從國家免檢制度的立廢看依法行政

楊愛葵

(湖北工業大學管理學院,湖北武漢430068)

我國對產品實行免檢制度始于20世紀90年代.為了探索落實?產品質量法?規定的有關扶優扶強的措施,一些地方行政管理部門開展了對部分產品的免檢工作,即對符合條件的產品免于政府部門實施的質量監督檢查.這一做法很快被各地效仿.由于在實踐中國家并沒有出臺對免檢的統一管理辦法,導致各地免檢工作十分混亂.于是,原國家技術監督局在1997年8月發文,要求各地暫停免檢工作,同時著手進行調研,以制定統一規范.

1999年12月5日,國務院印發了?國務院關于進一步加強產品質量工作若干問題的決定?,正式確立了產品免檢制度.在緊接著的2000年3月14日,原國家技術監督局發布了?產品免于質量監督檢查管理辦法?,對產品免檢的條件、評定程序、監督管理等作了比較系統的規定.2007年4月23日,國家質量監督檢驗檢疫總局進一步印發了?產品質量國家免檢工作規范?,對如何科學開展免檢工作作出了更加具體的規定.

然而各種免檢產品不斷爆出質量問題,如南山奶粉、雙匯火腿腸、金龍魚食用油等,特別是2008年三鹿奶粉事件"的爆發,社會各界對國家免檢制度的質疑強烈.2008年9月17日,國家質量監督檢驗檢疫總局發布公告,決定停止所有食品類生產企業獲得的國家免檢產品資格,要求相關企業立即停止相關宣傳,其生產的產品和印制的包裝上已經使用的國家免檢標志不再有效.9月18日,國務院發出通知,決定廢止1999年12月5日發布的?國務院關于進一步加強產品質量工作若干問題的決定?中有關食品質量免檢制度的內容.

1 國家免檢制度對行政的積極影響

國家免檢制度的不完善,導致了國家免檢制度在食品領域的最終廢止,但客觀地說國家免檢制度確實對提高行政效率和降低行政成本產生了一些積極效果.

1.1 有利于提高行政效率

保護公民的生命和財產安全,對產品質量實行監督檢查是政府的重要職責,但由于政府執法資源的有限性和監查對象的廣泛性,決定了政府對產品質量的監督檢查往往以抽查為主.建立國家免檢制度,將那些產品質量長期穩定、市場占有率高、企業標準達到或嚴于國家有關標準的,以及國家或省、自治區、直轄市質量技術監督部門連續三次以上抽查合格的產品納入免檢的范圍,可以使執法人員將主要精力集中于對質量不穩定和帶質量問題的產品的監督檢查,這有利于政府職能的實現和執法資源的有效配置,從而提高行政執法的效率.

1.2 有利于節約行政成本

對產品質量的檢驗需要專門的檢驗人員通過一定的技術手段進行,通常需要利用專門的檢測材料、工具和設備等,檢查結果的認定需要大量的資金投入.我國?產品質量法?的規定,根據監督抽查的需要,可以對產品進行檢驗.檢驗抽取樣品的數量不得超過檢驗的合理需要,并不得向被檢查人收取檢驗費用.監督抽查所需檢驗費用按照國務院規定列支".可見,在實踐中對產品質量的監督檢查所產生的檢驗費用完全由政府承擔.據國家質量監督檢驗檢疫總局有關負責人的透露,對獲得國家免檢資格的企業免檢,每年可以減少檢驗費用支出近 1億元.[1]對部分名牌產品實行免檢,減輕了政府對該部分產品的檢驗頻次,節約了檢驗費用,降低了政府的行政管理成本.

2 國家免檢制度與依法行政的背離

依法行政要求各級行政機關必須依據法律規定行使行政權力,管理國家事務.但國家免檢制度的出臺及實施在多方面與依法行政的要求相悖.

2.1 與政府職能轉變的要求不一致

建設服務型政府是我國行政改革的目標,政府主要職能朝著經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方面轉變.在社會主義市場經濟條件下,加強市場監管是政府的主要職責之一,對產品質量的監督是政府的主要義務,特別是對于一些關乎人民健康和財產安全的產品質量監督更是政府不可推卸的責任.在現代社會,企業產品的質量問題通常很難被消費者察知,產品質量很多時候必須通過質檢部門運用專門的設備和技術檢測后才能知曉其優劣,公民的生命健康和財產安全依賴于政府的嚴格把關.對很多產品而言,沒有檢測就意味著沒有執法、沒有監督,公民的利益就會沒有保障.

