政策和實踐的困境(上)

大衛·K·科恩 蘇珊·L·莫菲特 西蒙娜·戈爾丁

(美國密歇根大學教育學院、教育政策學院、政治學系)

政策和實踐的困境(上)

大衛·K·科恩 蘇珊·L·莫菲特 西蒙娜·戈爾丁

(美國密歇根大學教育學院、教育政策學院、政治學系)

教育政策和實踐總是處在困境之中,這是困擾政策制定者和實踐者的問題。本文著力從教育政策和實踐所面臨的困境、如何處理困境的角度,重新審視政策和實踐兩者的關系,并從政策目標、政策工具和實踐中的能力三方面對其展開論述,以期在沖突的基礎上促進教育政策和實踐間的融合。

政策;政策目標;政策工具;困境

1950年,美國教育政策和教學實踐之間的關系并不是一個事關所有人利益的問題。盡管國家已經制訂了教育政策,但是沒有聯邦教育政策關注這一問題。似乎沒有人對此感到迷惑,至少沒有發表相關的文章。國家給地方學校提供資金,但主要是關注資金量,而不是實踐的效用。這一廣泛存在的假設是:錢越多就可以買到更多的教育資源,更多的教育資源就可以帶來優質的教育,優質的教育就可以促進更好的學習。這種看法普遍存在:盡管政策很典型的被認為可以對實踐產生實質性的作用,對于這種主張的理論支撐的研究卻很少。研究主要集中在需要在哪方面花多少錢,為了誰。

資金不是政策的唯一重要因素。國家為教師資歷和資格設立標準,規范學校安全和課程。實踐效果在這一方面也是這樣,被認為是普通的:設立資格標準應該能夠轉變成受過更多教育的教師,高學歷的教師應該能夠帶來更好的學習。大量有關政策效能的設想符合政府情況:聯邦教育機構除了收集資料幾乎沒有任何作為,大部分州立教育機構是相當薄弱的。如果為了影響實踐,國家僅僅需要撥款和廣泛的調控學校,弱勢政府也能辦到。

從那時起,教育政策經過了五十個繁榮的年代。但是教育政策越多,對政策效用的懷疑也越多。因此有了更多的州和聯邦資金,更多的授權和激勵,就有了更多的政策和項目。最近的政策體現了變革實踐所需的更多的富有雄心的努力。然而,政策和實踐之間的關系相較于上世紀 50年代,爭議越來越多,并且對政策效用也有了更多的懷疑。

研究激起了懷疑和爭議。在布朗訴教育局案之后的十多年時間里,研究人員表明資金帶來了美國學校之間經費和資源的差異,對學校之間學習差異的影響卻不一致,影響也并不明顯。盡管學校之間學生平均學業水平有巨大的差異,特別是富裕家庭和貧困家庭的孩子之間的差異,但是大部分人認為有重大意義的教育資源與學校學生的平均成績的關系不大。

這些研究發現引發了人們諸多的思考。一些學者的研究發生了轉向。從研究常見資源的影響如:資金,教師的學歷和能力轉而研究教育實踐,組織安排,以及教師的知識和技能。這些研究表明扎根于實踐的知識和行動影響學習。教師和學生的知識學術實踐和師生活動的形式,一方面對傳統資源間進行調和,一方面進行學習。

這些調查開始澄清學校是怎么變得與眾不同的,并且表明了一種新的觀點:資源的效用取決于資源的使用情況。不同的學校和教師在相同的資源條件下,會采取不同的行動,從而帶來不同的學習效果。這似乎表明傳統教育政策的經典因素——經費和規范,并不是像想象的那樣會帶來一致的效用。在二十世紀七十年代早期,宣傳的是資源相對薄弱,且對實踐產生不一致的影響,這一切對權力與政策的影響力的觀點的延續產生了很大的沖擊,并有助于形成新的觀念。這些新思路可被政策采用,影響實踐。

更根本的原因是:如果資源分配和規章的效果依賴于實踐者的使用,那么政策則依據實踐而定,這點沒有被強調。對于學生和教師來說,如果他們沒有書本或實驗室,他們就無法使用,所以提供資源是至關重要的,但書籍和教材并不會自動地呈現在學生的頭腦中。資源的提供創造了使用的機會,但資源只有在很好的使用下才是有效的(Hanushek 1996年)。如果是這樣的話,它遵循的是,使用質量會受到實踐者理解的影響,而環境會影響理解。這可以合理地推斷,如果他們對實踐者的政策使用進行培養,政策更可能會影響到實踐;如果只分配和監管資源,政策就不太可能影響他們的實踐。

教育的實施研究始于對林登約翰遜的“大社會”的回應。一些研究似乎假設功效存在于政策中:精心設計的政策將包含資源,獎勵,監督,以此來形成對實踐的保證,因此早期大多數研究的重點是遵守。這類研究往往從政策的優點來看事情 -因此稱謂“自上而下”-其中的主要問題在于關注如何控制,遵守并控制政策結果的影響(Bardach 1977年,M azm anian和 Sabatier1989)。這些作者認識到,有些決定或調整是不可避免的,但并不認為它們能給政策增加價值;實踐者的自行決定會削弱政策。如果政策能推動實踐,實踐的研究將沒有必要:資源分配和調控的跡象就可以做到。

這個理念的質疑源于有證據表明教育政策并沒有達到預期的效果。一個例子是剛才提到的全國有色人種協進會法律辯護和教育基金會(NAACP LegalDefense and Education Fund)報告中表明,國家和地方濫用條款 I基金。將法令規定應該花費在貧困兒童身上的錢,花在一些地方的樂隊制服和其它方面,以及其他被普遍禁止的事情上(M artin和M cC lure1969)。另一個例子是通用電器對關于條款 I的研究表明,條款 I對學習沒有普遍影響(Mosbaek等人,1968)。研究人員發現,一些學校雖然在讀書上也花了條款 I的錢,但其它的花在音樂器材或實地考察,他們得出結論,由于實踐者使用這些項目用于各種非教學用途,所以這難以改善成績。

