我國農村土壤污染防治的法律問題研究

黃 莎

(武漢大學法學院,湖北武漢 430072)

我國農村土壤污染防治的法律問題研究

黃 莎

(武漢大學法學院,湖北武漢 430072)

當前我國農村土壤污染的總體形勢嚴峻,而且由此造成的損失巨大。從法律角度分析,造成我國當前農村土壤污染現狀的主要有立法、執法和司法三個層面的問題。我國農村土壤污染防治立法的不完善導致土壤污染防治無法可依;農村土壤污染防治執法不力使得土壤污染行為不能得到有效的控制,土壤污染狀況不斷加劇;農村土壤污染案件處理上存在障礙致使農村土壤污染防治失去有效的司法保障。因此,加強農村土壤污染防治必須完善我國農村土壤污染防治的相關立法,強化我國農村土壤環境保護執法與監督檢查以及加強對農村土壤環境保護的司法保障。

農村;土壤污染防治;立法;執法;司法

一、當前我國農村土壤污染現狀

我國是農業大國,有近 70萬個村莊,9億農民約占全國總人口的 55%,土地是農民賴以生存和生活的基礎,是農民的生存之本和命脈所在。同時,農村土地的狀況不僅影響農村居民的生存,也影響城市居民的“米袋子”、“菜籃子”、“水缸子”的安全。如果不能很好地解決農村土壤的污染問題,就會對生態環境、食品安全和農業可持續發展構成威脅,甚至影響中華民族生存的根基。然而,我國的農村土壤狀況并不容樂觀。在最近一次的全國土壤狀況調查得到的數據顯示我國各個地區的土壤受到不同程度的污染,土壤污染的總體形勢相當嚴峻。主要表現在:

第一,土壤污染的程度加劇。從受污染的耕地面積上來看,自 1997年以來,我國受污染的耕地逐年增加,由 1000萬公頃到超過 1.5億公頃,這其中更有超過 13萬公頃的土地因為污染嚴重而被棄耕[1];從污染物的種類和類型上看,新技術、新產品應用未能有效預防導致我國新型污染物不斷出現,這些新型污染物影響更持久,危害更大;從污染物的濃度上看,污染物的含量,隨著經濟的發展,一些污染物因為無法降解、逐步積累,增加還是非常快的。例如,有資料表明,近年來,上海土壤中汞和鎘的含量增加了 50%;浙江南部一些地區土壤中 Cu、Zn等重金屬全部超標,持久性有機污染物部分檢出率達100%[2]。

第二,土壤污染造成的損害增加。我國每年因重金屬污染的糧食多達 1200萬噸。另外,由于這個原因每年減產糧食 1000多萬噸,合計經濟損失至少200億元[3]。土壤污染不僅導致土壤環境質量下降,影響到農作物的產量和品質,而且會造成有害物質在農作物中沉積,通過食物鏈危害人體健康。另外,土壤受到污染會直接影響整個土壤生態系統的功能和結構,以至打破整個自然生態系統的平衡,最終將威脅國家生態安全。

第三,土壤污染防治基礎薄弱。由于 2008年開展的全國土壤污染調查的數據尚未取得,我國土壤污染的面積、分布和程度不清晰,導致防治措施缺乏依據和方向。同時,防治土壤污染的法律還非常欠缺,土壤環境標準體系也尚未形成。有相當部分的個人和企業對土壤污染的嚴重性和危害性缺乏認識,土壤污染日趨嚴重。

對于農村土壤污染的狀況,農民最有發言權。在2008年的一次《廣東農村農民環境權益問卷調查數據統計》的問卷調查中,對于農村的耕地、農田的狀況的調查情況表明:在最后收回的 81.94%的問卷中,11.67%的農民認為自己身邊的土質已經變差并且完全不能種植農作物,33.33%的農民認為土質變差,導致了農作物大量減產,僅有 2.78%的農民認為土質有逐漸變好的改善[4]。從調查中可以看出,大量的土地污染已經非常嚴重,甚至有數量不少的土地已經不再適合耕種。農民離開了土地或者說有土地卻不能耕種,就不能稱為農民,也就失去了其生存發展的根基。