以人為本,切實維護人民的根本利益是政府工作的出發點.對一些產品賦予國家免檢資格,公權力不介入對其質量監管,一旦獲得國家免檢認證的企業喪失誠信,產品質量就沒有保證,公民的健康權等就難以得到保證.[2]我國?產品質量法?賦予各級產品質量監督部門對產品質量的監督職權.其中第15條明確指出,國家對產品質量實行以抽查為主要方式的監督檢查制度,對可能危及人體健康和人身、財產安全的產品,影響國計民生的重要工業產品以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品進行抽查."對行政機關來說,其職權也是其職責,各級產品質量監督部門應當依法履行其職權職責,對于應當實行質量檢驗的產品給予國家免檢,從法律角度講屬于豁免,這種豁免意味著國家機關放棄了自己的職責,但國家機關是沒有權利進行自我免責的.根據免檢的條件,可以實行免檢的產品往往屬于名牌產品,而名牌產品在市場中所占的份額恰恰又是較大的,因此名牌產品牽涉到眾多消費者的切身利益,國家更應該加大對名牌產品質量的檢查力度,對名牌產品實行免檢是不合理的.

2.2 國家免檢制度設立本身的法律缺陷問題

國家免檢制度建立的直接依據是?國務院關于進一步加強產品質量工作若干問題的決定?,該決定本身也存在法律缺陷.盡管國務院是法定的行政立法主體,但國務院所制定的行政法律規范也不得與上位法相抵觸.我國?產品質量法?第16條明確規定,國家對產品質量實行以抽查為主要方式的監督檢查制度,對可能危及人體健康和人身、財產安全的產品,影響國計民生的重要工業產品以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品進行抽查."產品質量的監督檢查方式有三種:監督抽查、統一監督檢查和定期監督檢查.質檢部門可以將三種檢查方式有機結合起來,但以抽查為主要方式,對質量不合格的產品應當加大監督檢查的頻率,對質量相對穩定的產品可以減少監督檢查的頻次.但國務院的規定卻指出:對產品質量長期穩定、市場占有率高、企業標準達到或嚴于國家有關標準的,以及國家或省、自治區、直轄市質量技術監督部門連續三次以上抽查合格的產品,可確定為免檢產品."這使得免檢產品在一定時期內免于各地區、各部門、各種形式的質量監督檢查.根據國家質量監督檢驗檢疫總局2001年12月29日出臺的?中國名牌產品管理辦法?,中國名牌產品在有效期(三年)內,免于各級政府部門的質量監督檢查.對符合出口免檢有關規定的,依法優先予以免檢.

抽檢與免檢有著本質的區別.抽檢的頻次雖然不固定,但在一段時間內還得檢查,而免檢則是在規定的時間內完全免于檢查,如果連續被評為免檢產品,則意味著該產品在更長的時間內免于抽檢.抽檢是隨機的,即使某種產品被抽檢的幾率很小,但由于存在被檢的可能性,對企業依然具有威懾力.抽檢制度有利于督促企業保證產品質量,免檢資格則是企業產品不受檢查的擋箭牌,免檢產品的質量保證只能依賴于企業自我監督.免檢從某種意義上說是執法主體對其行政職責的自我放棄.

?產品質量法?是?國務院關于進一步加強產品質量工作若干問題的決定?的上位法,下位法不得與上位法相抵觸,?產品質量法?規定對產品質量實行抽檢,但并沒有規定可以實行免檢,因而免檢制度設立本身是有法律缺陷的.

2.3 設立國家免檢制度暴露出來的不依法行政問題

?產品免于質量監督檢查管理辦法?第1條規定:為鼓勵企業提高產品質量,提高產品質量監督檢查的有效性,扶優扶強,避免重復檢查,規范產品免于質量監督檢查工作,依據?中華人民共和國產品質量法?和?國務院關于進一步加強質量工作若干問題的決定?,制定本辦法."可見,原國家技術監督局設立免檢制度的目的有三個方面:第一,鼓勵企業提高產品質量,扶優扶強;第二,提高產品質量監督檢查的有效性,降低執法成本;第三,避免重復檢查,減輕企業負擔,減少政府對企業的不當干預,為企業發展創造一個良好、寬松的外部環境.應該說設立免檢制度的初衷是好的,但是探究為什么要設立以及制度設計是否合理后,就不難發現現實中存在許多不依法行政的問題.

