誰在閱讀憲法
——當代中國憲法實施的一個觀察

鄧世豹

(廣東商學院法學院,廣東廣州 510320)

誰在閱讀憲法
——當代中國憲法實施的一個觀察

鄧世豹

(廣東商學院法學院,廣東廣州 510320)

閱讀憲法是獲得憲法知識的前提,是培養憲法意識的基礎。閱讀憲法人數多寡反映憲法在民眾生活中的地位。為了工作查閱憲法文本,又是憲法實施、發揮憲法規范作用的重要體現,是憲法實施評價的重要指標。圍繞誰在閱讀憲法,為什么閱讀憲法等問題進行調查,并對閱讀憲法意義進行初步分析,可見憲法在人們的工作中被廣泛查閱,我國憲法并非被閑置。

憲法;閱讀憲法;憲法實施;憲法實施評價

一、問題的緣起

憲法的生命在于實施,只有實施才能發揮憲法的最大作用,才能體現憲法的最高權威。憲法實施是憲法價值所在,是實現憲法功能的前提。憲法實施狀況如何是決定一個國家憲政建設、法制建設的標尺。憲法實施的重要性社會沒有不同意見,但是對如何認識我國憲法實施則是一個見仁見智的問題,如何評價憲法實施則是一個大家致力于探討的問題。

當下我國憲法學理論研究中關于憲法實施的研究有以下特點:首先,關注憲法爭議解決中的憲法實施,經驗中,憲法爭議沒有通過憲法實施機制解決意味著憲法沒有得到實施;其次,關注憲法機構在憲法中的作用,如立法機關是否根據憲法制定法律,司法機關是否在適用憲法等,如果立法機關沒有制定法律將憲法權利規范具體化,該憲法權利規范就沒有得到落實。這些判斷都是邏輯的、經驗性的,最多只能在小范圍內(研究者)得到驗證。

我國憲法實施狀況到底如何,能否在理論推演之外進行量化評估,量化評估的切入口如何尋找?回答這些問題,我們假設,憲法實施是指把憲法文本轉變為現實具體行為,其核心在于憲法規范轉化為個人行為,發揮著指引、評價、教育等規范作用。那么,觀察社會中人的行為——無論是國家公務人員還是普通民眾——是觀察憲法實施的一個重要視角。憲法實施就是人們在生活中使用憲法,觀察多少人在使用憲法就是研究、評估憲法實施的一個很好切入口。因此,我們以觀察公民閱讀憲法為視窗,觀察當代中國公民的憲法態度以及運用憲法的情況,也就是成文憲法的中國,有多少人在閱讀憲法,為什么閱讀憲法是一個有意義的研究課題。

二、問題設計與調查過程

何謂使用憲法?成文憲法國家中,就是人們運用憲法規范指引、評價自己或他人行為,也就是必須從憲法文本中尋找根據,即閱讀憲法。評估憲法實施也就可以通過多少人在閱讀憲法、在有意識有目的閱讀憲法調查中獲得。為此我們設計一道關于閱讀憲法的問題:

您閱讀憲法的場合是什么?

(1)從沒有閱讀過;(2)憑興趣,偶爾看看;(3)工作需要查閱。

課題組于 2009年 1月至 7月先后組織在廣東、湖南、河南、山東、安徽、海南、湖北、江西、山西、上海、吉林、北京、重慶、四川、云南、福建、廣西、吉林、黑龍江、遼寧等全國 20個省市進行問卷調查,發放問卷 1200份,回收有效問卷 871份。

憲法是人們共同生活的基本規范,意味著所有人都可能在用它。這里我們并不打算考慮大學法律教師教授憲法,在使用憲法,也不考慮在校學生學習憲法知識時閱讀憲法文本。本次調查樣本的選取并沒有采取無限制的隨機調查。為了排除大學法學院師生非實施憲法意義上閱讀,將調查對象設定在社會生活(而非校園)中的人們。