這兩個例子表明,政策如何作用取決于實踐。根據這樣的研究,理查德·埃爾摩把關于政策效用的前期觀點命為 “高貴的謊言”,并認為政策應該是根據實踐的“反向映射”而制定,為實踐者的需要設計政策。(1979-1980,p.603)梅布里·麥克勞克林和保羅·伯曼對蘭德變革動因研究(Rand Change Agent Study)持相似的看法。他們將教師的動機描繪成政策執行的關鍵因素。“項目最初有著廣泛支持,不僅僅更加容易彼此適應,加以實施,并且還更可能持續穩定進行。”(1979,p.21)實施者取向是不可避免的,這一說法意味著政策不能決定實踐,麥克勞克林寫到 “政策無法強制執行什么”。(1991a,p.21)政策制定者要為實踐制定政策,但是實踐太過于復雜,而政策的制定又太過于偏遠。

有一種很好的方法,被人們通俗的稱為“由下而上”:實踐者的意愿是他們自己的,再怎么至關重要的政策也無法達到。從實踐者的觀點來看,關鍵問題不是控制和服從,而是關心執行者是怎樣工作和在什么條件下工作,這都影響他們對政策的響應。實踐者知道決策者不能運用知識來修改政策。麥克勞克林和其他的研究人員把教師對政策的采納視作對政策是否具有效力的專業判斷。關于這種街頭水平的決策和專業人員優先享受客服權的一個諷刺結果是,變革者通常得到的并不是自己想要的,而是得到政策轉變為實踐時必然產生的結果。(1991a,p.189)其他的研究也詳述了這些觀點,最有影響力的米歇爾·利普斯基的街頭決策體制表明,政策實際上出自于實踐。(1980)在不到十年的時間里,對政策效用的猜測逐漸被實踐效用的想法所顛覆,這種實踐效用觀點誕生于對政策執行的研究。

政策和實踐,這兩類不同的工作常常被描述成對立的或相反的,因為決策制定者試圖確保政策執行者的服從,他們的反饋來自情境的參與,他們忽視、規避甚至嘗試使自己不受政策的約束。在很多情況下,爭論點觸及到民主準則:一些分析家將政策視為代表政府的權威表述,而另一些人將政策看作是強加給人們的。是強加于一些與之有著密切關系的人們,他們切實從事社會服務。“理解”在爭論中也是一個關鍵要素,但它分離了政策和實踐。街道工作人員被視為對自己的工作很了解,知道自己的服務對象以及自身所處的環境,而這些都是政策制定者并不了解的,但這是政策調整以適應地方實際情況的關鍵所在。政策制定者被描述成了解政治目標,政治手段以及政策制定過程,這些對政策形成至關重要,卻是執行者不太可能知道的。

鮮有證據表明政策制定者注意到了這點。當很多研究者論證到政策應該被“由下至上”地理解時,州和聯邦政府卻在“由上至下”,不斷加強用政策指導實踐的嘗試。20世紀 70年代,很多州要求進行基本技能教學和弱化競爭性測試。隨后在美國歷史上第一次把成果和激勵結合起來來規范學習和教學。政府開始轉向通過努力分配和規定資源及對成果的要求來限定時間。國家政策引發復雜的觀點:研究者頻繁描述自己為“去技能化”教師而努力,但是有證據顯示,實踐的反應是 20世紀 70年代中期到 80年代中期在非裔美國人以及西班牙學生的NAEP分數有所提升。但是無法得出明顯的因果聯系,而其他原因很可能只是部分有效,但是提高了的 NAEP分數是國家政策大體上的追求。

政策制定者在 80年代中期邁出了更大膽的一步,采取了基于標準的改革。政府內外的批評抱怨到:學術標準普遍薄弱,學生沒有學會為復雜的生活做準備,以及如何在 “信息時代”工作。更多對教育的學術要求都蓄勢待發,教育學者應被要求為學校成果負責。基于標準的改革始于 80年代的中后期的加里福利亞州和肯塔基州。這些政策試圖通過圍繞學校建立新的框架來指導實踐。這一框架的關鍵因素是標準內容,回歸標準的測試,以及鼓勵學校提高測試分數的責任。至 1993年更多的州采用了這一政策版本,同意了克林頓總統推行的美國學校改進法案和布什總統的《不讓一個孩子掉隊》法案。

研究者對州和國家致力于實踐的努力看法不一。有的學者懷疑一些以結果為導向的政策的有效性,并對其進行了批判。奧黛麗阿姆雷因和大衛柏林(2002年)在一次多國研究中提出過這種觀點,沃爾特哈尼(2000)在其幾份報告中都體現出對德國政策的懷疑。也有一些研究者對這種建設性的效果進行了報道,馬丁卡諾和蘇珊娜勒布對國家問責制度的研究發現,國家系統性能越嚴格,在全國教育進展評估中學生的成績就越高,表現就越好(2002),但他們之后的報告中沒有提及這一點(2005)。大衛格里斯默爾和他的同事(2000)報告指出,當把擁有強有力的問責制度的得克薩斯州的學生成績與問責制度相對薄弱的加利福尼亞州的學生的成績進行比較的時候,就會發現這種政策所起的作用。如此的辯論還在持續,但研究者們更有可能發現這些政策體現在學生的州考試中的作用,這種州考試是被用于鑒別州問責制度,而不是體現在全國教育進展評估中,因為全國教育進展評估是國家性的,更困難,并且迄今還沒有整合任何國家責任制度。

