我國城市房屋拆遷補償法律制度失范與重構

張先貴,郭翔峰

(西南政法大學民商法學院,重慶 400031)

我國城市房屋拆遷補償法律制度失范與重構

張先貴,郭翔峰

(西南政法大學民商法學院,重慶 400031)

城市房屋拆遷的實質為房屋征收(或稱不動產征收),是公權基于公共利益的需要對私權的合法剝奪,是政治國家基于公共利益的需要對市民社會的干預。基于人權、自由、秩序諸價值的考量和公權與私權、拆遷人與被拆遷人利益平衡之需要,以私權保障理念為基點對現行失范的補償法律制度予以重構,對于構建一套合理的保障被拆遷人利益的拆遷法律、法規意義重大。

房屋征收;拆遷補償;補償制度

房屋作為典型的不動產,是自然人和單位財產權的重要組成部分。城市房屋拆遷是公權基于公共利益的需要對私權的合法剝奪,基于私權神圣和保護的理念,必須通過補償方式來使受損的私權得以補償。因此,作為私權與公權、拆遷人與被拆遷人利益平衡的基點——補償制度,必然成為房屋拆遷法律制度構建的核心。實踐也已證明,補償糾紛已經成為拆遷中拆遷人與被拆遷人糾紛的焦點。

一、現行城市房屋拆遷補償制度之失范

(一)公共利益范圍不確定

公共利益作為公權對私權干預、剝奪的正當性、合法性的判斷標準,至今也沒有一個理想的定義。盡管 2007年 3月 1日通過的《物權法》首次明確了征收需要在公共利益的范圍內進行,并且區分了商業拆遷和公益拆遷,將城市房屋拆遷排除在公益拆遷之外,這對阻卻地方政府濫用征收權利,保護人民的利益具有重要作用,相對之前是個了不起的進步,但仍然沒有對公共利益的范圍作出明確的界定。其主要原因在于,公共利益具有高度的抽象性及內容的不確定性和動態性,是個不斷發展和變動的概念。[1]筆者認為,公共利益作為掌握在公權力執行者手中對私權進行限制的一把利劍,以及公權與私權界限的一把標尺和合理區分公權與私權的關鍵性理論工具,如果在城市房屋拆遷中不加以明確的規范、限制和建立一套可識別的判斷機制,商業性拆遷和公益性拆遷的劃分就會失去意義,一些地方政府仍然會打著公共利益的旗號大搞賣地拆遷,使政府、官員及開發商獲得利益,從而最終侵害被拆遷人的私有財產權。

(二)補償規定違反公平原則

國家基于公共利益的需要對市場主體財產權的限制是必要的,但拆遷意味著對市場主體財產權的剝奪,客觀上造成了一定的損失。從保護各類市場主體財產權的需要考慮,給予被拆遷人充分的補償是必要的。[2]目前對城市房屋拆遷補償作出的規定散見于憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章等規范性文件中,但有關補償原則在我國的《憲法》、《物權法》和作為規范拆遷活動的基本法《城市房屋拆遷管理條例》中都未作規定。筆者認為,城市房屋拆遷補償原則作為拆遷人彌補被拆遷人損害的程度,在城市房屋拆遷補償制度構建中起著本源性和指導性的作用,直接決定了補償范圍、補償標準的設計,如果立法對其回避,必然會造成補償制度構建理念的偏差。

關于補償標準,根據我國《城市房屋拆遷管理條例》的規定可知,貨幣補償的金額,在評估時只考慮被拆遷人房屋的區位、用途、建筑面積三個因素。筆者認為,現在《條例》關于補償標準確定的三個評估指標范圍狹窄,不利于保護被拆遷人的財產權。房屋所有權人從開發商處購買的商品房所支付的價款不僅包括房屋的土建成本,還包括土地出讓金、市政建設配套費等相關的費用,同時也包括被拆遷人在房屋拆遷之前對原住房進行裝修所花費的費用。如果在確定補償標準時不考慮這些因素,有違公平、等價有償等最基本的民法原理。在現實的拆遷補償中,政府基于對自身利益、商業利益甚至某些官員利益的考慮,將補償標準壓于底線,致使許多被拆遷人只能得到過低的甚至象征性的補償。[3]