憲法具有規范公權力,保障私權利的功能。憲法對不同社會群體的實施意義有差別,不同群體的指標意義也有差別。體現在法官、檢察官、公務員、人大代表等國家公職人員身上憲法實施的指標意義在于憲法規范功能,體現憲法的指引作用,而反映在律師、新聞工作者、社會管理者、農民等非國家公職人員身上憲法實施意義在于突出憲法保障功能。本調查的目標群體設定在八類群體,即問卷調查對象限定在法官、檢察官、公務員、人大代表、律師、新聞工作者、社會管理者、農民八類目標群體中①根據我國現行公務員法規定,公務員范圍廣泛,本課題研究中只關注行政機關中的國家公務員,限定為行政機關的公務員,法官、檢察官單獨列出。社會管理者不是一個嚴格意義的概念,課題組將其限定在企業、事業單位中管理者。。

我國的公務員、法官、檢察官、人大代表是國家公職人員或行使國家公權力的人員,他們如何對待憲法,是否閱讀憲法、是否在使用憲法,其指標意義在于評價我國憲法是否得到遵守以及在多大范圍內得到遵守。

我國部分職業群體如何看待憲法,是否閱讀憲法,他們在我國憲政建設中起著特殊的作用,比如律師群體運用法律知識維護公民權益的作用,是否在援引憲法規范保障公民權利;新聞從業人員的職業既反映公民言論自由的狀況,也發揮監督政府的職責;而社會管理者雖然不是公權力主體,卻控制一定社會資源,是社會權力的主體,從權力與權利關系看,也能夠發揮制約公權力的作用。他們如何對待憲法,是憲政建設的重要指標,因此,本次調查樣本選擇律師、新聞從業人員和社會管理者三類社會職業群體作為觀察對象;最后,選擇農民作為調查對象,是基于這樣的假設,新中國成立以來,特別是戶籍制度造成城鄉分離,農民成為社會結構中弱勢群體之一,這也就是當前社會關注的“三農”問題原因之所在。農民的憲法知識可以看做是我國公民憲政素質的“短板”,農民的憲法態度是觀察憲法實施的一個重要觀察點。

本次調查八類群體樣本如下表:

三、哪些人在閱讀憲法

課題組對調查數據通過采用 SASS軟件進行統計分析,誰在閱讀憲法的統計數據如下:

圖1 憲法閱讀者分布圖

圖 1反映調查數據在各個群體是不均衡的,閱讀憲法比例有較大差距。國家公職人員閱讀憲法的比例較高但也有一定差異。閱讀憲法比例最高的是法官、檢察官群體,分別有 94.5%和 98.1%,他們是國家專門法律工作人員,也特別關注國家的法制建設,閱讀憲法既是工作需要,也是事業發展的需要。憲法也是法,憲法知識是整個法律知識體系的組成部分,而不是法律知識之外的東西。

國家行政機關的公務員和人大代表閱讀憲法比例在 86%以上,分別有 87.9%和 86.3%。國家連續開展五個五年普法規劃,公務員和人大代表都是普法重點對象,普及憲法知識是普法宣傳重點內容,特別是人大代表任職前都有專門培訓,憲法教育都是重要內容之一。

在社會群體中,律師閱讀憲法比例有 95.8%,與其他法律人的法官、檢察官相近。自 2001年實行國家統一司法考試以來,法律人群體有了統一入門條件,憲法是國家司法考試的科目之一。國家司法考試促進了法律群體的法律知識與法律價值的趨同化。

其他社會專業人員閱讀憲法的比例比較高,都在 76%以上,其中新聞從業人員有 76.4%、社會管理者有 77.7%。社會專業人員都受過良好的教育,具備廣泛閱讀憲法的條件。

農民閱讀憲法的比例只有 41.1%,農民的受教育狀況制約其憲法閱讀。我國憲法還不是普及物品,對農民而言,還有可能是“奢侈品”。

四、為什么閱讀憲法

閱讀憲法群體中可以根據目標、動機不同,進一步分析。閱讀憲法可以是被動、消極的,也可以是主動、積極的;可以是憑興趣,也可以是工作需要。我們進一步觀察閱讀憲法者為什么閱讀,特別觀察受訪者中為了工作需要查閱憲法的比例。

只所以觀察工作需要上的閱讀憲法,因為我們假設為了工作的需要而閱讀憲法,也不僅僅是在閱讀憲法,而是在實施憲法。為了工作需要閱讀憲法可能是為了證明某一行為的合憲性,或者是評價其他行為的合憲性,或者是在為某種職務行為尋找憲法依據。為了工作的需要閱讀憲法是有意識、有目的憲法活動,是判斷社會自覺實施憲法的一個尺度。