近年來,基于標準的改革已經席卷了全國,同時,也形成了一股關于新學校的想法,這種想法主要是對關注政策與實踐之間的關系的認知。如果像我們以上所寫,資源的作用取決于其使用狀況,而且,如果實踐者是資源的使用者,那么資源的作用就部分取決于實踐者的知識、技能以及其所處的環境。一些研究人員闡述了這一想法。我們中的一人發表了一篇文章,主要是關注 20世紀 80年代后期,一位老師在執行加利福尼亞州雄心勃勃的新數學政策中其知識所起的作用(科恩 1990年)。幾年后,作者同樣認為,實踐者的知識調和了政策與實踐之間的關系,進一步的教育政策是從傳統的實踐出發的,如果政策需要更有效地被執行,那么政策的制定者們就必須更多地接觸實踐者。執行被描繪成一個物種的學習,而政策則類似于一種指令。(科恩和巴勒斯 1993a;科恩和巴勒斯 1993a b)。

在其后幾年的一些研究中,人們提出了相關的觀點,可能是由于以標準為基礎的改革對教師的知識量要求很高,以及在認知為特征的社會中興趣的復蘇。這些研究者將實踐者的知識和理解力作為她們對政策作出應對的關鍵,其中有一些要求關注調整政策和實踐之間關系的認知鏈(施皮倫,湯普森 1997;施皮倫,澤烏利 1999;科恩,希爾,2001)。其他人關注溝通在塑造實踐者理解力中的作用,以及他們由此而形成的對政策的理解、領悟和應對(科伯恩,斯坦 2006)。另外的研究關注語言在幫助理解政策中的作用,以及通過語言而體現出的實踐者的應對(希爾 2006)。

詹姆斯·施皮倫和他的同事抓住了這一系列工作中的主線,他們寫道:“改革是復雜的想法,”以及“...用于傳播這些改革的藝術編碼代表了一系列的改革的思想……,執行(因此)包括認知……,要求廣泛和豐富地使用這些藝術品。“(施皮倫等,2006;p.63)。政策與實踐之間的關系在這里將轉化成想法和思想,而影響執行的主要因素則是所形成的想法和思想。在這些研究中,不會過多地去說到思想的的首要地位,而去取代政治立場的首要地位。當政策對實踐者們的知識和技能提出前所未有的要求時,這似乎是一個恰當的實踐。

重新考慮兩者的關系

考慮到這一特殊的歷史,我們應該如何理解實踐和政策之間的關系呢?在 1941年卡爾·J·弗里德里克寫到:“公共政策,要斷然推行,需要一個持續不斷的過程。公共政策的形成和執行是不可分割的。公共政策在其被執行的過程中被形成,如同被形成的過程中被執行。”大約三十年之后,詹多梅尼科·梅瓊和亞倫·韋達夫斯基關于政策的觀點是:“形成執行通過定義過程發生的場景,主要人物的角色和身份,用于行動的批準工具的范圍,當然包括支持資源。基礎理論不僅僅提供數據,信息,和對后續討論和行動反應的假設,同時最重要的是政策問題的概念化。”這些觀點表明政策和實踐彼此型塑,持續相互作用,而且他們彼此相互依存。政策和項目無法詳細說明實踐,但是依賴實踐使得政策和項目本身得以在多樣的環境中得以實現,同時實踐依靠政策來規范行動和提供資源。

困境:

我們的討論始于以上觀念,以及對地位首要性的疑慮,這一問題自 20世紀六十年代末就吸引學者探討。但是同時另外一些研究者把地位首要性視作關鍵,這一困境就是:政府和民間機構明確問題,提供解決方案,無論是為了福利,藥物使用或者薄弱學校,主要的問題解決者都是這些有攻擊性的,窮困的或者是被損害的機構和人民。政府能夠策劃教育,用獎勵,辦法,金錢,領導,條例還有其他很多方式來鼓勵實踐。政府通常擁有比社會政策實施對象多得多的權力。這些事情也許會有所幫助,但是當那些被認為是有問題的人參與并很好的采納時,其余的人才可能給予幫助。這一困境可能會很難解決,甚至在一些看似簡單的情況下,比如當教師試圖去幫助學生提高作文水平,教師可能把學生看作問題,而學生是問題的關鍵解決者。教師能夠提供例題,布置練習,哄哄學生,給出建議,但是這些都取決于學生是否采納建議和使用例題去寫出更好的作文。教師有很多的知識,權力和權威,但是學生的意愿和能力是自己的。像其他上位者一樣,教師依靠有問題的人自己去解決問題,盡管兩者在權力和權威上并不平衡。如果學生不像老師說的那樣去做,教師必須設立學生愿意做的事情。

政策制定者,明確問題并設定解決方案,他們極少是最終的問題解決者。他們依賴這些有問題或者就是有問題的人和組織去解決問題。與此同時,那些有問題的人或者問題本身依靠政策制定者與其他某些資源——辦法,激勵,金錢之類——這些可能會解決問題。安·琳認為,激勵調和政策和時間,意味著政策是“聯合項目”(L in 2000,p.164)這一構想要求關注官方權威和人力機構,這可能是沖突的源泉;政策制定和實踐之間的關系中,雙方依存的可能性可能是合作的源泉。

