者認為，僅為企事業單位中領導、高中層管理人員、重要工作崗位人員、工程技術人員“選擇性建檔”的提法不可取，“人人建檔”應是正確之舉。

首先，人事檔案作為人力資源和社會管理的工具，能夠很好發揮作用的基礎就是要建立在人力資源信息全面豐富和“社會人”必要信息真實的基礎之上。而“選擇性建檔”必然會導致信息殘缺和信息銜接空檔，影響人力資源管理和社會管理功能的實現。其次，人事檔案不僅對單位有很大的作用，對于個人的職業生涯設計等都有很大的意義，即任何人都有“建檔”的需求。而“選擇性建檔”的提法很明顯會侵犯他人獲得平等建檔的正當權利。在筆者看來，“選擇性建檔”的提出在一定程度上也是受中國傳統“官本位”文化的影響，對于“官”比較重視，有更多關照。再次，在不同崗位的人是可以相互轉化的。如一般雇員可以轉為管理人員、管理人員也可能轉為一般工作人員；非科技人員可以轉為科技人員、科技人員也可能轉為非科技人員等等。最后，人事檔案對于實施高效的社會管理是非常重要的，比如社會公共安全管理、計劃生育管理、社會保障管理等等。雖然每個“社會人”的個體生命不比日月，但是其生命個體和社會個體的歷程信息還是不可沒有的。國家歷史、民族歷史沒有個人歷史這個基礎，就是無源之水，無本之木了。

就實際情況來說，在現今信息時代的大背景下，利用多種介質（紙質、電子等）建人人檔案，對于高速發展的電子技術來說并不會成為一個問題。

值得做進一步探討的問題是，公民權利中“檔案權”（筆者暫名）是否列入。筆者認為，每一個公民都是國家的主人，是社會合法的一份子，國家或者社會理應為其提供“檔案權”的保障和服務。比如一個人，其監護人不能向其提供諸如出生年月、父母、兄弟姐妹等信息，這就會成為其終生憾事。對這方面的研究，筆者還希望能引起廣大學者的關注。

三、人事檔案創新論——“創新療法”

陳潭教授認為：傳統人事檔案制度必將走向終結，新的、科學的人事檔案制度必將誕生。由“身份型”走向“信用型”是人事檔案發展的必然趨勢，契約化、社會化、電子化、法制化是人事檔案政策創新的必然路徑。所謂契約化，就是必須明確公共權力機構與公共事業單位人員的公共雇員地位，取消原有的干部身份，強調其權利與義務的對稱。所謂社會化，就是要求圍繞人事檔案工作所開展的人事認定、人事爭議、人事流動、檔案保管等必須讓渡給擬建或已有的社會中介機構——人才事務所、人才交流中心、公民文件中心等，讓公共權力機構或公共事業單位與公共雇員“袖手旁觀”，從而充分實現社會的“人事代理”和公共管理。所謂電子化，就是要求把原先的紙質型檔案轉換成電子型檔案，通過電子手段建立個人征信體系和社會信用制度。所謂“法制化”，就是必須按照憲法及《公務員法》、《勞動法》、《保密法》、《檔案法》等法律進行人事制度改革和人事檔案管理。

陳潭教授通過對現行人事檔案制度的弊端分析，提出要進行大刀闊斧的變革，揚棄現行人事檔案制度，這其中包含有較大的理性成分，具有開拓精神。筆者對于這種創新精神和改革思路十分贊同。即我們應該順應時代發展變化的客觀需要，找出人事檔案的本源所在，明確人事檔案的合理定位，設計嶄新的人事檔案制度，從而最大限度地發揮人事檔案的價值。對于陳潭教授的觀點，筆者也有一些不同的思考：（1）關于人事檔案將由“身份型”走向“信用型”轉變是人事檔案制度發展的必然趨勢的提法，筆者的思考是：試圖通過將各類信用信息整合起來將人事檔案構建為徹底信用型的提法很好，但從經濟角度分析，信用信息整合的執行成本可能過大，考慮到投入產出比，可能較難付諸于現實。為此，對信用信息的整合必須從人事檔案的本源即人力資源管理和社會管理的工具的客觀需要出發，進行科學的界定。信用信息的取舍關鍵是信息的公共性（社會性）和私人性的區分要科學。私人信息不再進入檔案信息采集范圍。（2）“人人有檔”應成為制度創新的設計前提。就現代社會制度背景下，每個公民均可能成為公務員或者事業單位人員、企業人員、自由職業者等等，每個人可能是18歲或者30歲、40歲……才就業。如果是沒有單位就沒有（公開的）檔案，那么人作為資源和社會人就難以實現其有效管理。（3）在“人人有檔”的前提下，要兼顧信息的公開性和行業的特定性，使社會需要和行業（單位）需要有機結合，最大限度提高人事檔案的使用價值。（4）改革現行檔案管理制度和保管體系，讓“公民檔案”（筆者所指為：“人人有檔”之檔案）與國家保密檔案在制度上和保管上分離，“公民檔案”全面走向社會中立，用法律保障這種中立的公正性。（5）“公民檔案”必須堅守公民生命歷程的真實性這一倫理底線。

①鄧紹興：《理順干部人事檔案管理體制與創新管理模式的探討》,《浙江檔案》2005年第6期:13頁

②陳兆祦：《應當改革人事檔案的“終身制”》,《檔案學通訊》2003年第5期：9頁

③陳潭：《社會轉型與公共政策創新——以人事檔案制度為例分析》,《湖南師范大學社會科學學報》2004年第5期：51頁

④陳潭：《傳統人事檔案制度走向終結》，《南方周末》2004年2月26日

⑤童大煥：《人事檔案制度應該退出歷史舞臺了》，http://www.sdau.edu.cn/rsxx/htm l/rsda.htm