基于弱勢群體分析轉型成本分攤的公正性維護

孫 慧,黃 靜,祝 樂

(湖北工業大學經濟與政法學院,湖北武漢430068)

在轉型發展過程中,我國的社會階層發生了巨大變化,有些群體過多地承擔了轉型成本,成為新的弱勢群體.新弱勢群體的出現,暴露了前期轉型的非完備性,也勢必成為后續的轉型中必須面對的社會問題.如果不能正確地對待這些問題,幫助他們走出困境,不僅直接導致轉型的阻力大幅度增加,而且會從根本上使轉型與發展的終極目標發生偏離.

1 轉型中形成的新弱勢群體

傳統意義上的弱勢群體是指由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會而在社會上處于不利地位的人群,主要包括兒童、老年人、殘疾人、失業者和貧困者.有些國家還把單身母親、吸毒者、酗酒者、少數民族等納入弱勢群體的范疇.西方學者把弱勢群體分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體[1].本文研究的轉型過程中逐漸形成的新弱勢群體,屬于社會性弱勢群體的范圍.

新弱勢群體是指,在轉型進程中,由于制度設計不科學或自身能力缺陷,那些在政治、經濟和社會生活中的影響力相對下降,因而不得不多承擔轉型成本,相對較少地分享發展成果的人群.新弱勢群體的形成折射出轉型的制度設計的缺陷,也指明了轉型后期制度設計的基本方向.

目前,我國的新弱勢群體主要由三部分人組成:

一是固守土地的農民.長期以來,在資源分配上,我國一直重城市輕農村,使得農村長期缺乏發展要素,一系列的價格剪刀差"將農民推入弱勢地位[2-3].與此同時,主要農產品價格,特別是糧價,一直在國家的控制之下,低價小幅波動,豐產不豐收"成為農民不得不接受的事實.

在20世紀80年代,通過農村經濟體制改革以及提高農副產品價格,農民的收入和生活水平一度迅速提高,同時鄉鎮企業也得到了暫時繁榮發展.然而,好景不長,80年代中后期,農村改革的能量釋放殆盡,90年代中期鄉鎮企業繁榮不再,加上糧食產品的價格不斷下降,與城市居民相比,收入差距急速擴大.

從生活環境看,我國農村還有3億多人喝不上干凈的水,每年1.2億噸的農村生活垃圾露天堆放,1.5億畝耕田遭到污染,農村環保設施幾乎為零,農村在為城市裝滿米袋子"、菜籃子"的同時,卻遭受地力衰竭、生態退化和環境污染的嚴重后果[4].

從政治權利看,農民在國家政治生活中的話語權"是比較微弱的.根據全國人大的規定,農村按人口每96萬人選代表1人,城市按人口每24萬人選代表1人.第十一屆全國人民代表大會代表2 987名,可代表工人和農民的人數才351名.在第四屆全國人大代表中,農民占代表比例29.4%,第七屆還占23%,而到第十屆僅為8.4%.農民話語權隨著其在人大代表中構成比例的降低而削弱.在屬地管理的制度原則,農民一旦進城,他們的政治權利就無從體現.

二是進城務工的農民(又稱農民工)成為社會學意義上的弱勢群體.從80年代開始,農村中的大量剩余勞動力涌向城市,成為一個獨特的社會群體.據2006年國務院發布的?中國農民工調研報告?顯示,我國外出農民工數量為1.2億人左右,如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力,農民工總數大約2億人[5].這個群體離開農村,獲得了比在家務農較高的收入,但是他們的社會對位仍然不高,甚至可以說依然十分低下:他們被稱為盲流",受到城鎮居民的歧視,他們蝸居在秩序混亂、狹小擁擠、衛生條件較差的城鄉結合部;主要承擔城鎮職工不愿承擔的體力勞動,不僅工資低,而且經常被拖欠;他們的子女教育得不到應有的重視;特別是,在與務工地政府和企業的談判中,他們幾乎沒有討價還價的砝碼,因此,他們的基本權利得不到應有的保護.

三是以下崗失業者為主體的貧困階層加入了社會弱勢群體.隨著我國公有制改革,大批的國有企業改制,某些掌握國有資源的人,直接參與改革、有權制定或干預改革政策的官員、公有制經濟的經營管理階層、專業技術人員等,甚至通過貪污、轉移或侵占公有資產等手段,將公有資產私有,卻使國有企業下崗職工承擔著相當大的改革成本.90年代以來,企業轉制速度明顯加快,一部分集體企業和國有企業處于停產半停產的狀態,導致下崗失業人員不斷增加.根據2004年發布的?中國就業狀況和政策?白皮書顯示,1998-2003年,全國僅國有企業下崗職工累計就達2818萬人.由于下崗職工受年齡、技術、文化程度等限制,再就業困難.下崗職工家庭每月人均實際收入水平明顯低于普通居民家庭.