沖突和合作在政策和實踐的關系之間扮演著關鍵因素。這一影響因素在兩者的關系之間是有一定風險,因為政策會因為帶來實踐中的競爭力而缺失。一方面,立法委員和執行委員設定政策和項目,他們試圖領導社會民眾,解決社會問題,維持政界席位,加強政策和機構的合法性。政策和項目設置匯合了政治的,專業的和技術方面的內容。當政策制定者明確問題和解決方案時,他們自己也會被意識形態,地方和地區的利益,以及期望提升自己的政治利益,使自己的行為合法化等因素所左右。然而,另一方面,他們出臺的政策和項目改變服務方式,常常就意味著實踐中的改變,包括提供服務的方式,顧客正在享用的服務,或者使用的方式,或者合并一些服務。政策對常規實踐的分離要求得越厲害,對實踐者和接受者的需要的變動就會越根本,以至于實踐失敗的風險也就越多。很多有著勃勃野心的政策要求實踐者獲得新的技能,忘卻當前的能力;這樣的政策甚至會在實踐中以失敗告終。實踐者的不勝任已經被暗示為政策的新目標。(Bardach 1977)。越多造成不勝任政策的產生,動用資源就越困難,因為資源意味著彼此依賴以及促進合作。越多困難的產生,就越可能產生沖突。

政策由于各種各樣的原因制造了實踐失誤現象。政策制定者或許是忽略了現實,或者他們相信最根本的目標是激發實踐者去行動。亦或他們希望制定一個使實踐者達不到的目標。同時,政策制定者的動機是限制他們在實踐中制造的不勝任現象。因為,如果實踐者沒有欣然要求新的能力,他們也不可能將之形成于政策。越少的實踐者知道做什么,實施中越多失敗的危險、服務傳遞中的分解或有更多的來自實踐者和客戶的阻抗,或者是這幾方面的聯合,這些都能夠消弱實踐中的信任,因為這些問題能夠被追蹤到政策上,這種蔓延也可能威脅到政策或項目的合法性,甚至制定者的政治利益。這些事情以不同的方式發生,常常在這些事件形成公眾意見之前可以預測到行動、反應并進行調整。但是不管他們怎樣發生,導致實踐失敗的政策越多,也就越能摧毀其合法性和實踐者以及政策制定者的政治利益。

政治家并不總是致力于制定完美的政策。在 20世紀 60年代初聯邦政府的法律制定者不贊成學校援助的時候,政治家開始擔心這會威脅到當地政府的控制權,以及聯邦政府會干預美國南部黑人的利益。在討論法律草案的時候,她們盡力的限制聯邦政府的影響力,最終的結果會通過學校的改進這樣一種方式強烈的限制中央政府。這也限制了希望獲得一些權利的支持者,但是保守派關心遏制聯邦政府的影響力要比關心如何改進現狀多一些。政策的制定反映了政治的利益,政策的結果既包括政治也包括現狀。

然而,某種程度上政策制定者確實希望政策獲得成功,他們依靠實踐完成。實踐者,相反依靠政策制定者和環境中的其他人幫助他們的工作,提供資源,包括政策的實施。實踐者打算執行政策,因為政策制定者的權威和有影響力的資源。政策制定者常常打算改變實踐者的能力,因為實踐中的失敗會影響政策制定者的利益,甚至他們集團的合法性。政策和實踐有著彼此合作和沖突的可能性。盡管彼此依賴,正如M ajone andW ildavsky所表明的,政策和實踐之間的關系有一種穩固的特征,并不會無情地要求合作。政策和實踐能夠帶來或是沖突,或是信任,共同掌權,合作和交流。這些能夠帶來更有效的政策落實,這依賴于好的方面,即政策從實踐中帶來的距離,還有依賴部署的資源,或者跨越那個距離,不依賴部署資源。

《不讓一個孩子掉隊》法案是一個很好的例子。十幾年來,該法案致力于消除種族和社會階級間學生成績的差距。這將意味著在實踐中會有巨大的變化,同時也會增大政策與實踐之間沖突的可能性。但這種沖突的發生概率取決于其他的一些因素,包括政策是否能夠制定出引起實踐發生變化的文本,哪些資源在環境中是可用的以及實踐者的能力。這些政策文本內容越豐富,資源越充裕,實踐者的能力越高,政策和實踐就越能夠相互依存,也更有可能合作。然而,在目前的情況下,很少有證據表明大多數實踐者能夠對自己進行一系列改革,也很少有證據表明,該法案能夠提供實現這種變革的政策手段。但有充分證據表明其在環境中的資源是適度的。規劃的目標比實際能夠實現目標的現有資源更加雄心勃勃,這種情況更有可能引發沖突。和許多其他的法案一樣,在這個法案中,知識可以發揮重要的作用。如果政策制定者們對于實踐和如何去改進它有更多的了解,政策就可能會有不同的設計方式;如果實踐者技能更加嫻熟,更加有學識,他們對政策的回應可能會更有力。而在這兩方面知識的匱乏加劇了華盛頓、州和地方之間的持續沖突。

定位分析往往忽略了政策和實踐之間相互依存的關系,政策目標與實踐者的能力存在的差距、不勝任所導致的政策和實踐方面的風險,以及有利于縮小差距并能促進合作的資源存在與否,這都將會刺激沖突的出現。此外,作為一個經驗型問題來談,“高層”和 “底層”是一種相對的區分。例如,1965年《初等和中等教育法》的第一章是一個聯邦項目,因此可以設想,從高層開始的政策實施將開始于華盛頓,也將結束于此。但這一計劃將決策的廣泛權力交給各州,他們撥付資金,審核各種申請,支持地方的政策執行并對它們進行評估。聯邦政府是州的最高管理機構,同時他們是聯邦政府政策的底層執行機構。但是那些在奧爾巴尼和薩克拉門托的機構也是地方教育局的高層。正如在學校中,在地方教育局中校長的高層是中央辦公室,而教師的高層是校長。在現代社會中,政治組織已經越來越多,越來越復雜,一個機構的高層越來越可能是另一個機構的底層。