農村由于遠離工業文明以及與城市相比較有較好較大的環境承載能力,在相當長的一段時間里都是我國環境較為理想的區域。正因為如此農村的環境保護一直都是被忽視的角落。然而,恰恰是農村在擔當著為城市提供生產、生活資源,消化城市產生的各類污染的重要角色。與此同時,由于對土壤污染的認識不足,在我國農村,長期以來采用傳統的生產技術和落后的生產模式,盲目開發利用自然資源,致使我國農村生態環境遭受到嚴重的破壞[5]。土地作為農村的最主要的生產生活資料,首當其沖地受到了嚴重的影響。

總體來說,我國農村土壤環境質量日益下降,直接威脅農產品質量安全,進而危害人民群眾健康。因此,土壤污染已成為農民關注的重大問題。充分地認識我國現階段農村土壤污染的嚴重性和危害性是從法律層面對我國農村土壤污染進行防治和救濟的基礎。

二、我國農村土壤污染成因之法律分析

造成我國當前農村土壤污染嚴重的現狀有多方面的原因,如農村工業化的沖擊、農村產業結構不合理的影響、農村環保設施建設的落后、農民環保意識的薄弱等等。從法律角度分析,導致我國當前農村土壤污染現狀的原因包括以下三個方面:

(一)立法方面

我國土壤污染防治立法是農村土壤污染防治的法律基礎。我國農村土壤污染狀況嚴峻,并且有逐漸惡化的趨勢,新舊污染同時存在,點源和面源污染并駕齊驅。目前我國尚未制定一部專門針對土壤污染的法律法規,土壤污染的立法主要是環境法律、法規和規章中對污染防治、污染治理、農業環境保護和特殊區域保護等相關內容中涉及土壤污染的規定。在我國的環境保護基本法《環境保護法》(1989年)中,第二條將“土地”納入受該法保護的環境要素的種類中,并在第二十二條原則性地規定了各級人民政府應當加強對農業環境的保護,防治土壤污染和各類土壤破壞。但是《環境保護法》并沒有對土壤污染防治的措施、程序、方式等做出規定。《土地管理法》(2004年修改)第三十七條規定利用工業廢水和城市污水進行灌溉農田,應當防止污染土壤、地下水和農產品。《農業法》(2002年修改)也僅僅只提到了“應當采取措施,防止土地沙化,治理沙化土地”①《中華人民共和國農業法》第五十九條第二款。。在《基本農田保護條例》(1998年)中,規定了農業生產者的義務、基本農田環境污染監測和評價等,但缺乏可操作性的制度安排,同時也沒有規定違反該職責可能承擔的法律后果。1995年頒布的《土壤環境質量標準》,雖然主要針對的是農用土壤的質量標準,但標準涉及的范圍較窄,僅僅針對過去常常使用的“六六六”、“敵敵畏”等農業用品,對這些年以來出現的很多新的土壤污染來源,都沒有規定。此外,其他法律、法規,如《大氣污染防治法》(2004年修改)、《水污染防治法》(2000年)、《固體廢物污染防治法》(2004年修改)等污染防治的單行性法律,對土壤污染也有少量的規定,都是從其他污染可能對土壤帶來影響的角度出發所做的規定,或者是其他適用于所有污染的規定。

這些法律、法規、條例構成了我國土地保護的基本法律框架,在我國土地污染防治領域發揮著重要的作用。但我們仍然看到它們存在許多的不足。首先,這些法律、法規和條例零星分散,缺乏完整的土壤污染防治法律體系;其次,這些規定相互之間重復、沖突,并且基本都是原則性的規定,沒有可操作性的具體法律制度;再次,面對當前嚴峻的土壤污染環境狀況,現行的有關立法已經不能滿足現實的需要。因此,對現有的土壤污染防治法律體系必須做出調整。