之所以將城市下崗職工看成是轉型中新弱勢群體,是因為:在計劃經濟時代,他們是最受惠的群體,轉型才導致他們的生存環境惡化;與農民相比,城市下崗職工的狀況甚至更糟——城市下崗職工一旦失去工作,也就失去收入來源以及與工作崗位相關的各種福利,從而使得其基本生活都難以保證;一人失去工作可能使得全家的生活陷入困境.

2 新弱勢群體的權利追訴與利益補償要求

轉型必須具有帕累托改進"的性質,轉型成本分攤和成果分享必須符合公正的原則,因此,在轉型后期,新弱勢群體必然集體提出分流成本和分享成果的訴求.

在此,僅以農民和城市下崗職工為例,詳細說明新弱勢群體的權利追訴與利益補償要求.

在農民群體中,失地農民和進城務工的農民(又稱農民工)的訴求最應該引起人們的關注.

失地農民的訴求源于他們受到的雙重剝削",首先在土地征用中,地權喪失后沒有得到應有的補償.基于城鎮化和工業化發展的需要,向農民征地的現象越來越普遍,征地成為城鎮化的先行措施被推到了極致,然而,被征用土地上的農民的權益并沒有得到代償,至少不是按照市場經濟的基本原則予以代償,從而導致了對征地農民的侵害.浙江省的一項調查表明,如果征地成本價(征地價加上地方各級政府收取的各類費用)為100,被征地收益的分配大致為:農民占5%～10%,村級組織占25%～30%,企業占40%～50%,各級地方政府占20%～30%;而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額的增值收益,大部分被中間商或地方政府所獲取[6].由此可見,農民得到的部分在整個價值或收入中幾乎可以忽略不計.其次,失地后社會角色的邊緣化.農民被征地后得不到很好的安置,許多農民都面臨著無田可種、無法就業、生活無保障的境地.失去土地后,很多人成為游離于城鄉社會之間的邊緣人".

有鑒于此,失地農民提出如下權利訴求:由于目前流行的一次性貨幣補償辦法只是按征用土地的原有用途進行補償,割斷了農民與土地實際用途之間的關系,導致了征地價格偏低和被征地農民未來發展失去根基的后果.因此,農民要求繼續參與土地經營"——要么由征地者妥善安置失地農民,要么農民以土地入股,分享征地企業的利潤.實際上,早在2004年國務院就頒布了?關于深化改革嚴格土地管理的決定?,允許農民以土地使用權入股,要求在城市規劃區內,政府應當將無地農民納入城鎮就業體系,并建立社會保障制度;征收農民集體所有土地時,政府有義務為被征地農民安排相應的工作崗位.

農民工是我國數量最大的群體,但卻是弱勢群體,他們也在不斷的維權行為中成熟起來,逐漸提出了自己的合理訴求,即:第一要保障農民工基本權利.維護農民工的人格尊嚴,保障農民工的勞動權.第二,將農民工納入社會保障體系.由于農民工已成為我國工傷高風險人群,為他們購買工傷保險是最基本的要求,農民工的醫療保險、養老保險也必不可少.此外,農民工子女異地接受義務教育的權利,是農民的基本人權,必須予以保障.第三,保證農民工的選舉權、被選舉權,使其能參與社會管理,有表達自己的利益要求的正規渠道.

對下崗職工而言,再就業始終是第一位的訴求.由于買斷工齡"沒有考慮到今后企業發展狀況和下崗職工再就業的困難,也沒有考慮到通貨膨脹等因素對一次性補償款的侵蝕.因此,再次回到企業或者易地上崗成為他們的理想.針對下崗職工的特點,開展多樣化的再就業和創業培訓十分必要.此外,建立多樣化的社會保障是十分緊迫的任務,也是解決這類問題的有效措施.下崗職工仍然是企業的職工,理應和在崗職工一樣享有依法參加養老保險、繼續繳納養老保險費的權利和義務.

3 正視新弱勢群體問題的必要性

新弱勢群體的出現有著復雜的社會歷史原因,從一個側面表明我國經濟轉型的制度設計周密性欠缺,它的繼續存在不僅會激化已經存在的矛盾,而且還會危及轉型和發展的大局.

