行政立法在我國政治市場構建中的困境及對策

魏忠明,彭競雄

(湖北工業大學經濟與政法學院,湖北武漢430068)

在經濟全球化、資源共享化和信息一體化的進程中政治市場"的觀念也深入人心,尤其是在企業及其活動"的政治學視野下的研究中被越來越多的人所接受和認同,而國家政治、民族文化和社會管理則是構成政治市場"的重要組成部分,行政立法"當然也不例外.行政立法"自產生以來就一直在現代國家的政治活動中發揮著重要的作用,并且隨著時代的發展而不斷地賦予了新的形式和內容.

作為一種行之有效的立法方式,行政立法"是行政機關代表國家并以國家的名義制定人們行為的準則,是相對于作為代議機關的議會立法、人民代表大會立法的.行政立法"和議會立法"共同組成了一個有機的立法體系,在現代國家的法制建設中發揮著極其重要的作用,特別是在法律的操作層面上更加體現了時代特色:行政立法"所制定行政法規不僅在數量上超過了議會立法"所制定的法律,而且行政立法"所涉及的社會生活領域比議會立法"涉及的領域更為寬泛,行政立法"無論是從形式還是到內容更容易為廣大社會成員所接受,在一定程度上甚至超過議會立法"的作用.然而,行政立法"一方面在理論上嚴重違背立法、行政、司法"三權分立與制衡的原則,另一方面在實踐中卻又確實發揮了不可否認的重要作用,本文力圖從行政立法的由來、困境和對策這三個方面來闡述其存在的理由,從而為我國行政立法的健康發展提供理論參考,為企業政治學的學科建設提供實踐模式,最終更好地促進我國的社會主義現代化建設.

1 行政立法的由來:存在即合理

作為與議會立法"、人民代表大會立法"相區別的行政立法"自形成之日起就引起了學術界極大爭論,對其合法性"的關注則是爭論的焦點.這里的合法性",并不是指行政立法"在法理意義合乎法律,而是指在哲理意義上合乎理性,即行政立法的產生和發展合乎人類社會向前發展的價值訴求.任何事物一經產生就必須經受對其合法性進行論證,這是該事物被承認而且在社會中取得存在資格所必須要做的事情.不同事物的合法性論證的邏輯過程是不同的,根據或理由也是不同的.在現代社會條件下,要追問和判斷某一事物的合法性,首先要找出其賴以存在的理性條件,即這一事物的出現是否符合或改變了其所歸屬的某種思想體系或某種學說的性質;其次是找出其現實基礎,包括這一事物形成的物質條件或理論條件是否已經具備,它的產生是否具備了現實必然性.目前大多數學者認為,行政立法就其性質而言,是一種從屬法",[1]行政立法是國家行政機關依照憲法和法律的授權制定行政法規及規章的抽象行為",[2]具體分為職權立法和授權立法兩種形式.凡是存在的都是合理的,凡是合理的都是存在的.行政立法"的邏輯歷程為其合法性"作論證,行政立法"的發展境遇為其合法性"作辯護,行政立法"逐漸被學術界所接受,并在學術界的推動下繼續向前發展.

現代意義上的國家要正常運轉,必須具備三種最為基本的彼此分開的權力,即立法權、行政權和司法權.作為全體社會成員的代議機關,議會或人民代表大會自誕生之日起就天然地具有反映全體社會成員意志的立法權,如果這種立法權不能充分表達大多數成員的意愿,那么社會成員就會解散現存的代議機關選擇另外一個代議機關來表達其意志.在代議機關的肯定下,國家的統治職能和管理職能通過政府來行使,作為行政機關的政府,其存在是以體現社會成員意志的行政權的履行來保證的,政府一旦形成就具有相對的獨立性,就會按照自己的規則來運轉.為了對政府的行為進行監督,為了保障社會正常的運轉秩序,司法機關的產生就顯得非常有必要,而司法權正是對司法機關的權力描述,司法機關通過對司法權的行使來充分發揮其監督的作用.