對于補償方式,根據現行《條例》的規定,目前有兩種補償方式:貨幣補償和產權調換。兩種補償方式在保障被拆遷人居住權方面起著重要的作用。但是,隨著經濟的發展和利益主體需求多元化局面的出現,對補償方式仍予以法定化,勢必會與被拆遷人利益需求多元化之間產生沖突,使得被拆遷人對房屋拆遷補償產生厭惡感,其后果必然會影響拆遷人與被拆遷人之間補償安置談判工作的順利進行,甚至直接影響到社會穩定。因此,未來的立法應予以放開,實行靈活多樣的補償方式,由拆遷人與被拆遷人在意思自治的基礎上,通過公平協商的機制確定具體的補償方式。

如果說拆遷補償制度應成為城市房屋拆遷法律制度構建的核心,那么補償范圍則成為補償制度的核心。關于補償范圍,現行《條例》明確規定為房屋所有權、附屬物所有權、房屋收益權以及搬遷費用四個部分。筆者認為《條例》確定的補償范圍違法了公平、等價有償以及權利義務相對等的民法基本原理。其一,忽視了對剩余期限的土地使用權的補償。城市房屋拆遷涉及房屋征收和建設用地使用權提前收回兩個法律行為。房屋所有權人對其購買的房屋支付的價款本身就包含了建設用地使用權價款,如果不對被拆遷房屋所附屬的建設用地使用權剩余期限的價金予以補償,必然會造成被拆遷人應得利益之損失,有違公平、等價有償原則。盡管 2007年 3月 1日通過的《物權法》明確規定了國家提前收回建設用地使用權給予補償,在法律上彌補了此缺陷,但是作為調整和規范城市房屋拆遷基本活動的《條例》沒有理由也不應該回避其規定,而交由《物權法》來規定。其二,忽視了生產經營性用房間接收益和住宅用房收益補償。在現代行政管理中,行政相對人的直接損失和間接損失往往相伴隨,如果僅僅補償直接損失,不補償間接損失,則難以達到補償目的和實現公正。[4]現行《條例》規定的收益補償權僅指生產、經營用房直接收益,即主要是現實可以看到的一些收益,譬如說已用為生產經營用房或房屋因出租而得到的收益。但在現實中也存在諸如房屋在拆遷前準備用作生產經營用房或租賃,因拆遷將會使房屋的這些用途中斷,使得房屋的所有人因經營出租房屋的可期待利益收益落空。[4]這種可期待性收益作為被拆遷人利益的一部分,屬于間接損失,但《條例》卻將其置之度外。顯然,這不利于被拆遷人利益的保護。與此同時,這里的收益權僅指生產、經營性用房的主營業務收益,而不包括住宅用房因出租、經營而產生的收益。[3]因此,《條例》確定的補償范圍不利于保護被拆遷人利益。其三,忽視了無形利益損失的補償。無形利益的損失可稱之為間接利益的損失,具體包括物質損失和精神損失兩個部分。至于精神損失在城市房屋拆遷中是否給予補償,目前沒有明確的法律依據。盡管有的學者認為在拆遷中,被拆遷人因為拆遷會產生憤怒、恐懼、焦慮、悲傷、抑郁、絕望等不良情緒,這些情緒給被拆遷人帶來痛苦,構成對被拆遷人精神的損害,法律應該支持這種損害的補償。[5]但是筆者認為,從現行法律來看,精神損害賠償一般適用于侵害人格權、身份權造成損失的場合,一般不承認侵害財產權的精神損害。但 2001年的司法解釋則有限制地予以承認,即在侵害財產權的領域,只有具有人格象征紀念意義的特定紀念物品受到損害時才有可能要求精神損害賠償。在城市房屋拆遷中,對被拆遷人是否給予精神損害賠償,關鍵看其支配的被拆遷房屋是否具有特定的人格象征紀念意義。因此,對于蘊含某種人格利益、寄托對家人或親人某種親情、具有特定人格象征意義的房屋,因拆遷而造成的永久性滅失,應給予精神損害賠償,而不能只考慮被拆遷人的感受將精神損害賠償的條件、范圍無限制地予以擴大。否則,不僅有違現行法的規定,而且可能促使被拆遷人濫用訴權,使拆遷補償問題變得錯綜復雜。