統計數據結果是:不同受訪群體為了工作的需要閱讀憲法的比例有較大差異,其中法官有70.9%,檢察官有 80.2%,公務員有 56.5%,人大代表有 53.4%,律師有 68.9%,新聞從業人員有 41. 8%,社會管理者有 31.1%,農民只有 6.3%。

圖2 “為工作查閱憲法”人數比例

法律人群體為了工作查閱憲法的比例依然較高,他們是法律人,依靠法律生活的社會群體。但是法律人中為了工作閱讀憲法的比例出現較大差異,檢察官最高,法官其次,律師最少。

檢察官是法律監督者,檢察官群體基于工作閱讀憲法比例最高,高出法官 10個百分點,也就是說檢察官在工作中使用憲法最為頻繁。為什么是檢察官而不是法律人群體中的法官、律師?從近年媒體報道中可能得到以下解釋:自 2004年 (人權入憲)以來,最高人民檢察院多次布置開展打擊國家公職人員利用職務侵犯人權的活動。憲法規定的各項公民基本權利如人身自由權、選舉權等憲法規定是這項工作的基本依據。檢察院系統開展打擊國家機關工作人員利用職權侵犯人權活動中,廣泛援引憲法,因而在廣泛閱讀憲法。最近的一則報道反映了檢察院履行憲法職責的情況①最高檢:嚴查刑訊逼供、暴力取證等侵犯人權犯罪,來源:新華網 2009年10月29日00:09。:

新華網北京 2009年 10月 28日電(記者鄒偉、黃小希) “認真落實尊重和保障人權的憲法原則,加強對人權的司法保障,切實維護公民依法享有的人身權利和民主權利。”28日,國家機關最高人民檢察院檢察長曹建明在向全國人大常委會所作的報告中說。

非法搜查、刑訊逼供、暴力取證、虐待被監管人等犯罪行為嚴重侵犯了公民的人身權利和民主權利。近年來,針對國家機關工作人員利用職權侵犯人權的犯罪,檢察機關進行了嚴肅查辦。

曹建明指出,近年來,檢察機關重點加強對司法活動中侵犯人權現象的監督,嚴肅查辦非法搜查、刑訊逼供、暴力取證和虐待被監管人的犯罪案件 1062件 1586人。

“依法查辦國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁案件,以及濫用職權、假公濟私,對控告人、申訴人、批評人、舉報人進行報復陷害的案件 1266件 2186人。”曹建明說。

此外,為保證換屆選舉活動依法順利進行,保障選民和代表自由行使選舉權、被選舉權,檢察機關嚴肅查辦以暴力、威脅、欺騙、賄賂等手段破壞選舉的犯罪案件 69件 111人。

本課題組另外一項問卷調查中,有 54.2%的受訪檢察官認為憲法與檢察工作密切相關,而且有59.8%的受訪檢察官認為憲法關于公民基本權利的規定對檢察職務行為直接構成約束。這個比例也是法律人群體中比例最高的。

法官的工作是適用法律裁判案件,目前我國法院是否適用憲法是有爭論的,因此,制約憲法在訴訟中的運用,多數情況下憲法并沒有進入審判程序,也沒有進入法官工作的視野,換一句話,法官審理案件可能并不需要查閱憲法,但調查數據表明,法官還是廣泛在使用憲法,廣泛關注憲法。課題組另一項調查中有 78.2%的受訪法官回答在審理案件中沒有適用過憲法,也只有 42.3%的受訪法官認為憲法與自己的審判工作密切相關。

律師是社會法律工作者,是職業維權者,憲法保障公民基本權利,應當說憲法與律師職業有著密切的關系,由于司法實踐中憲法未進入訴訟程序,我國訴訟類型中還沒有憲法案件的分類,訴訟中基本權利案件都涉及憲法,多數律師工作可能還只限于維護普通法律權利,其工作還不能上升到人權律師的層面上,但仍然有 68.9%的受訪律師在工作中查閱憲法。調查中有 5.1%的受訪律師遇到涉及憲法問題的案件,42.7%的受訪律師偶爾遇到涉及憲法問題的案件。