(二)執法方面

土壤保護的執法環節是土壤污染防治法律調整的關鍵環節,是土壤污染防治法律實現的最主要途徑。它對保護農村的土地質量,維持社會、經濟和環境的可持續發展具有重大意義。但我國土壤保護的環境執法狀況并不容樂觀,存在著諸多問題:

第一,監管部門的權力沖突。依據我國現有的法律體制,對于土壤的法律保護,涉及多個行政部門。由于土壤污染的來源多樣,情況復雜,所以除了職責最多聯系最為緊密的環境保護部門、農業部門有環境行政監管權力外,許多其他的部門如水利部、國土資源行政主管部門等在特定的情況下也有管理權限。《環境保護法》明確規定了環境保護行政主管部門對土壤污染問題的統一監督管理職責①《中華人民共和國環境保護法》第七條:國務院環境保護行政主管部門,對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門,對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。。同時依據《農業法》,農村農用地的污染,由農業部門進行農業環保執法。當前由于工礦企業開發引起的間接污染耕地的情況屢有發生,但礦山開發環保執法歸國土資源行政主管部門管理。由于農田的灌溉等農業生產,水污染也成為導致農用地污染的一個重要原因,依據《水污染防治法》,水資源保護執法應當由水利部門執行。這看似是一個既有統一又有分工的監管體系,然而由于法律并沒有賦予環境保護執法部門對其他行政主管部門的環境執法的監督權,同時對于各個執法部門之間在土壤污染處理上應當如何相互配合的重要問題也沒有做出規定,這就導致了在具體的土壤保護的執法當中多頭執法,交叉執法,執法不到位,甚至部門之間借執法來爭奪各自的利益,降低了土壤保護的整體實效,損害了土壤保護的整體利益。

第二,污染的嚴重后果和執法效力不足之間的矛盾。我國土壤污染損失巨大,每年因為土壤污染造成的直接經濟損失達 200億元[6]。依據甘肅省地質環境監測院的估算,僅甘肅省蘭州市每年的污染就達到了 10億元,如進行土壤污染治理將投入費用超過 7億元[7]。特別是農村的土壤污染,其治理難度高,修復成本大,對依靠土地為生的農民的損害是根本的、致命的。

然而,我國現有的法律對污染土壤的最高處罰額度只有 10萬元。只是在新修訂的《水污染防治法》中對特大、重大水污染事故的處罰額度達到了直接損失的 30%②《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第四十三條第二款。。總體來說,這遠遠不足以彌補對土壤造成的損害。同時,隨著經濟的發展,排污企業的實力規模也將不斷擴大,相對較低的處罰額度對企業的威懾力將進一步下降,企業的違法成本低于守法成本,導致企業寧愿選擇污染環境來謀求更大的經濟利益。

第三,農村環保執法存在諸多阻礙因素。農村環境保護執法主要是行政執法,大量農村環境保護執法任務主要由縣級、鄉鎮一級的基層環保機構來擔當。從我國目前情況來看,我國大部分鄉鎮一級沒有設置環保機構,縣級環保部門又較少在其所轄村鎮設立派出機構。這使得基層環保部門對一些環境違法行為實在是無能為力[8]。

此外,由于土壤污染具有潛伏性、復雜性,對于農村環境執法人員的技術和專業技術設備都有很高的要求。許多縣級、鄉鎮一級的環保機構,特別是地處偏遠、貧困地區的環保機構,無論是物質裝備還是人員配備都有很大的不足,不可避免地阻礙了環境執法的有效進行。

另一個嚴重阻礙農村環保執法的因素是地方保護主義盛行,農村環境保護得不到有效的重視。由于與環境保護這個“軟指標”相比,經濟增長是更加重要的考核地方官員政績的指標。許多農村領導干部出于經濟利益,在急功近利思想的支配下,對農村環保執法采取消極抵制的態度,使環保部門屈從于行政壓力而執法不力甚至是不執法,使許多農村環境保護主管部門由此產生了許多不敢設置、出臺“土政策”阻撓環境執法,從而使農村環境保護主管部門產生不敢查的顧慮,對工業區不敢查,對重點保護企業放行。一些基層環境保護行政主管部門甚至成了通風報信、應付上級環境檢查的“幫手”。

