農業灌溉水費征收的出路在哪里？

何小軍

（郴州市水利局郴州市423000）

1 農業灌溉水費征收的現狀

郴州市共有各類水利工程13.34萬處，其中小型渠道2.23萬條，山塘河壩8.98萬座，上型號水庫921座，微小型集雨工程4.09萬處，小機電泵站3 642處，為農業灌溉提供蓄引提水量8.2億m3，設計灌溉面積13.50萬hm2（202.44萬畝），有效灌溉面積7.16 hm2（107.35萬畝），其中萬畝以上中型灌區38處，設計灌溉面積8.36萬hm2（125.4萬畝），有效灌溉面積4.25萬hm2（63.8萬畝）。

農村稅費改革前，該市農業灌溉水費主要是通過隨糧代征的方式進行，征收率可達90%以上。自從推行農村稅費改革并免征農業稅后，農業水費征收失去平臺，拖欠、拒交的情況較為普遍，收取率逐年下降，條件較好的灌區收取率僅為20.8%。據初步統計，該市累計欠農業灌溉水費達5 800多萬元，已凸顯兩大問題：

一是水管單位難以生存和發展。隨著水費收取率大幅度降低，許多單位職工工資難以保障，隊伍不穩，服務不到位，上訪事件增多，農民意見大。據統計分析，一般情況下，水費收入的70%～80%左右用于供養人員，20%～30%左右用于工程維修。在收入減少的情況下，水費優先保證職工的基本生活，用于工程維修養護的投入微乎其微，導致水利工程渠系管理維護差。水管體制改革后，雖然落實了部分人員經費和維修經費，但由于大部分縣都是吃財政飯，“兩費”落實不到位，基層水管單位未能從根本上解決生存問題。

二是農田水利設施良性運行面臨挑戰。全市有小型灌區渠道2.23萬條，總長達1.91萬km。由于近些年山洪災害頻繁發生，渠道損壞率達30%以上，渠系水利用系數只有40%左右。

宜章縣黃沙溪水庫灌區（中型）修建于20世紀60年代，灌區有2條干渠、27條支渠、142條斗渠，設計灌溉面積0.2萬hm2（3萬畝），目前實際能受益面積只有0.03萬hm2（0.4萬畝），僅占設計灌溉面積的13.3%。2005年，經水價改革測算，灌溉水費征收標準為每畝26元，每年應收水費10.4萬元，實際征收水費僅為1.4萬元，占13.46%。2007年水管單位體制改革后，縣級財政按7 000元/人進行包干補貼，水庫管理所人均工資不到600元/月，加之歷年拖欠的各種保險、債務等，管理所運轉舉步維艱，根本無法對灌區工程進行整治。工程運行40余年，老化十分嚴重，近幾年灌溉期間渠道經常出現病險和跨塌情況，無力進行日常維護。

2 農業灌溉水費征收困難的原因

（1）投入不足、欠賬太多，末級渠系不配套、損毀嚴重。

近年來，盡管各級財政加大了對農田水利建設的投入，但由于歷史欠賬太多，其缺口資金仍然十分巨大，致使末級渠系的維修和清淤都難以正常開展，末級渠道損毀率不斷上升。末級渠系是灌區的毛細管，發揮效益的終端網絡，如果被堵塞或被破壞，必然導致灌溉系統“上通下阻”，造成用水苦樂不均和水資源利用效率低下，加上供水服務缺乏保障，用水計量缺乏手段，用水權利和繳費責任邊界不清晰、不對稱，導致抵觸心理，不愿意交納水費。

（2）配套改革滯后，導致水利設施產權不明晰，管理缺位。

水管單位體制改革、小型農田水利設施產權制度改革和農村供水管理體制改革是確保農民減負增收，有效促進節約用水，農業綜合生產能力不受損害和國家糧食安全的配套改革。但是，從該市三項改革的現狀看，各地進展不平衡，總體滯后于稅費改革的進程。