國家行政機關公務員和人大代表為了工作閱讀憲法的比例分別有 56.5%和 53.4%,差異不大。行政機關公務員數量龐大,工作關系范圍廣泛,其履行職責依據有眾多的法律、法規、規章以至規范性文件,直接查閱憲法的需求可能并不強烈。我們的調查中只有 42.7%的受訪國家行政機關公務員認為憲法與其工作密切相關。人大代表是各級權力機關的組成人員,其工作與憲法密切相關,可是人大代表為了工作閱讀憲法的比例低于公務員,令人費解,調查中也只有 30.1%的受訪人大代表認為憲法與其工作密切相關。也側面說明,人大代表履行憲法職責還需要進一步提高。

社會職業群體的新聞從業人員因工作性質,使用憲法比例也比較高,有 41%,考慮到新聞從業人員內部有分工,部分工作并非涉及監督政府性質,調查中有 21.1%的受訪新聞從業人員認為憲法與其工作密切相關。社會管理者是龐大的職業分散群體,其工作與法律、憲法關系聯系不同,為了工作閱讀憲法的比例有 31個百分點,調查中有 14.7%的受訪社會管理者認為憲法與其工作密切相關。

農民對憲法的認同度還比較低,只有 18.8%的受訪農民認為憲法與其生活密切相關,為了工作查閱憲法的比例也很低,有 6.3%。

五、閱讀憲法的意義

判斷一個國家憲法實施狀況如何,不僅僅要觀察有多少違憲的行為得到糾正,更重要的是觀察有多少人自覺地按照憲法辦事。評價憲法實施不僅僅觀察憲法保障機制是否建立健全,關注憲法爭議解決狀況,更要觀察社會主體自覺遵守憲法的狀況;評價憲法實施不僅僅著眼憲法機構,關注國家機關、社會組織行為,更要著眼個人行為,關注個人依照憲法辦事的自覺性。關注公民閱讀憲法情況是觀察公民對待憲法態度和使用憲法的重要窗口。

數據反映多數當代中國公民能夠認真對待憲法,尊重憲法,憲法文本受到社會各界群體的廣泛重視,在調查的各類群體中除農民外,其他群體都有 7成以上受訪者閱讀過憲法,國家公職人員閱讀憲法比例超過 8成。農民可能是因為受教育情況閱讀憲法比較困難。

數據也反映當代我國憲法實施的狀況,我國憲法并非被閑置,憲法在運行,在被使用,特別是憲法在發揮著規范公權力行為的功能。比如說,過往我們在討論憲法司法適用性過程中,關注的司法程序中的憲法運用問題,爭論憲法是否被裁判適用。數據反映,司法過程中我國憲法已經被廣泛地使用,被司法人員廣泛研讀,有 80.2%的受訪檢察官和70.9%的受訪法官在工作中查閱憲法,其中檢察機關使用憲法最為頻繁。

國家其他公職人員如行政機關的公務員和人大代表也都有 5成以上的受訪者為了工作查閱憲法,也就是說國家公職人員在廣泛使用憲法,憲法發揮著規范國家公權力的作用。

社會群體中除了法律工作者的律師廣泛運用憲法外(有 68.9%),其他社會群體無論是閱讀憲法,還是為了工作查閱憲法都低于國家公職人員。數據是否能夠說明我國憲法權利保障功能?答案可能還需要其他材料佐證。

責任編輯:邵東華

Who is Reading the Constitution

Deng Shibao
(Law School,Guangdong University of B usiness Studies,Guangzhou,Guangdong510320)

Reading constitution is the premise for acquiring constitutional knowledge,and it is the foundation to cultivate constitutional consciousness.It reflects the constitution’s position in people from the quantity who read it.It also greatly reflects its implementing and its’regulatory rolewhen we look through constitution in ourwork,and it is an important index of constitutional implement.Aswe know,the constitution iswidely used in people’swork,there fore ours it is not left unused.

constitution;read the constitution;implementation of the constitution;evaluation of constitution

D921

A

1008-6951(2010)03-0007-04

2010-01-20

本成果為國家司法部年度重點項目“當代中國公民憲政意識及其發展實證分析”之階段性研究成果(項目編號:07SFC004)。

鄧世豹(1968— ),男,河南光山人,廣東商學院法學院院長,教授,碩士生導師,法學博士。