在轉型的全過程中,穩定的政治局面和良好的社會秩序至關重要.然而,新弱勢群體的存在不時地危及著穩定和發展的環境.這就需要將改革的力度、發展的速度與社會可以承受的程度統一起來,從戰略的高度認識解決弱勢群體問題的必要性和緊迫性.下崗職工為搞活國企和調整產業結構作出了貢獻,他們在改革過程中權益受損,勢必影響到國企改革的深化;農民工的出現既是農村勞動力轉移和農業結構調整的要求,更是城鎮化戰略的先行步驟.農民問題是中國革命的根本問題,也是改革中面臨的最大的難題,三農"是許多社會矛盾的集結點,農民成為弱勢群體后,社會的穩定和發展的環境就會出現問題.

解決新弱勢群體問題是實現社會公平的需要.公平是衡量社會進步程度的重要尺度,也是衡量我國改革績效的重要指標.經濟發展并不是改革的最終目標,伴隨著經濟發展,全體民眾共享發展的成果才是改革的真正目的.新弱勢群體就是那些參與到改革的進程中,承擔了較多的改革成本而分享的發展成果相對較少的群體,與之相對應,必然存在一個承擔成本少而分享成果較多的強勢群體(如,某些既得利益集團、壟斷企業等),這樣的財富分配結果,顯然有失公平.因此,在改革的攻堅階段,需要正視新弱勢群體問題,回補他們已經失去的權益,給他們設定平等的競爭環境,同時利用社會力量,扶弱濟困,幫助他們解決現實的生活困難、提升能力.

與傳統意義上的弱勢群體不同,新弱勢群體在全國總人口中所占的相對比例不大,但其絕對數量卻不小,而且,他們成為弱勢群體的根源在于改革制度設計的欠缺(主要不是能力貧困"),因此,他們有追溯既往的權利,必然會不時集體提出權利回補的強烈愿望.這就為今后的體制改革指明了方向.如果忽視這些新弱勢群體的存在,勢必導致改革目標的徹底偏離,民眾對政府的信任感就會下降,甚至與政府公開對抗,導致改革阻力增大,改革難以推進直至終止.

從可能性上講,改革后期也是解決新弱勢群體問題的最佳時期.經過30多年的改革,我國經濟發展取得了巨大成就,政府有能力給弱勢群體一定的物質補償和權利回補.進入21世紀以來,我國逐漸調整利益分配格局,特別注重社會公平,給有些產業(如農業、資源型產業)進行減免和補償(如,農業的多予、少取、放活"的方針),對某些群體面臨的具體問題給予關注(如,很多城市改變戶籍制度,破除了農民工就業和子女上學遇到的制度藩籬,規定了農民工最低工資標準及其他相關勞動保護權利).這些做法具有良好的示范效應,為后期的改革指明了方向.

4 新弱勢群體的權益補償

滿足新弱勢群體的訴求,需要從物質補償和權益確認兩個層面上同時著力.

4.1 完善新弱勢群體的物質補償辦法

4.1.1 突出物質補貼的開發功能,切實提升農民和下崗職工的就業能力 從上世紀90年代以來,國家一系列的涉農政策都是圍繞著多予、少取、放活"六字方針展開,通過減免農業稅,有效增加了農民的收入,截至2006年我國各省、自治區和直轄市已經全部取消了農業稅.從2004年國家開始實行三補貼"政策(農民收入直補、良種補貼、農機具購置補貼),直接把財政對農業的補貼發放到農民手中.從2006年開始,在三補貼"基礎上增加了農資增支綜合直補.近7年來,中央財政安排用于三農"各項支出的年均增幅超過了20%.2008年,中央財政用于三農"的支出達到5955.5億元,其中中央財政對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼達到1027.7億元.政府還出臺了糧食補貼"、合作醫療"等一系列政策對農村弱勢群體進行補償.通過家電下鄉"、汽車下鄉、萬村千鄉市場工程"等方式加大對農民的扶持力度.在農村,屬于三無"對象的五保戶"目前絕大部分都能得到救助;在農村實施九年義務教育免費的措施,農民在子女教育上的負擔明顯減輕.

在城鎮,政府通過社保補貼、崗位補貼、職業培訓補貼、稅費減免等方式,為下崗職工發放各種補貼.對城市下崗職工,可通過失業保險對他們進行救助,同時國家也會對他們中的一部分自主創業者提供資金援助.

國家調整征地補償標準和補償款的分配辦法,在一定程度上提高了征地補償標準,維護了農民的利益.

補償的目的不是簡單地養活他們,而是要提升其就業能力,因此,無論對農民還是城鎮下崗職工,都要將補償與能力提升結合起來.建立和完善職業教育網絡,加強就業指導和培訓是十分必要的.