因此,與高層政策制定一樣,那些被研究人員定位于基層的組織和個人同樣也面臨著控制和遵從的問題,州負責實施第一章項目機構與地方教育局中央辦公室之間所面臨的控制與遵從的問題,十分類似于地方教育局中央辦公室與各學校之間的控制與遵從的問題,地方教育局中央辦公室的工作人員實施第一章項目需要處理好與校長、教師和學生之間所面臨的控制和遵從問題,同時作為“街道一級”的行政人員在面臨中央和州級機構時,也必須處理好自己的工作。在這種情況下,許多政府管理者即是中央的管理者又是“街道一級”的行政人員,他們試圖去影響那些政策制定者,同時試圖去與為他們制定政策的人進行協商。在這種情況下“決策者”和“實踐者”的角色集于一體。我們認為的困境在一些地方出現,許多個人和機構同時在兩個方面有所經歷。他們制定和實施一項復雜政策的不同部分,這體現了完成任務所需要的相互依存的要素和專業知識。

也有一些限制的情況:雖然中央政府依靠很多機構,但中央政府是國內最高的政府機構。盡管他們可以對管理他們的教師和學校管理者有巨大的影響力,但是與其他任何享有服務的人來比,學生沒有任何的地位和權力。但是所有那些認為政策和實踐有聯系的人都不是極端的:他們試圖去影響那些依賴他們去獲取資源和接受指導的人,與此同時,他們也嘗試去回應那些通過向他們提供指導和資源從而影響他們的人。在這些情況下,政策和實踐之間關系的關鍵不是職位層次,而是相互依存,以及由此產生的合作或沖突。無論是合作還是沖突,其很少取決于職位權力,而更多是依賴于政策與實踐之間的距離,以及幫助縮小或增加其距離的行動和資源。

處理困境

我們將行動和資源歸為四個因素。第一個因素是政策設定的目標:有些是溫和的,而另一些是雄心勃勃的;有些是相對簡單的,另一些則是模棱兩可的。越是宏大的目標就越是偏離了傳統的做法,在實踐中就越將需要一些資源。目標越模糊,決策者就越難做適當的部署,也很難為實踐者想出該做些什么。

資源的三種類別與政策和實踐之間的關系有關。政策制定者和管理者為支持實踐中的變革而需要的手段,這是我們的第二個因素。它使政策制定者與實踐的關系更加密切,手段包括金錢,行動的任務,實施動機,提供適合當地條件的彈性制度并且提供指導思想,或告知政策制定者對政策的理解和行動,或包含關于政策實施和其效果的系統的證據,以及其他種種。這些和其他手段是在社會上創造的工具。他們的目的是激勵批準的政策,或在實踐中幫助其實現目標,或者兩者兼而有之。但其實施缺乏科學性,關于如何更好的實現一個既定目標,或者是否值得實現方面,往往存在很大的分歧,因此,為了滿足立法派別和利益集團的利益和想法,采用的手段越來越多,以增加實施的有效性(Scho lz 1991).。

另一組資源通常被稱為“一般能力”,雖然我們更喜歡 “能力品質”。這是我們的第三個因素,它是實踐者和其他人在實施政策時所用到的。這些資源包括興趣、思想(知識、價值觀和技能)、個人資源如意志力,其他的比如金錢。這部分能力反映了塑造政策工具能力的一部分,這不是偶然的巧合,因為在一定程度上,政策手段之所以有效,是因為他們能夠帶動實踐者或者組織者的解決問題能力的發揮。

最后一種資源存在于政策和實踐的環境中,這種環境是我們的第四個因素。環境發揮了多種作用,如政策依據環境而制定,政策手段和能力通過環境而形成并運作,實踐者在環境中工作等。環境主要指向兩個方面,第一個方面是學校和教育政策所依存的宏觀大環境。例如,美國教育環境的第一個突出特點是學校在社會政策中所發揮的中心作用。在一些歐洲國家,國家直接解決衛生保健、教育、收入和稅收政策方面的不公平現象,而美國政府仍然保持對社會福利、醫療、失業保險和養老金等方面的社會政策的溫和態度(Katznelson and W eir1985)。公立學校被認為是機會均等的保證,并且能減少對其他干預的需求(Katznelson andW eir 1985;W eir et al.1988)。教育環境的第二個關鍵特征是認為經濟自由主義和政府懷疑論使學校和政府變得軟弱。國家授權一些像測試指導、課程制定和文本寫作等中心職能給私營企業,有效地把其他大多數學校自己需要具備的技術和專業能力外包出去。教育環境的第三個特點是國家和地方共同控制因不斷出現的種族和階級隔離而產生的地方和國家教育系統間的巨大的經濟和社會不公平。

其結果是,一方面學校教育對社會政策是很重要的,但另一方面,弱勢的州政府和聯邦政府能提供的學校教育很有限并且不平等。以學校教育為核心的思想已經影響到了美國的社會政策,但是在實現這些理念的過程中能力發揮受到限制。它在美國的社會政策中是似是而非的,在原則、民間信仰和公共政策方面很強勢,但是在實踐中相對薄弱。能否進入學校被看作是機遇的關鍵,美國比其他大多數國家更早地開放了這種機會。然而,學校發展有所限制并且得不到公平對待。進入學校的機會并不是顯而易見的,因為學校促進機會均衡的能力是不一致的,并且與形式豐富的政策和民間信仰是不相稱的。

環境這個詞指向的第二個方面是具體政策和方案所依存的情形。在這個意義上,環境是現存社會組織、政治結構、經濟布局、財政實踐和文化等方面的一個易變的組成部分。任何特定組成部分和環境的邊界是由正在審議中的行動所決定。例如,教師教育是美國教育大環境中的一部分,但它不是能突出改變第一章撥款政策的環境的組成部分。