對于水管單位體制改革。郴州市11個縣市區均出臺了改革方案，39處大中型水管單位均開展了基礎測算工作，每年應落實人員經費1 370萬元，維修養護經費750萬元。據初步統計，2009年，該市各級財政共落實了人員經費577.94萬元，占應落實經費的42.18%；而維修養護經費，全市各級財政投入不到400萬元，僅占應落實維修養護經費總額的53.3%。由于歷史欠賬，水管單位職工醫療保險、養老保險的繳費率不到40%。由此可見，水管單位體制改革的進展總體滯后于農村稅費改革，致使農田水利設施公益性支出的補償機制遠未建立。

對于小型農村水利工程產權制度改革，截至2009年底，該市共有小型農村水利工程11.49萬處，目前已改制1.26萬處，占全市總數的10.9%。改制形式主要有租賃、承包、拍賣、股份合作制等。產權制度改革盤活了部分水利存量資產，促進了小型水利工程效益的發揮，調動了社會投資興辦農村水利的積極性。但還有大部分的小型農田水利設施沒有明晰的產權。小型農田水利工程產權制度改革相對落后，約束了社會投資農村水利的積極性。

對以農民用水戶協會為特征的農村供水管理體制改革，其情況也不容樂觀。目前，該市11個縣市區組建了173個農民用水戶協會，管理灌溉面積0.77萬hm2（11.51萬畝），僅占全市有效灌溉面積的10.78%。部分農民用水戶協會的建立和運行缺乏社會全面支持，絕大部分用水戶協會沒有得到當地民政部門的注冊登記，協會的合法性和利益得不到保障。農民用水戶協會建設落后表明農村供水管理體制改革總體滯后于農村稅費改革的進程，農業供水管理缺位的現象仍然普遍存在。

（3）用水繳費苦樂不均，激化了用水戶和水管單位的矛盾，水費收繳成為農村新的不穩定因素。

由于末級渠系不配套，計量設施和手段不完善，難以實行計量收費，導致許多地方目前仍是通過行政手段，按耕地面積收取農業水費。農民反映，按畝計收水費，用水多少一個樣，用和不用一個樣，這樣上交水費并不合理。另外，由于渠道損壞，水量損失大，有的尾水灌區輸水損失高達80%，一些地方將這些損失分攤給農戶負擔，導致水費過高。過高的水費和由于渠系不配套造成的供水保證率下降使農民用水的權力和繳費的義務嚴重不對稱，由此產生了拒交水費的現象，激化了用水戶和水管單位的矛盾。

3 農業灌溉水費征收的出路

（1）爭取更多資金投入農田水利設施建設，抓機制創新和現有支農政策的協調落實，解決農田水利設施建設長期投入不足的問題。

（2）以推進“三項改革”為動力，建立適應農村實際的水利管理體制。

第一，要積極推進農村供水管理體制改革，彌補農業供水管理缺位。調查表明，農村供水管理體制特別是末級渠系管理缺位是當前農業水費滑坡的重要原因。各級各部門應該積極支持水管單位推進末級渠系供水管理體制改革。一是要積極組織和引導建立農民用水者協會，規范運作，為農田水利基本建設和農業水價改革提供載體。二是因地制宜推進末級渠系承包責任制和產權制度改革，激發用水戶自主管理末級渠系供水事務和工程維修的積極性。只有通過推進末級渠系供水管理體制改革，才能提高末級渠系的供水服務水平，增進供水管理者與用水戶之間的溝通和理解。

第二，要進一步深化水管單位體制改革，彌補農業供水的公益性支出。要按照國辦45號文件的要求，足額落實水管單位人員經費和工程維修養護經費，切實解決好基層水管人員社保、醫保等社會保障問題。

第三，要積極推進小型農田水利設施產權制度改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確小型農田水利設施的所有權，落實管護責任主體，引導社會投資，促進產權流動。

（3）要創新投入機制，加快推進兩項制度的建立。一是建立末級渠系節水改造獎補基金，從各級政府的新增財力中拿出部分資金，建立小型農田水利建設獎補基金，通過“以獎代補”，“民辦公助”的方式來引導受益農民投工投勞，從根本上解決農田水利設施特別是農業末級渠系工程狀況不良，計量設施不配套的被動局面。二是建立中央及省級財政直接補貼農業灌溉水費的新機制，可先在郴州市開展農業灌溉水費補貼機制試點工作，然后再到全省推廣試點經驗。同時，可以考慮“先中型，后小型”的方式，分類推進，逐步到位。