政府應在制定產業政策、促進中小企業發展、發展勞動力市場、加強社區建設、完善就業服務體系中,認真貫徹落實鼓勵弱勢群體自謀職業和促進再就業的優惠政策措施.為他們提供特殊的就業援助,營造一個自食其力、有所作為的政策環境.

在轉型后期,對農民的補償政策還將延續,可以考慮將補償改為保險,即啟動商業保險和社會保障體系,為農民的經營活動提供保障,幫助農民提高抗御經營風險的能力.如,發展政策性農業保險.

4.1.2 增加基本建設投資,特別是公共物品投資,降低弱勢群體的生活負擔 國家一直以來都投入大量資金用于基礎設施建設,僅2006年一年,全國新改建農村公路32.5萬千米.2008年中央一號文件再次聚焦三農",立足強農惠農,著力加強農業基礎建設,中央安排專項資金20億元用于農村小水利設施建設,用于農村飲水安全,國家發改委將拿出25億元支持農村沼氣改造,逐步改進農村基礎設施薄弱的狀況.為了豐富農民業余文化生活,國家進一步強化農村信息基礎設施建設.

4.1.3 完善對弱勢群體的民間救助工程和政府救助計劃 扶危濟困是中華民族的傳統,也是政府的職能.在轉型后期,需要繼續鼓勵愛心人士、企業家承擔社會責任,主動為弱勢群體的生存和發展排憂解難,提供機會.政府可以采取相應的減免措施肯定企業家們的愛心行動.

希望工程、春雷計劃等在政府的扶持下,一直發揮著積極的作用.

政府從20世紀80年代以來,先后出臺了一系列扶貧政策,并且投入了大量扶貧資金.

4.2 對新弱勢群體的權利補償

4.2.1 農民話語權的確認 針對全國人大代表中,工人和農民代表比例下降,一線工人、農民代表人數偏少的情況,2010年,全國人大十一屆全國人大三次會議,對?選舉法?作出重大修改.確立了逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表"的原則,這無疑會增加農民,特別是一線農民和職工在國家政治生活中的比例,增加其話語權",讓他們能夠直接表達和保護自己的切身利益.針對農村人口分散,組織渙散的狀況,中共中央提出加強基層政權建設,強化村民自治組織的作用,這些做法將極大提高農民的政治生活地位,使農民可以有序地參與政治生活,合理表達利益訴求.

4.2.2 農民工的地位和權利的確認 研究表明,公民身份的城鄉二元化是造成農民工權益被侵害的根源①表現為:社會身份缺位——農民工與城市工人身份不同;社會權益錯位——同工不同酬、不同時、不同權、不同利;社會角色錯位——農民工始終處于社會的弱勢邊緣群體.因戶籍制度的制約,農民工遭遇的工傷事故風險、疾病風險、失業風險、其他意外生活風險等只能依靠自己去解決,國家并沒有相應的制度安排來提供援助.參見:鮮開林.滕云.李亮.農民工合法權益問題研究.東北財經大學學報,2007.1..因此,必須改革戶籍制度,打破身份界限,消除附加在戶籍制度上的一系列不平等待遇,要在購買住房、參加社保、子女教育等方面給農民工以平等的待遇.2010年7月底,重慶市以解決農民工城鎮戶口為突破口,開始全面啟動戶籍制度改革.改革方案涵蓋了土地、社保、教育、醫療等多方配套設施,使戶籍轉換過程中,農民的農村權益和城市保障順利對接.

4.2.3 農業土地的資本所有權和使用權讓渡權的確認 在城鎮,土地物權可以為持有人帶來巨額的收益,但在農村,土地是集體的,因此,土地不能按照市場化的方式流轉,土地征用的受益人不是農民,而是村鎮集體組織.甚至包括世代相傳的房產也不能為農民帶來收益.

隨著近幾年外出就業農村勞動力的增加,許多農民希望土地承包經營權可以自由流轉.所以政府界定土地產權,健全土地法規,保障土地承包經營權市場化的流轉.

[1] 薛曉明.轉型時期的弱勢群體問題[M].北京:中國經濟出版社,2005.

[2] 張曙光.從簡單到復雜的跨越[N].中國經營報,2005-01-01.

[3] 徐 彬.我國轉型成本分攤的效率性檢驗[J].長白學刊,2010(2):108-110.

[4] 潘 岳.環境保護與社會公平[EB/OL].(2004-11-13)http://news.sina.com.cn/o/2004-10-28/14434067622s.shtml.

[5] 周 勇.少數人權利的法理[M].北京:社會科學文獻出版社,2002.

[6] 毛園芳.社會發展與社會代價[M].浙江:浙江大學出版社,2009:166.

[7] 王思斌.社會轉型中的弱勢群體[J].中國黨政干部論壇,2002(3):12-13.