這些人為的和體制上的障礙,不可避免地造成了農村環境執法的非正常現象:一方面,執法任務得不到高質量、高效率的完成;另一方面,污染農村土壤的行為也難以得到有效追究。

(三)司法方面

目前,我國涉及土壤污染訴訟的案例很少,但從僅有的幾個案例中,也不難發現我國農村土壤司法救濟中存在的問題。

1999年 12月 20日大慶市紅崗區杏樹崗鎮民吉村十三戶農民向大慶市中院起訴,要求被告大慶油田有限責任公司賠償原告土地污染損害賠償518431.06元。本案中十三戶農民的土地污染發生于 1993年,但是當年只給付原告青苗補償款。由于農民對土地是否被污染不懂,在 1999年前沒有提起訴訟,但一直以上訪的形式找鎮政府、土地局以及被告單位要求解決,雖在 1999年 11月 4日達成協議,但未實際履行。1999年 12月,原告向大慶市農業局申請對受污染的農田進行取樣化驗鑒定。2000年 1月農業局進行了取樣,并由市農業局送省質量檢驗檢測中心檢驗。2001年 5月農業局根據檢驗結果又組織五位專家現場勘查,做出鑒定意見:已造成受污染農田土坡次生鹽漬化,對農作物已造成嚴重危害。

該案件從 1999年 12月到 2003年 12月,經兩級法院長達四年的審理,最終法庭調解結案,被告賠償原告損失 159607.38元,一、二審訴訟費用由被告承擔。值得注意的是在案件審理過程中。大慶中院以原告超訴訟時效為由,判決駁回原告的訴訟請求。判后原告不服,但由于農民多年未耕種土地無收入沒有上訴費用,為維護原告人合法權益,由代理人交上訴費 10196.00元,才使得農民的合法權益能夠得到最終的保護[9]。

第一,農民實現環境訴權存在障礙。在 2008年的一次廣東農村農民環境權益問卷調查中,有 40%的農民不知道環境污染是否違法,其中有將近9.7%的人甚至認為環境污染不違法。在調查中還顯示,在遭受環境污染的情況下,只有不到 1.9%的農民會選擇通過司法途徑尋求救濟。這樣的調查結果顯示了農民在環境保護中處于弱勢地位。這其中有農民自身因素的限制。農民的知識相對缺乏,缺乏環境信息的來源,對企業的污染認識不足,又由于土壤污染的長期性、隱蔽性,無法對環境變化做出及時的反應。同時,農民的環境維權意識淡薄,法律觀念缺乏,自我保護意識不強,這都導致土壤污染司法上的難以救濟。

除此以外,過高的訴訟費用也是阻礙農民行使訴訟權利的一大障礙。我國大部分農民以農業收入為生,生活也相對比較貧困。與此同時,土壤污染對農民造成的損失是長期的也是巨大的。在我國司法實踐中,訴訟費用直接與訴訟標的額掛鉤,且實行訴訟費用預交制度,農民很有可能會因為交不起訴訟費用而無法得到司法保障。上文中提到的案例就有這樣的現象出現。

第二,污染損害賠償的賠償額度難以確定。土壤污染的損害后果和損害程度的計算都比較復雜。首先,土壤污染的損失程度和范圍就必須由專業的評估機構進行評估。其次,農村土壤污染直接影響農作物的收成和農民的收入,而且這個影響在一定時間內很難消除。再次,農村土壤的污染還會通過糧食等農作物直接影響農民的身體健康。對于這些損害的賠償范圍和賠償額度的確定,并沒有相應的法律、法規、條例等可以依循,這也成為了土壤污染損害司法救濟的一個難題。

第三,沒有成熟的程序規則可以依循,案件審理周期長。我國對于土壤污染的司法救濟尚沒有明確的法律規定,法院在審理土壤污染案件時也沒有成熟的程序規則可遵循,甚至沒有成熟的案件可以借鑒。這樣才會出現法院對此類案件常常久拖不決的現象。

