論地方人大對政府投資項目的審查監督

丁玉梅

(湖北工業大學經濟與政法學院,湖北武漢430068)

政府投資項目建設以及公共財政資金的使用、管理、監督,一直都是社會關注的焦點問題,特別是隨著國家擴內需、保增長政策的實施,政府投資快速增長.如何加強對政府投資項目的監督,規范政府投資行為,提高資金使用效益,更是成為當前亟待解決的焦點問題.近幾年來,各地方人大在加強政府投資審查監督上進行了一些積極地探索,但仍存在一些問題.

1 地方人大對政府投資項目審查監督的意義

近年來,隨著經濟的快速發展和政府財力的不斷增強,政府性投資項目力度不斷加大,政府資金引導經濟社會發展方向、推動經濟發展的作用也越來越明顯.政府投資是政府利用所賦予的權力,將公共資源投放在關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域.各類政府投資資金來源包括財政預算內投資資金、各類專項建設基金、國家主權外債資金及其他政府性資金等.政府投資對于加強公益性和公共基礎設施建設,保護和改善生態環境,促進欠發達地區的經濟和社會發展,推進科技進步和高新技術產業化,都起了不可低估的作用.同時政府投資應當嚴格遵守科學、民主、公開原則,體現政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能,有利于擴大就業、推進基本公共服務均等化和優化經濟結構,促進經濟社會全面協調可持續發展.

為了規范政府投資項目管理,使管理工作進入制度化、規范化和法制化的軌道,各地方政府對所投資項目管理的全過程都做了規定.但是,政府投資項目是自己投資、自己建設、自己管理、自己使用,效果也是自己評估,沒有一個有效的第三方監督平臺.因此在政府投資的監督和約束方面,人大及其財經委要介入同級政府投資決策全過程,以提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平,規范政府投資資金管理.人大作為國家權力和民意代表機構,對政府實行財政監督意義重大.現代經濟學和政治學研究成果表明,政府具有權力膨脹與牟取私利的本性.而人大及其常委會財政監督權的行使是對政府投資實行監督的最有效手段,是形成權力制約機制的最直接路徑,地方人大及其常委會的財政監督是維護人民利益的根本所在,是社會主義法治建設的必然要求.

2 地方人大對政府投資審查監督存在的主要問題分析

2.1 監管制度不健全,對政府投資項目監控不力

我國政府投資項目監督方包括紀檢、監察、審計、財政、發展規劃、建設等有關部門及各機構.過多的黨政機構監督政府投資管理,并沒有真正建立起一種全過程的監督制衡管理機制,甚至導致監督的多元化和部分監督職能的缺失.盡管湖北、廣州、浙江等省已對政府投資的監督制度進行了探索,但這些探索都屬于原則性的意見,可操作性不強,對政府投資的監督程序、重大事項所指范圍缺乏明確的規定.而且政府投資計劃的編制和項目論證評估情況以及實施情況的報告制度也不完善.就目前的制度而言,人大要求政府作出投資計劃報告屬于專項或重大事項報告的內容,不屬于法定常規年度報告,于是,就出現 人大要求政府報告的才報告、政府想報告就報告"的局面,必然造成對政府投資計劃的審查監督存在著隨意性和不全面性.這些現象有待于從地方立法上加以規范解決.[1]

2.2 單一且多流于形式

地方人大目前的監督方式,主要是通過人代會對含有政府投資項目的計劃草案或報告進行審查,運用視察和檢查等方式對政府投資項目開展專門監督還運用得不多,而且前期調查也不夠,審查缺乏實際的依據,顯得比較膚淺,大多流于形式.人大代表的素質還不適應審查監督的需要,審查的時間過短,提交的有關材料過于簡單,這些勢必影響審查質量.

2.3 監督力量不強,專業化的人才較欠缺

盡管人大及其常委會致力于開展對政府投資項目的監督工作,但受到諸多因素的影響,監督效果往往很不理想.一是借助審計實施監督受到一定程度限制,借助審計實施監督是人大及其常委會一種非常有效的監督措施,但是審計部門畢竟是政府的一個職能部門,其工作受制于政府,對人大開展政府投資項目的監督來說,確實是一個體制性的障礙.二是專業人員比較缺乏.目前對政府投資項目的業務監督工作主要是由財經委負責.由于財經委工作涉及面很廣,專業性強,而人手又十分有限,如湖北各地方財經委目前只有2～4名工作人員,真正懂經濟、財務、審計業務的人員更是十分缺乏,把政府投資計劃審查監督工作真正做到位,存在一定困難.

3 加強地方人大對政府投資審查監督的幾點思考

3.1 加強制度建設,完善監督程序

盡管各省相繼出臺了相關的法律規范,但需進一步對政府投資項目范圍、立項和審批、項目資金管理、監督等內容作出明確規范.在政府投資立法和制度建設方面,重中之重是建立健全的政府投資項目監督體系,完善政府投資工程預算審核和竣工決算審計兩項制度,加快政府投資改革的步伐,對政府投資項目實行專業化統一管理,建立職責明確、制約有效、科學規范的政府投資項目管理運作機制.

3.2 實現監督方式多樣化

一是聽取報告和實地考察相結合.要求政府將投資項目的情況如實向人大及其常委會報告;同時,人大代表要到重大建設項目施工現場視察,了解實際情況,為人大更好地實施監督提供可靠的依據.二是跟蹤監督和重點監督相結合.三是群眾監督與輿論監督相結合.政府投資項目監督必須堅持依靠群眾,廣泛吸收群眾參與,發揮群眾的作用,同時也要充分發揮新聞輿論工具的作用,對在政府投資項目建設中違法違紀的人和事及時予以曝光.

3.3 強化跟蹤監督,提高監督水平

一是主動提前介入,加強事前監督.要加強經常性的監督,建立健全人大財經委與政府相關部門的聯系制度,參與政府對投資重大項目方案的初步討論.[2]另一方面,廣泛聽取人大代表和群眾的意見,為常委會審議項目立項提供依據.同時,在重大項目預算、招投標等方面,人大也都要派員參與,努力實現全過程、全方位的監督.二是抓好實地調查研究,加強事中監督,既要注意資金方面的監督,更要注意質量方面的監督.三是注重跟蹤督辦,加強事后監督,實施科學評價指標體系,進行績效審計,并實行責任追究制.[3]

3.4 加強自身建設,提高監督實效

在選配人大常委會、專門委員會組成人員、機關工作人員時,要注意人員年齡、知識和專業機構等方面的比例.同時要加強對工作人員的培訓,不斷提高業務素質,切實提高監督實效.

[1]張 鵬,陳建智.淺論人大預算審查監督的問題及對策[J].廣東外語外貿大學學報,2010(1):89-90.

[2]孫 潔.湖北宜都:強化人大預算監督 推進財政精細管理[N/OL].(2010-06-03)http://npc.people.com.cn/GB/11777846.html.

[3]鄭遠柱,彭緒超.湖北巴東:人大常委會 四參與四到位"強化對政府的監督[N/OL].(2009-10-10)http://71bbs.people.com.cn/viewthread.php?tid=73407.