這些環境因素促進也會限制政策。如果我們考慮環境的第一種作用,可以說是環境以各種各樣的方式影響政策和實踐。例如,通過教師教育,它可以影響教育的能力:大多數美國小學教師很少學習他們所教的課程,因為高等教育部和聯邦政府只提供非常有限的專業教育課程。這將限制教師恢復對學術課程和學術標準雄心壯志追求的熱情,并且限制了這種行為付諸實踐。環境也能型塑政策制定者和實踐者在溝通和理解他們之間成敗的關鍵是什么的能力,這主要通過增強彼此對工作的熟悉來實現。中心系統可減少美國特有的解體和分歧,并增加了政策制定者和實踐者之間了解的機會。地方的大小也很重要,在羅德島州政策制定者和實踐者之間的溝通要比加州容易的多。規模和分散程度將增加溝通的成本,然而連貫性和緊湊性卻減少了他們的溝通成本。決策者和實踐者缺乏溝通將減少他們彼此了解對方工作的機會,從而也降低了彼此發現共同興趣和相互依存的機會,這將必然增加沖突的可能性。

如果我們考慮它的第二個含義,環境能很有規律地影響政策設計、政策內容和政策執行。《改進美國學校》政策和美國 2000年教育目標都是在與重點州的學校領導和教育組織充分協商而制定的。其結果之一是有關法例已經得到這些群體的廣泛支持,但另一個結果是,該法案把政策執行的關鍵決策權授予國家和地方教育機構。教育團體的支持可能是法案成功的關鍵因素,但是獲得這種支持的保障是一項他們認為可以接受的政策。私人機構可以促進或限制政策與實踐之間的關系,或者在政策執行過程中他們影響政策的形成,并繼續質疑政策的目的和政策手段。

當他們按照政策目標、政策手段和政策要求行動的時候,這兩類環境都能影響政策和實踐,因為,我們接下來討論它們與這些交互作用的關系。

政策目標:激進還是中庸

在其他條件都相等的情況下,人們在政策實踐中尋求變革的雄心越大,越是難以處理困境。由于他們只追求中庸的漸進式改革,許多政策沒有深遠的目標:比如他們將制定政策的時間從每天十分鐘延長至十五分鐘,他們將一個新的濕地劃入已有的海岸線保護范圍,提高能獲得醫補資格的人員的收入門檻。因為他們只提倡“適度”的改革導致他們面對現實似乎可以勝任。而其他政策改革也并未觸及實質,比如,他們轉變學校時間表,或要求病人多與護士交流而不僅是醫生。他們會面臨的困難因變革偏離現行的做法或者遭遇抵抗的程度而各不相同。還有一些政策對實踐有更加雄心勃勃的目標,比如用概念數學取代原有的簡單運算,或增加新的環保規定。因為這些政策與現行做法差別甚大,這種類型的政策使他們在現實中愈加顯露出他們的無法勝任,因為對實施提出不斷修正需要更強的能力,這也使得推行這種激進式的改革愈發困難(Sp illane 2000)

由于政策本身相對清晰或模糊,使得實施激進政策的困難或緩解或加劇。一項在培養數學思維活動的政策,可以通過簡要說明目標,對比簡單的計算,并就國家對科學家和工程師的需求來調整變革。另外,這種政策可以通過清楚的解釋數學知識以及舉例說明來減少模糊不清。這樣的政策盡管也難以實現,但困難不能歸咎于含糊不清的目標。

在某些情況下,有些政策之所以模棱兩可是因為執行機構是各有不同的,這樣非常具體的目標是行不通的。由于執行這類政策所需的能力來源于實踐,總目標與當地情況往往是聯系在一起的。另外一些政策是因為他們設想的非常好,卻沒有具體規定執行細節等方面,所以也是模棱兩可的。其實施只依靠想象,執行政策的能力是不存在的。

在許多情況下,目標模糊是由于聯盟使用含糊的措辭來掩蓋差異。M ajone和W ildavsky寫道,“在大部分涉及利益的政策中,目標是明顯模糊的...(因為這是我們同意政策實施的方式,而不需要明確做什么)”(1979,pp.168-9)。為了在聯邦范圍內管理國家和地方的可變性和差異性,聯邦教育政策往往被模糊化。然而,這種含糊不清影響實踐,因為“想法越普遍,越能迎合一些狀況,就越有可能以一些形式出現,但是它很少可能在預期的實踐中出現”(M ajone andW ildavsky 1979,p.176)。這種吸引了決策者的含糊不清的目標,使實踐者難以了解對他們的預期是什么(B rodkin 1990)。盡管模糊不清使政策成為可能,但是如果它們要回應的方式與政策目標相一致,那它就會阻礙了實踐者們實施政策的能力。

這種類型的含糊不清代表著 20世紀 60年代以來聯邦政府的教育政策。改革者尋求能夠解決教育和社會問題的政策,而保守派和許多教育工作者抵制變革。1965年《初等和中等教育法》的目標是很模糊的,它既可以被看成激進的變革,又可以被看成溫和的倡議。在激進的一面,其目的是為貧困兒童改進學校,這似乎意味著需要對州和學校實施更多的影響。聯邦官員嘗試鼓勵學校改進,對州和地方提供意見,并評估其進展情況。然而,如何去改進學校,由于對教學和學習理解的不夠深刻,每個人對此都知之甚少。同時,州和聯邦政府的干預也是極少的。在聯邦系統中各級執行者都要以較低能力迎接更加艱巨的任務。