三、我國農村土壤污染防治的法律對策

(一)完善我國農村土壤污染防治立法

第一,農村土壤污染的防治亟須制定一部專門性的土壤污染防治法。隨著農村環境問題的凸顯,農村土壤污染的加劇,現有的土壤污染立法已經不能應對我國嚴峻的土壤污染形勢,也不符合專門、綜合控制土壤污染的趨勢和客觀要求。國家對土壤污染防治立法表現出高度的重視,2005年 11月國家環保總局已經明確將《土壤污染防治法》納入了“十一五”的立法規劃之中[10],這為《土壤污染防治法》的制定提供了良好的政策保障。同時,2006年 7月,國家環保局和國土資源部聯合開展全國土壤污染狀況調查[11],這將是土壤污染防治立法不可多得的科學依據。我國在環境污染防治的專門性立法方面已經制定了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等多部法律,這也為我國土壤污染防治法的制定提供了有益的經驗。

第二,農村土壤污染防治有法可依不是僅僅一部專門性立法就可以做到的,還需要一個健全和完備的土壤污染防治法律、法規體系才能實現。建立土壤污染防治的立法體系,要注意新的《土壤污染防治法》與相關立法的銜接,既不能完全不考慮現有的法律法規的相關規定另起爐灶,也不能將這些規范和條文“匯編”、“復制”,被現有的規定所束縛,固步自封。首先,應當將《環境保護法》、《農業法》等法律中抽象的原則性規定具體化,提高其可操作性;其次,要將其他的污染防治法律中《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》的相關規定相互協調,解決它們之間相互矛盾、相互沖突的問題;最后,對于落后的不符合現實情況的規定和標準,應當及時更替,吸收和創設新的制度和標準。

第三,從我國土壤污染防治的現狀和實際需要來看,我國現階段的土壤污染防治立法應當從防和治兩個方面加以規定。現有的土壤污染防治的相關法律法規中,大多是關于“防”的規定,“治”的規定相對薄弱。一些國家如日本在土壤污染的修復和整治方面的立法和實踐已經取得了很大的成效,這里面有許多我們可以借鑒的有益經驗。結合我國的現實情況,我國的土壤污染惡化的情況正在逐漸加劇,許多污染的來源我們還不能很好地杜絕和控制,而《土壤污染防治法》作為我國土壤污染防治方面的第一部專門性基本法律,在內容上可側重于“治”的制度創設,但“防”也絕不能偏廢。

第四,完善土壤污染防治管理制度。我國現有的土壤污染防治立法已經設立了部分管理制度,但這些制度零星分散在各個法律、法規中,沒有一個總領的土壤污染防治體系作指導,很難實現土壤保護的目標。土壤污染防治完備管理制度體系應當包括土壤環境標準制度、土壤污染防治監測制度、土壤污染防治規劃制度、土壤污染環境風險評估制度、污染土壤管制區和污染土壤整治區制度、土壤污染以及土壤污染整治基金制度。制度設計的全面和完善才能保證土壤污染防治法律體系發揮最大的作用。

第五,建立相應的土壤污染責任制度。我國在《環境保護法》和各類專項污染防治法中有少數可以適用于所有污染類型的法律責任規則,沒有專門針對土壤污染的責任制度。并且縱觀這些法律責任制度都是針對排污者的,對于政府未能履行環境保護職責應當承擔什么樣的法律責任,法律上并沒有規定。而我國目前的情況是許多地方政府為了追求地方經濟的增長,對企業農田排污行為放任置之,對城市污染和垃圾向農村的轉移敞開大門,對農村的土壤問題置之不理,這些情況都是導致農村土壤污染進一步加劇的重要因素。因此,必須有相應的法律來規定政府應當承擔的環境保護法律責任。

(二)強化我國農村土壤環境執法與監督檢查

首先,制定土壤污染防治法首要而迫切的任務是理順土壤污染防治的管理體制,明確各相關部門的職責和權限,確定土壤污染防治的統一監督管理部門。目前,我國涉及土壤污染防治的部門很多,同時法律對于各個執法部門之間在土壤污染處理上要如何相互配合的重要問題也沒有做規定,這就導致了各個行政主管主體對于土壤污染的管理權限競相爭奪或者互相推諉的現象。對此,較為現實有效的解決辦法就是在土壤污染防治專門立法中明確各相關管理部門的管理職責和權限范圍,規定具體的環境保護行政主管部門的統一監督、管理的權限。