三權分立的思想由來已久,在亞里士多德那里就明確提出了具有議事機能、行政機能和審判機能的政體三要素論,后來洛克在此基礎上提出了現代意義的三權分立的思想,并且強調作為最高權力的立法權是神圣的和不可侵犯的,而孟德斯鳩則明確地提出三權"應該由三個不同的部門來分別行使并相互牽制以保持權力的平衡.由此觀之,三權分立的思想在理論上保證了立法權、行政權和司法權相互獨立、相互制衡,并且在實踐中通過資產階級所建立的國家得以實現.在三權"中,立法權是最高權力,是主權的體現,專屬于立法機關的,只有以社會合意為基礎的民選代表機關才有權合法地行使立法權,行政機關和司法機關不得染指,只有這樣,才能體現法律至上、權力制約和權利保障等現代法治的核心思想.

根據三權分立的思想,立法權、行政權和司法權由彼此分立、相互制衡的議會、政府和法院等三個不同部門分別行使,從而保證現代意義上的國家能夠在一定的秩序下正常運轉,最終促進人類社會的發展.然而隨著現代經濟的發展,這種三權分立的思想受到了挑戰,具體表現為行政權的擴大,行政權向立法權擴張,行政機關代替立法機關行使一定的立法權,于是行政立法得以出現.因此,有的學者確證從理論上講,立法權是歸屬于立法機關的,如果一個國家對國家權力做出合理的劃分的話,立法權的行使主體是作為代議機關的國會、議會和人民代表大會,行政機關中只是代議機關制定的法律規范的執行者,然而隨著社會的發展,行政管理事務愈來愈復雜,行政權出現了膨脹的趨勢.即其所占的地盤越來越大,強度也越來越大,行政立法就是在行政權日益膨脹過程中出現的";[3]有的學者確證19世紀以來,大量社會問題出現,議會立法暴露出立法的局限性,而行政機關及其他組織具有擔當立法任務的相對優勢,因而,立法機關將部分立法權委托給行政機關及其他行政主體予以行使",[4]并且隨著資本主義的發展,生產規模的擴大,完全依靠市場自發的作用進行調節的自由資本主義日益顯示其難以解決根本的社會、經濟問題的弊端,必須依靠國家干預來解決其本身難以解決的問題."[5]

2 行政立法的困境:二律背反

行政立法是行政機關代替立法機關行使一定的立法權,這是立法機關和行政機關各自發展邏輯的必然結果.立法權的行使,本來應該是專屬于立法機關的,其權威性的領域是其他部門不能涉足其中的.然而,由于立法機關自身運作機制的原因導致立法機關不可能事無巨細關注所有的社會事務,更為重要的原因是因為社會事務的瞬息萬變,而立法機關的反應相對滯后.立法機關為了克服這些不足,就必須尋找一種不同于自身的立法方式來彌補.作為傳統行政權的行使者,為了實現社會安全和秩序,嚴格遵循三權分立的精神,奉行管得最少的政府就是最好的政府"的原則,在法律的范圍內履行其行政權.行政機關在處理日常行政事務過程中需要一定的法律規范作為其行為的約束和指導,畢竟行政機關只是執行政策和體現法律意志的機關.但由于立法機關制定法律的非窮盡性和滯后性,行政機關在履行其職能時常常不得不面對大量的各種非預設性和緊急性的事件,行政立法的復雜性決定了它要堅持和遵守的原則不會是一個而是多個,單個原則都可能有其合理的范圍,但不一定具有全局性、涵蓋性,還需要借助相關的原則來彌補".[6]在原則性和靈活性相結合"的指導下行政機關逐漸形成一定的應對各種事件的能力,具體表現為根據相關法律的精神擁有一定的立法權.正如有的學者指出的那樣,立法權從立法機關的專有武器到成為行政機關的主要武器的過程,也是行政權自身發展的過程".[7]