(三)補償糾紛司法救濟機制忽視公平

現行《條例》明確規定如果拆遷雙方當事人不能達成拆遷補償安置協議,經當事人申請,由城市房屋拆遷管理部門予以行政裁決,對行政裁決不服的,可申請行政復議或提起行政訴訟。筆者認為,《條例》設計的補償糾紛司法救濟機制有以缺陷:其一,未將商業拆遷與公益拆遷的糾紛解決機制予以區分。毋庸置疑,商業拆遷是一種民事行為,拆遷人與被拆遷人是平等的民事法律關系,雙方的民事糾紛應遵循意思自治的原則通過民事訴訟來解決,或者基于行政管理的需要,引入行政裁決機制,但也不能排斥民事訴訟的適用。其二,在公益拆遷中,地方政府既是拆遷人,又是拆遷的管理者,同時又是補償規則的制定者、執行者和補償爭議的裁決者,這不免會造成政府基于自身利益的考量,盡量壓低補償額,造成被拆遷人的利益損害。盡管可以啟動行政訴訟救濟機制,但根據行政訴訟法原理,法院原則上只審查行政行為的合法性,不涉及行政行為的合理性,僅僅對拆遷裁決做出撤銷或維持的判決,并不能從根本上解決問題。[6]基于此,筆者認為,從保護被拆遷人的合法權益出發,應對現行的拆遷裁決予以矯正,引入民事訴訟機制,在注重效率的同時也顧及公平原則。

二、城市房屋拆遷補償制度之重構

在相當多的情況下,一項民法理論的成立及其展開的態樣取決于我們所確定的基點,就整個民法而言,制度及其理論的設計受制于我們持有的哲學思想。[7]同樣,城市房屋拆遷補償制度的配置及展開的態樣,取決于我們是以限制私權抑或保障私權作為制度設計的基點。中國傳統法律思想遵奉公益至上,貶抑私人利益,不存在關于個人及其權利的概念。[8]新中國成立后的一段時期內,受計劃經濟體制的束縛,重公輕私的理念仍然占主導地位。改革開放以后,社會主義市場經濟的迅速發展,2004年“尊重和保障人權”、“保護公民合法私有財產”的表述入憲,可以說從國家根本大法的高度強調了對作為私權的公民財產權、公民人身權的保護。2007年 3月 6號頒布的《物權法》明確規定了物權平等原則,調整了私人物權之間及私人物權與公共物權或公共利益之間的沖突。可以說,隨著法治思想的進一步深入人心,保護私權的法律數量會越來越多,保障私權的法律體系將更加全面。因此,基于順應時代的需要,在涉及公權與私權、拆遷人與被拆遷人利益平衡的拆遷法律制度的構建上,應以保障私權的理念為基點,以保護被拆遷人的財產權為出發點,著重對失范的補償制度予以重構。

(一)公共利益界定模式之選擇

作為公權對私權干預正當性之公共利益,盡管是個籠統的概念,具有高度的抽象性、模糊性,以及內涵和外延的不確定性,很難精確地界定,但是基于保障私權神圣、私法自治之原則和精神,有必要對阻卻公權隨意擴張的手段的公共利益作相對合理的界定。基于此,筆者認為具體的模式應為:實體制度的配置采用概括加列舉的技術手段對其范圍作相對合理的界定;程序上規定一套健全的識別機制,比如聽證制度、表決制度,由拆遷行為所影響到的區域內公眾表決決定,因為他們是拆遷行為的直接受影響者。程序識別機制的作用在于彌補實體配置的模糊和漏洞,可以使內涵和外延顯得渺無邊界的“公共利益”問題轉化成一個可具體操作的制度。