其次,關于土壤污染防治的各項法律、法規和規章最終都是由基層環境保護行政主管部門貫徹到農村去。我國的環境保護行政主管部門只設到縣一級,而且一般設在縣或者區的中心地區,由于農村地域廣闊,縣級環境保護行政主管部門很難對廣大農村的土壤環境進行周全的監管,這就導致了對農村土壤環境監管的力度不足。但全面增設鄉鎮級的環境保護行政主管部門“派出機構”,需要的資源相當巨大,恐怕很難實現。解決這一問題的一條有效途徑就是對現有的政府基層組織的職能進行優化,發揮他們在土壤環境保護方面的職能。目前,我國已有一部分的鄉鎮設立了環境保護辦公室,實現對農村環境的監管。這一做法成效斐然,非常值得在廣大的農村地區推廣實行。同時,在鄉鎮設立環境保護工作辦公室對于在農村地區進行環保知識宣傳,提高農民的環保意識,意義重大。

再次,在農村土壤環境執法的手段上應當將限期治理的決定權等剛性的執行權賦予環境保護行政主管部門。眾所周知,土壤污染防治的難度很大,但就目前的情況來看,環境保護行政主管部門缺乏必要的強制執行權。在我國的環境保護法律中只有《噪聲污染防治法》和《固體廢物污染防治法》賦予了環境保護行政主管部門有限的限期治理權以外,其余的都將這份權力歸屬于地方政府,而環境行政主管部門只有通過向法院申請強制執行來實現環保義務的履行。即使不考慮政府追求經濟發展而對可能產生的對土壤保護的懈怠,這種做法很可能會延長污染的時間,對土壤帶來不可逆轉的危害。因此,在土壤污染防治專門立法中環境保護行政主管部門應當被賦予更充分的權力。

最后,政府目標管理責任制是另一個實現農村土壤污染防治工作的有效制度。在我國許多的農村地區,由于經濟水平不高,環境保護意識薄弱,地方政府部門在環境保護與經濟發展發生沖突的時候,常常會選擇犧牲環境來謀求經濟發展。為了切實地做到對農村土壤環境的保護和治理,應當將土壤污染防治的目標放入地方政府和負責人的考核評價體系中去,將土壤污染防治目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人進行考核評價的內容,以此來使政府的責任真正落到實處。

(三)加強對農村土壤環境保護的司法保障

首先,在有條件和有需要的地方基層人民法院設立人民環境法庭。在此基礎上,針對農村環境問題的特點,在縣級人民法院成立農村環保巡回法庭,深入農村,對涉及農村環境污染和破壞的案件,進行就地專項審理。依據《人民法院組織法》第十九條①《人民法院組織法》(2006年修訂)第十九條:基層人民法院根據地區、人口和案件情況可以設立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分,它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定。,基層人民法院根據地區、人口情況可以設立若干人民法庭,這為基層人民法院環境法庭的設立提供了法律依據。與此同時,我國基層法院已經有了設立環境法庭、環保巡回法庭的實踐,這體現了基層法院對環保司法專門化的需求。早在 1994年 6月,江蘇省鹽城市阜寧縣人民法院就有了設立環保巡回法庭的實踐,隨后為了強化環境監管力度,為環境保護工作提供強有力的法律后盾,環保巡回法庭的設立呈現逐漸增長的態勢。現在我國已有為數不少的環保巡回法庭,如 2009年 10月四川省宜賓市翠屏區的環保巡回法庭也宣告誕生。農村環保巡回法庭的設立向農村社會做出了積極環境司法的姿態,給了農民對于因土壤污染遭受的損害可以得到有效救濟的信心;同時環境案件能在農村就地統一審理,也能更好地發揮司法審判的宣傳和教育作用,加強農民的環境保護法律意識,同時也刺激、鼓勵、引導農民提起環境訴訟。