然而,行政機關的職能是通過一定的政府雇員的工作來實現的,政府雇員在工作過程中會以行政機關的名義形成一定的利益集團,并通過政府的尋租行為來滿足自己利益集團的利益訴求.在行政立法的過程中,必然涉及行政主體和行政相對人,作為行政主體自然謀求行政權力不斷擴展,其與行政相對人謀求自身利益最大化發生矛盾",[8]由于行政機關在行政立法過程中的絕對的主動地位和行政相對人的不對等的被動地位,在追求行政機關的利益訴求的過程中往往會以犧牲行政相對人的利益為代價,因為法律授權行政法律關系的行使國家權力的一方當事人來解釋行政法律規范,同時讓處于弱勢地位的對方當事人即行政相對人來遵守這種解釋,自然是不公平、不合理的".[9]

作為法律制定的一種行之有效的方式,行政立法所制定的規范與立法機關所制定的法律在本質上要具有一致性,同樣必須充分表達廣大社會成員的意志.因此,行政機關在行政立法的過程中,必須正確處理廣大社會成員的利益取向與行政機關的利益訴求之間的關系,在確保廣大社會成員的利益得以保全的前提下謀求自身利益的滿足.因此,立法者的責任就在于對不同的利益加以取舍、平衡和協調,使立法反映大多數人的最大利益"[10]也是行政立法必須要遵從的根本原則.另外,法制的要義在于對權力和權利的分配,對公權力的運作進行有效規制和保障權利主體的合法權益,實現公平、正義、自由和秩序等價值目標".[5]

行政立法在理論層面具有兩難的困境,在實踐層面上也同樣陷入了兩難之中.在行政立法的實際操作中,效率與公正是回避不了的難題:為了追求行政機關的效率,就必須以喪失行政事務的公正為代價;為了體現行政事務的公正,就必須以犧牲行政機關的效率為前提.兩難困境具體表現為一方面在于立法時立法者對該法所調整的社會關系缺乏科學而精細的調查研究,或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經費及其他種種具體問題",[9]另一方面關于公眾參與的程序規定得不夠具體明確,有些大而無當,操作性不強".[11]

為了走出這一兩難的困境,行政立法的價值就必須加以考慮,行政立法的價值是就行政立法的有用性而言的,它包括行政立法的用途和積極作用兩大方面,即行政立法在什么樣的基點上對誰發生作用以及發生作用的目標和行為取向",[5]行政立法的控制就必須發揮實效,而對行政立法的有效控制方式包括議會授權控制、法院司法審查控制和公眾參與控制三種不同的方式,這三種控制方式必須貫徹民主參與的精神,民主參與的精神是一切法律得以存在和延續的前提和條件,并且法律的好壞只從法律的本身是無法得出正確答案的,只有適合實際情況的法律才是好的法律"[10],亞里士多德也認為良法"是指已經成立的法律獲得普遍的服從,大家服從的法律本身又是制定得良好的法律.由此可見,民主參與機制對法律是極其重要的,作為法律產生的途徑之一的行政立法也自然而然地離不開民主參與機制.

3 行政立法的對策:民主參與

行政立法已經成為世界各國的普遍現象,但行政機關相對于立法機關而言其民主正當性略顯不足.立法機關是由選民組成,其立法權直接來自選民的委托,雖然立法機關的相對獨立性可能會發生代表的意志與被代表的選民意志的背離,但是選民可以通過全民公決"的方式來矯正這種背離的趨向;而行政機關并非由選民組成,其立法權大多來自立法機關的授權,不是來自選民的直接授權,其立法的民主正當性也就有些先天不足.如果說公眾參與對議會立法只起彌補不足從而使其更加完美的作用,那么公眾參與對于行政立法來說則是起著不可或缺的基礎性作用",[11]如果說立法權在立法機關那里是所有權和使用權的統一,那么立法權在行政機關這兒就只擁有使用權了,并且這個使用權只是立法機關暫時讓渡的,在必要的時候立法機關會適時地收回使用權.行政機關的立法權畢竟不是來自人民的直接委托,而是一種轉委托",[11]在一定的條件下還將長期使用,究其原因在于民主參與機制可以對行政立法的內容和形式雙重保證.