這些問題被第一章的結構所強化。配套的專項援助已經接近現有的一般性援助,因為它的目的是通過抑制聯邦中央的權力來調和與聯邦學校資助對手的關系。聯邦政府需要決定花多少錢,如何分攤它,并將錢撥付給地方政府,而地方只需將資金 “專款專用”,并將其效果展示出來,做這些事情要比改善學校簡單的多。國會知道如何撥付資金,教育工作者知道如何進行學校預算。對教育辦公室來說,資金分配是需要學習的,但它是常見的聯邦工作。它需要每個人都有點特殊的技能和知識,但這不至于非常難于實現。

在目標的模糊性管理方面,第一條款的落實是一種實踐。三十年來,為改善學校所作出的細致入微的努力近似一般援助,其中有些方面已略見成效。而且克林頓和布什總統將第一條款作為聯邦努力的核心,并基于標準的改革重新對州政府和當地政府的實踐進行改制。第一條款的目標發生了改變:針對貧困兒童的關于學校改進的模棱兩可的聲明被看起來更具體的對學生的學業進步的要求所取代。以提高學校成績為主的《改進美國學校》和《不讓一個孩子掉隊》法案更注重清除模糊不清的聯邦教育政策。

然而,不確定性仍然存在。一個原因與第一條款的緣起相類似:許多關于新目標的現行內容的重要決定已經下放給州和地方。雖然《改進美國學校》和《不讓一個孩子掉隊》法案確實有增強聯邦影響力的設計,州和地方仍然是運行機構,并有很大的政治和教育的影響力。國家在公眾教育方面擁有眾多的政治權威,在 1965年第一章中已經顯現出來,因為法案的目的在于以激發學校為中心并為州及地方控制提供支持。前者表現為以立法和資金作為目標,,而后者則表現在執政當局明顯將權力下放給各州和地方。在 1994年和 2001年,中央持續授權并交由各州作出許多重要的決定以激勵學校改進,這樣融合了更加雄心勃勃的目標的模糊不清顯現了出來,例如,用來判斷學校是否運行良好的標準因州而異,因為立法允許各州自主進行測試,并自行設置評價標準。在新的第一條款中史無前例的清晰的目標,因為州政府的決定而模糊不清。(Saulny January 19,2005;O lson February 20,2002).

具有諷刺意味的是,新的第一條款不確定性的第二個來源是表面上更加精確的目標。有政策督促相關政策進一步付諸實踐,但其不確定性卻增加,因為改進學習非常復雜并且難于理解。現今,這種不確定性的一些來源與 1965年是有些不同的:眾所周知,當時用于測驗學生成績的測試的效度具有不確定性,但是對政策來講并不是主要的,因為在新的第一條款中,測試并沒有明確的目標或者用它們來解釋說明問題。在法案中關于使用測試的質疑只是間歇性地出現,因為每五年一次的的評估要對法案的效果進行評價,并且需要國會討論其程序。然而到 2003年,測驗被提上了議程,因為他們已成為判斷法案核心目標實現與否的方式。數十年來為研究者們所熟知的所有的不明確之處都成了政策中突出的部分,并引發了公眾討論。隨著對測驗是否能夠測驗學生學習有效性并由此判斷學生的能力和學校的進步的爭端的出現,對政策和實踐不構成影響的對知識的測驗和使用,突然之間變成了要解決的核心問題,新的第一條款中不確定性的其他來源更加新奇。在大環境和大量學生并存的情況下確定最有效的教授和學習乘法和作文教學方式,這對教學,學習及學校改善是難于把握的。許多研究人員和教育工作者都熟悉這種不確定性,但他們并沒有提出好的方案,因為沒有人能夠明確陳述出如何改進教學和學習,并且沒有政策能夠表明其是推動學校成功的關鍵。當基于標準的改革迅猛的進入理解不深刻和充滿爭議的教學及其成果的領域,它揭示了該領域的模糊性,這些都是與如何提高教學和學習,以及如何改進薄弱學校有關的。恰恰是因為對于如何提高教學、改進學習和改進薄弱學校了解甚少,這些看起來有更加精確目標的政策下掩藏著更大的不確定性和模糊性。政策目標模糊與否,至少取決于對政策目標得以實現的認識與他們所清晰陳述的目標相一致。

如果提高考試成績和改進學校的壓力變得適中,擴張的模糊性就不是什么問題了。但基于標準的改革將模糊的目標與不斷增加的實現目標的壓力結合了起來,這使得對教學、學習和學校改進認識的缺乏變成了政策和實踐中的一個主要問題。正如西蒙和他的同事在半個世紀前發現的那樣,“如果受管束的人不知道什么是他們應該做的,那么他們不能夠這樣做”(Simon et.al.1950,p.415)。

政策目標偏離常規做法越遠,困境就會越多,這樣的目標就會弱化實踐者的才能,增加實踐失敗的風險。其關鍵問題是能力不足和無法勝任是由雄心勃勃的目標所造成的。模糊的目標也會影響困境,因為目標模糊使得實踐者很難明白政策倡導的是什么,或者怎么去做。近來,第一條款的變革將激進與中庸結合起來。模糊性在政策形成中是必要的,但它也會削弱實踐。

不管政策目標是什么樣的,實現目標的手段是多方面的:在實踐者的能力方面,在政策的部署方面,以及政策和實踐的環境支撐方面。

手段:政策實施的辦法

政策和實際情況是有差距的,雖然有時差距小,但政策的實施必須縮小這些差距。一定程度上,也取決于政策實施的方式。他們提供資金、要求或禁止行動,創造實施動機,提供適合當地條件的彈性制度并且提供指導思想保證政策實施。這些及其他手段都為社會創造工具。因為政策的產生及執行是一種政治行為,所以能夠反映出政策制定者的觀點及利益。盡管可以通過精心設計政策實施手段來達到與政策目標的一致,并且配置了許多資源來改變實踐,但是政策手段為了限制或削弱政策而被修改。