其次,對因遭受土壤污染等環境污染提起環境訴訟的農民,建立有效的制度減輕農民的環境訴訟負擔,進一步擴大司法救助的范圍,實行農村環境案件緩、減、免交訴訟費的制度。昂貴的訴訟費用是阻礙農民對包括土壤污染在內的環境污染尋求訴訟解決途徑的巨大障礙。2007年國務院出臺的《訴訟費用交納辦法》相比我國原有的司法救助規定,救助的范圍有所擴大,但鑒于環境訴訟的標的一般較大,對于提起這類訴訟的農民這一特殊的弱勢群體,并沒有做出救助的規定。法院在受理農村環境案件時,應當對無力承擔訴訟費用的農民當事人,根據其提交的申請和當地村民委員會的證明,做出允許農民緩交、少交或者免交訴訟費用的決定。構建涉農法律援助制度也是幫助農民實現環境訴訟權利的有效做法。修改現行的《法律援助條例》,把農民明確列為援助對象。在環境訴訟中,作為原告當事人的農民如果需要法律幫助但又無法負擔起律師的費用,法院應當為其指定律師提供法律援助。這些制度的構建可以有效地解決農民訴訟能力不足的問題,提高農民環境司法保護的積極性。

再次,土壤污染損害具有后置性和持續性,對其鑒定需要極強的專業知識,所以污染損害的賠償標準和范圍也成為土壤污染損害司法救濟的難題。然而,在這個方面并沒有相應的法律、法規、條例做出規定,這就對污染損害賠償標準的制定提出了切實的要求。2009年 1月環境保護部副部長潘岳在介紹環境污染責任保險工作進展情況時提出“近期工作重點是提出試點工作方案、抓緊研究提出污染損害的賠償標準”[12],這就體現了國家對污染損害賠償標準的重視。污染賠償損害標準的制定將使司法中的賠償范圍和額度有法可依,提高工作的效率和質量。

最后,對于環境案件的審理,法官由于環境法律知識的欠缺或經驗不足,常常會使此類案件陷入困境。通過培養或培訓法官,使審理環境案件的法官熟識環境法律、法規,了解環境案件中的舉證責任分配、因果關系判定以及裁判依據中的法條競合等問題,促進環境法律、法規的正確執行,提高環境案件的辦案效率和審案質量,使我國的司法制度及運行實踐與環境保護的實際需要相適應。

[1][3]全國土壤污染狀況調查及污染防治專項工作.http://www.zhb.gov.cn/natu/yjsp/ qgtrxzdc/200707/t20060725_91295.htm.

[2]環資委建議人大立法研究 土壤污染防治法胎動[N].南方日報,2004-03-09.

[4]李摯萍,陳春生.農村環境管制與農民環境權保護[M].北京:北京大學出版社,2009.344.

[5]孫佑海.農村比城市更需要環境立法[J].人民論壇,2007,(10).

[6]全國土壤污染狀況調查及污染防治專項工作會[EB/OL].http//news.sohu.com/20060718/ n244319890.sh tml.

[7]竇賢.蘭州:土壤污染 30年損失逾10億[N].地質勘查導報,2008-04-12.

[8]王周.論農村環境執法 [J],環境教育,2009, (3).

[9]宋長山.一件土地污染損害賠償案的艱難訴訟[J].黑龍江科技信息,2004,(5).

[10]國家環保總局.“十一五”全國環境保護法規建設規劃.http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/wj/ 200910/t20091022_172365.htm.

[11]國家環保總局.關于開展全國土壤污染狀況調查的通知.http://www.xhhb.gov.cn/ReadNews. asp?News ID=337.

[12]環保部:抓緊研究污染損害賠償標準[J].大眾標準化,2009,(2).

責任編輯:張 旸

D922.6

A

1008-6951(2010)03-0182-06

2010-02-22

黃莎(1982— ),女,湖北潛江人,武漢大學環境與資源保護法學博士研究生。