(二)完善補償原則、標準、范圍和方式

1.補償原則。基于補償原則在現行法中的缺失以及在補償制度構建中的本源性、指導性作用,筆者認為,在未來的統一征收立法中應予以明確化、統一化,以回應現實的訴求和滿足制度構建的需要。至于采取何種補償原則(目前有公平、充分、完全等原則),筆者贊同充分補償原則。一方面,國家基于公共利益的需要對個人財產的征收,在本質上是個人在國家強迫下,為了多數人的利益作出的特別的犧牲,多數人本不應該吝嗇對于個人的補償。另一方面,法經濟學研究表明,充分的補償能促使拆遷人對土地資源的合理利用。[9]因此,基于私權充分保障的理念,充分補償原則在未來的統一立法中應予以確定。

2.補償原標準。《條例》確定被拆遷房屋的貨幣補償金額評估指標僅限區位、用途、建筑面積三個因素,這與充分補償的精神相悖。因此,未來立法上應予以突破,增加確定房屋拆遷補償標準的評估指標,從規則上真正落實原則的要求。

3.補償方式。考慮到時代的變遷和被拆遷人利益需求多元化的情況,未來的立法應改變現行《條例》補償方式的法定化,允許補償方式的多元化,并且規定拆遷人與被拆遷人可以基于意思自治的原則約定具體的合法補償方式,比如土地使用權入股甚至安排就業、興建生產、提供生活再建設施等。

4.補償范圍。基于私權保障理念和充分補償之原則,應在現行《條例》規定的補償范圍之外,增加土地使用權剩余期限的補償、生產經營性用房的期待收益補償、住宅用房的直接和間接收益的補償。

(三)重構補償糾紛的司法救濟機制

完善的救濟程序是一項法律制度健全的重要標志。鑒于房屋拆遷的重要性、拆遷糾紛的復雜性以及糾紛案件數量日益增加的現實,為了更好地保障被拆遷人利益,降低被拆遷人維權的成本,立法應增加被拆遷人利益保護的救濟渠道,比如民事訴訟、仲裁程序等。應打破現有的行政裁決、行政復議和行政訴訟的單一模式的救濟機制,允許在拆遷人與被拆遷人無法達成拆遷補償安置協議時,可以直接向人民法院提起民事訴訟,也可以由雙方通過簽訂仲裁協議進行仲裁。具體程序可以依據《民事訴訟法》和《仲裁法》處理。

[1]劉俊.中國土地法理論研究[M].北京:法律出版社,2006:359.

[2]豆星星.論我國城市房屋拆遷補償制度的完善[J].江西財經大學學報,2009(4):117-119.

[3]劉沛佩.重構以公共利益為前提的城市房屋拆遷補償制度——基于實證分析的框架[J].廣西政法管理干部學院學報,2009(3):50-53.

[4]李小玲.我國城市房屋拆遷補償法律制度的缺陷及完善[D].暨南大學優秀碩士學位論文,2009:20.

[5]周健康.論城市房屋拆遷制度的正當性缺失及救濟[J].廣西政法干部管理學院學報,2005(1):91-94.

[6]王克穩.改革我國拆遷補償制度的立法建議[J].行政法學研究,2008(3):7-10.

[7]崔建遠.準物權研究[M].北京:法律出版社,2006:8.

[8]陳弘毅.權利的興起:對幾種文明的比較研究[M].北京:法律出版社,1999:185.

[9][美]理查德·A·波斯納.法律的經濟分析[M].蔣北康,譯.北京:中國大百科全書出版社,1997:18.

Irregulation and Reconstruction of the Legal System of Urban Housing Demolition Compensation

ZHANG Xian-Gui,GUO Xiang-feng
(Institute of Civil and Comm erial Law,Southwest University of Political Science and Law,Chonqqing400031,China)

The essence of housing demolition in cities is the requisition of houses,which is a legal deprivation of private rights and an intervention in civil society by political states based on the public interest.Considering factors such as human rights,freedom,order,balancce of interests between public right and private right,and balancce of interests be tween the demolishing party and the demolished party,to reconstruct the current irregulative legal system of compensation based on the idea to protect private rights presents the importance to establish a series of laws and regulations guaranting the interests of the demolished party.

housing demolition;demolition compensation;the system of compensation

D923.3

A

1672-3910(2010)02-0104-04

2009-10-29

張先貴(1985-),男,安徽巢湖人,碩士生。