政策實施手段因強度、對實踐的影響、顯著程度而變化,或者為實現政策目標與實踐中發生的事情的密切程度而不同。由于只告訴實踐者去做事,而不告訴去干什么怎么干,導致強而不顯著的手段的效果不明顯。達成目標動機強烈而超出大部分從業者能力,便是其中一例。當然,突出實踐的較低的手段往往也是無效的,因為他們雖然為推動實踐而提供幫助,但是由于他們在運用手段上給予很少或不給予鼓勵,所以影響力有限。政策實施者沒有動機去為創造能夠產生實效性的技術援助,這是一個恰當的例子(Fuhrm an and Elmo re 1992;Fuhrm an and Elmore 1995)。強而顯著的手段是很可能奏效的,但是一定程度上很難把控。因為要求實施者同時具備政策設定和用人的知識。政策距離傳統實踐方式越遠,此問題越突出。

政策工具的強度和有效性并不是固定不變的,而是隨著制定者的目標及目標明確程度、能力的廣度以及環境中的可用資源而變化的。強而顯著的政策工具偏離傳統實踐的程度較小,弱而不顯著的政策工具偏離傳統實踐的程度更大。那是因為偏離傳統實踐越遠的政策,會帶來越大的不適宜,從而對實踐者的能力要求也越高。舉例說明,探討 4個聯邦綱要部署的手段。“政府補助金”幫助聯邦機構所設立以服務家庭為主的學校全體學生,需要三個必要手段:資金、資金使用方案及不定時的審計監督。政府會對不可避免的負擔進行補償,但不會尋求在行為方式方面的改變及引起不必要的麻煩。適應性是基本的、無可爭議的及切實可行的,并且地方當局需要更多有效使用工具的知識。

適應性對實踐者來說代表著責任,或者是由于某些利益集團想要削弱政策,政策制定者在制定政策時要避免沖突;或者是因為環境要求政策做適當的調整。原則上講,適應性要求鼓勵政策制定者作出適當的調整并動員大家支持政策。這種情況就是說明政策有效執行所需求的知識是局部的及可更改的,并且在政策制定中心不能被動搖;因此,適應性在一定程度上成為積累實踐所必需知識的手段。靈活解決這種兩難困境需要做到兩點,一是建立政策執行辦事處,二是在價值觀、利益和知識相似的情況下邀請執行者參與政策。

然而,與其他手段一樣,適應性的效果還取決于執行者怎么用它,也取決于其他政策工具和執行者的能力與政策目標的關系。1994年的第一條款(IASA)的修訂中設立了一個有雄心的新目標,它包含提高困難學生的學業成績。它要求政府修訂并使用嚴格的學術標準及嚴格根據標準制定的測試,并且要求學校對學生的成績負責。與此同時,立法機關給了州政府相當大的彈性去修正標準及測試,以及制定學生成績的標準來作為評估的依據。但是彈性制度沒有與政策很好的契合:一些州政府繼續著他們正在進行的改革,但是大部分只是在表面實施第一條款。州政府和地方政府當地修正標準及完善指導的能力與 IASA’s的遠大目標相差甚遠。并且,適應性與其他手段不吻合,比如幫助提高執行者的能力,或激勵去設定強而有用的標準等。當時克林頓政府面對來自眾議院及許多州的反對,許多高官認為他們不能逼迫州政府采取更多的激進方式。他們認為如果他們加強施壓將會導致政治及立法等其他方面的損失。與弱勢手段、低效和政治沖突相結合的變通性改善了在政策實踐中收效甚微的狀況。

政策手段的顯著性及執行力的變化不僅與其他的手段和能力有關,還和政策的目標和環境有關。1964年,人權法案的第五條款力求通過限制以種族歧視發放基金來改變行為方式來處理美國最大的社會問題。這是很顯著的,因為錢對學校的運作是不可缺少的;它也相當強勢,因為自第一條款開始,聯邦基金是學校預算的一部分:工作及運轉都依靠聯邦基金。但是聯邦官員對于使用第五條款很小心,因為他們“很快意識到限制聯邦基金是把雙刃劍,反對的州受到了懲罰,但是由于得不到當地有效的支持,政黨供給以及其他項目成功運行所需要的合作關系普遍破裂,聯邦項目也收到了破壞。”(O rfield 1969,p.7)。基金缺少的威脅是顯著的,由于聯邦政府依賴政策實踐者的政治支持,因此這只是暫時性的。這就限制了聯邦官員可以推動實踐多遠,這很快被反對的南方官員意識到并發揮他們的優勢。實施中顯示人權及立法辯論的政治斗爭將繼續。

政策手段的卓越性及執行力的變化與政策目標規定的行動有關。第五條款對否定非裔美國人進白人學校相當有效,但對被隔離的學生及老師對學生態度收效甚微。后者與老師的信仰和態度有很大關系,同樣的,有時與沒有種族歧視和能力分組有關。聯邦基金缺少對老師信仰及態度的影響不像對系統預算的影響那么大。另外,限制聯邦基金是生硬的:在處理整個司法系統的問題上是相對有力的,某種程度上,因為運用所需的知識并對其進行回應既不復雜也不難獲得。相同的手法對處理類似教室內種族不平衡的復雜問題效果并不顯著,主要是因為運用所需的知識并對政策手段進行回應是復雜并且難以獲得的。一種手段對于一種情況很實用,但對表面上看起來相似的另一種情況卻不適用。在一定程度上是因為處理這兩種狀態所需的知識是很不同的。

(周娟、陳寅、張俊華譯)