首先,設立國家免檢制度是為了避免重復檢查.我國?產品質量法?規定:國家監督抽查的產品,地方不得另行重復抽查;上級監督抽查的產品,下級不得另行重復抽查."如果嚴格依法行政,本來不至于發生重復檢查的情況,但國家既然立法規范重復檢查行為,這就說明在實際生活中行政機關違法重復檢查的現象是十分嚴重的.一些地方之所以熱衷于重復檢查,其主要目的在于實行地方保護.國家免檢制度實行之前,產品質量由各地方的質檢部門和工商部門負責,在地方利益和部門利益的驅動下,一些地方對外來產品實施質檢"封殺,利用產品質量壁壘來強化對外地產品的質量監督頻次,想方設法來找外地企業的產品質量問題,從而達到阻止外地產品與本地產品競爭.正是出于打擊地方利益保護和行業壟斷,扶持優質企業,保障產品在國內市場自由流通,國家才通過建立免檢制度來剝奪地方政府的質檢權力,以阻止地方保護主義的種種借口.

其次,設立國家免檢制度是為了扶優扶強.我國市場經濟目前還處于不成熟期,沒有政府對企業的適度扶持,企業做大做強還比較困難,因此在培育市場的過程中,政府采取一些扶持政策符合市場發展規律.但政府的干預也存在一個度的問題,不能因為扶優扶強造成企業之間事實上的不公平競爭.免檢制度是政府對達到規定條件的產品提供的一種認證方式,是對其質量的一種肯定,是對企業信譽的一種獎勵.[3]使用免檢標志是免檢制度的重要內容,當免檢標志日益成為企業的一種榮譽的時候,國家對市場干預的不合理性就凸顯出來了.?產品免于質量監督檢查管理辦法?第10條規定:獲得免檢證書的企業在免檢有效期內可以自愿在產品或者其包裝上使用規定的免檢標志.使用的免檢標志應當注明獲準免檢的時間及有效期限."免檢標志是一種質量信息,但它不是一般的質量信息,它是由中國產品質量監督的最高機構——國家質量監督檢驗檢疫總局制造的質量信息;它既是企業的質量信號,也是政府的質量信號.[4]一般而言,消費者對公信力好或者較好的主體提供的信息才會相信,政府是公權力的代言人,消費者對政府直接提供的質量信號的信任度是最高的,免檢標志可認為是政府以其信譽為免檢產品的質量作擔保.消費者因信賴政府而選購免檢產品,使得免檢企業在與其他企業相互競爭中處于更為有利的地位,這種競爭中的不公平正是源于免檢制度.更有一些地方政府處于各種利益考慮,在對免檢產品的評定中竭力為企業晉級免檢"開綠燈,這更加重了企業間競爭的不平等.?產品質量法?第25條規定:產品質量監督部門或者其他國家機關以及產品質量檢驗機構不得向社會推薦生產者的產品;不得以對產品進行監制、監銷等方式參與產品經營活動."因此,國家允許免檢產品使用免檢標志,體現為國家以信譽擔保向社會推薦免檢產品,免檢制度與上位法規定背道而馳.

2.4 國家免檢制度的設立易滋生腐敗

根據?產品免于質量監督檢查管理辦法?的規定,企業產品要想獲得免檢資格應當符合下列條件:1)產品質量長期穩定,企業有完善的質量保證體系;2)產品市場占有率、經濟效益在本行業內排名前列;3)產品標準達到或者嚴于國家標準、行業標準要求;4)產品經省級以上質量技術監督部門連續三次以上(含三次)監督檢查均為合格;5)產品符合國家有關法律和國家產業政策.應當說企業產品獲得免檢資格其實是一件并不容易的事情,政府嚴格評選,加上企業自律管理,免檢產品或許不會出現什么大的質量問題.但由于獲得免檢資格不僅可以免于質量監督,而且可以使用免檢標志由政府進行免費宣傳等好處,有很多企業想方設法去獲取免檢資格,其中不乏通過行賄的手段獲取產品免檢資格的企業.國家免檢制度的設立為權力設租和尋租打開了方便之門,為腐敗提供了溫床.

3 結束語

國家免檢制度的建立有其特定的歷史原因,在實踐中也發揮了某些積極的作用,但總體而言,國家免檢制度運行中存在許多問題.國家免檢制度在食品領域已經全面叫停,但在食品領域之外的產品免檢依然在運行,或許全面廢止國家免檢制度是一種趨勢,在沒有全面廢止之前至少應該對該種制度進行改良,例如嚴格管理、加大處罰、取消免檢標志等,保障人民的生命財產安全是政府的天職,對產品質量的監管馬虎不得.

[1] 封紅梅,李喜燕.規章立廢與法律信用——以國家免檢制度的命運為視角[J].山東社會科學,2009(2):88.

[2] 張 真.論法治理念下的國家免檢"之非[J].法制與經濟,2009(1):40.

[3] 王春業.應在健全完善上下功夫——對國家撤銷食品類免檢制度的反思[J].天津市財貿管理干部學院學報,2009(2):14.

[4] 應飛虎.對免檢制度的綜合分析:堅持、放棄抑或改良?[J].中國法學,2008(3):132.