行政立法的民主參與可以體現行政機關追求立法內容公正的要求.通過民主參與來協調行政主體與行政相對人的關系是行政立法過程中民主參與的重要內容,并且在不同的價值目標的指引下會突出地表現為不同的重點.如果行政立法追求公眾利益,那么民主參與的內容以公共服務、公共權利保護為重點;如果行政立法追求個人利益和體現個人在社會生活中的價值,那么民主參與機制必將個人利益置于社會生活之前.這是由于尤其在市場經濟條件下,利益分化和多元化是一種客觀現實,如果沒有暢通的信息渠道,行政機關或行政人員即使有公正的品質,也難以憑借主觀愿望來表達和決定各種復雜的利益訴求、公正地協調和平衡各種利益".[11]在民主參與基礎上的行政立法可以確保信息渠道的暢通,可以限制行政機關部門本位主義的擴張,可以表達社會成員的利益訴求,從而實現其立法的最終內容.

行政立法的民主參與可以滿足行政機關提高立法程序效率的需求.行政立法是行政權發展到一定階段的產物,也是立法權發展到一定階段的產物,更是民主參與精神發展到一定階段的產物.而這一定的階段離不開社會生活的政治、經濟和文化的發展水平,離不開具體的歷史條件,在不同的歷史條件下所產生的對行政立法的三種態度將在根本上制約著民主參與的具體形式.對行政立法的態度之一是無所謂,采取的是議會授權控制為主要特征的行政立法形式;態度之二是有效的限制,表現為以法院司法審查控制為主要特征的行政立法形式;態度之三是大力提倡,賦予行政機關充分的立法權從而確立行政主導地位為特征的行政立法形式.對行政立法三種不同的態度決定著三種不同特征的行政立法形式,但這些形式真正發揮其應有的作用,離不開行政立法程序的效率,而效率的提高則必須在民主參與的保證下才可能實現.

4 結論

正如有的學者所指出的那樣,我國正由長期的人治轉向法治,由長期的計劃經濟轉向市場經濟.在社會轉型這一關鍵時期,逐步增強行政立法程序的民主性,切實提高行政立法質量,這是推進社會主義市場經濟民主政治和法制行政的客觀要求",[12]與此同時,我國是單一制的國家,立法權只有一個,歸屬于人民代表大會,經過半個多世紀的發展,在立法過程中形成了領導與群眾相結合"的經驗,并且毛澤東強調過去我們采用了這個方法,今后也要如此.一切重要的立法都要采用這個方法."①?毛澤東選集?第5卷.北京.人民出版社,1991年,P126.然而這個領導與群眾相結合"的經驗是有三個前提的,即社會關系比較簡單利益比較單一、政府內部分工比較簡單、黨群干群關系比較簡單、人民對黨和政府的感情比較淳樸.目前,我國在正處于由計劃經濟向市場經濟轉變的過渡時期,新情況新問題層出不窮:如經濟體制的改革帶來了利益的多元化、出現了特殊利益的集團、企業活動在政治市場中的行為取向等,但是,中國是共產黨領導下的社會主義國家,各種社會團體和社會組織雖然具有自己代表的特殊利益,但又有它們的共同利益,都擁護黨的領導."[10]因此,為了保證人民民主,必須加強法制.必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而以改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變."②?鄧小平文選?第 2卷.北京.人民出版社,1994年版,P146.

在總結我國行政立法的歷史經驗和借鑒他國現代經驗的基礎上,我國的民主參與不能僅僅停留在傳統的群眾路線上面,還必須制度化、法治化,還必須達到它的實質要求,這樣才能避免走形式走過場,才能收到實效.因此,在行政權主導下的專家和利害關系人共同參與"的綜合模式是我國行政立法的民主參與的有效選擇,即通過行政立法權的主導地位確立行政立法的政治權威和歸責機制,通過專家的參與消除行政官僚的利害關系的理性不足,通過利害關系人的參與增強行政立法的民主性和接受性",[13]讓企業在政治市場中能夠持續、穩定、健康地運轉,最終有利于我國的社會主義現代法治的建設.

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