談郴州市城市防洪規(guī)劃的幾點認識

張建榮

（郴州市水利水電勘測設計院 郴州市 423000）

郴州市位于湖南省東南部，南嶺山脈北麓，素有湖南省“南大門”之稱。市區(qū)轄北湖、蘇仙兩區(qū)，總面積為2 080 km2。是郴州市政治、經(jīng)濟、文化中心。京廣鐵路、107國道、京珠高速公路和新建的廈蓉高速以及武廣快速鐵路等交通動脈穿城而過，地理位置十分重要。隨著改革開放的步伐加快，按照以人為本，共創(chuàng)和諧社會，踐行科學發(fā)展觀的理念，城市經(jīng)濟高速發(fā)展，已建城區(qū)面積達40 km2，人口已突破40萬人，已發(fā)展成為一個擁有電力、機械、化工、冶金、建材、卷煙等多門類的工業(yè)體系的中等城市。

郴州市城區(qū)分布的河道主要有郴江及其支流同心河、燕泉河、秧溪河。至20世紀末，郴州市城區(qū)河道幾乎處于不設防狀態(tài)，僅個別水毀嚴重段進行了護砌，長期處于“大雨大災、小雨小災”的局面，城市防洪總體滯后。近些年來，極端天氣事件增多，河流常發(fā)生集中暴雨，形成較大洪水，造成較嚴重的洪澇災害，城市人民的生命財產受到嚴重威脅。頻繁的洪澇災害不僅直接影響城市全面建設小康社會和社會主義和諧社會建設的過程，并且嚴重影響城市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。特別是1999年“8.13”、2002 年“8.8”以及 2006 年先后僅相差 10 天，便連續(xù)發(fā)生的“7.15”、“7.26”兩次特大洪水，使郴州市政府和人民深刻認識到城市防洪的重要性和緊迫性。要做好城市防洪工作，確保城市的發(fā)展和防洪的安全，必須要有一個好的城市防洪規(guī)劃。編制好城市防洪規(guī)劃，不僅是防洪和排澇建設的需要，也是城市發(fā)展和環(huán)境改善的需要。為此，郴州市于2000年編制了《郴州市城市防洪規(guī)劃》，為郴州市城市防洪工程建設發(fā)揮了重要的指導作用。

1 防洪規(guī)劃要體現(xiàn)大水利新思路

隨著城市化進程的不斷加快和對水環(huán)境認識的不斷提高，城市治水思路和水利建設重點已經(jīng)發(fā)生了重大變化，城市水利工作正面臨著新形勢和新任務。因此，城市防洪規(guī)劃要本著“充分構思、謹慎論證、著眼長遠、量力而行”的原則，依據(jù)城市的水系條件、歷史文化背景、防洪排澇任務和經(jīng)濟發(fā)展水平，體現(xiàn)新理念、新思路，因地制宜地打造出城市防洪保安的生命線和符合當?shù)靥厣某鞘酗L景線。

要體現(xiàn)設防不圍城和以人為本的規(guī)劃新理念。要盡可能地為營造人水和諧共處的親水環(huán)境創(chuàng)造條件，為城市發(fā)展提供更大空間。要從城市可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，做到堤、路、景、水綜合考慮，城市防洪工程的標準要與現(xiàn)代化城市發(fā)展同步，發(fā)揮城市防洪工程安全保障、提升城市品位、推進城市化進程的綜合功能。

規(guī)劃要樹立新觀點。轉變單純治水的傳統(tǒng)水利觀念，加強協(xié)調水利部門與其他部門的關系，變單一城市防洪工程為城市綜合利用工程。把城市防洪保安建設與水環(huán)境改善緊密結合起來，與舊城區(qū)改造緊密結合起來，與城市道路建設緊密結合起來，與旅游休閑緊密結合起來，與城市水務統(tǒng)一管理緊密結合起來。

2 防洪標準要符合防洪新形勢

城市防洪標準越高，城市安全度就越高，風險就越小，但投資就越大；反之，其安全度就相應降低，承擔的風險也就相應增大，但投資就少。郴州市屬山區(qū)城市，洪水年際間變差大，其特點是陡漲陡落，歷時短，要防御一切洪水，徹底消滅洪水災害，需付出很大代價，也很不經(jīng)濟。因此，根據(jù)城市社會經(jīng)濟條件，按照具有一定的防洪安全度，承擔一定的風險，經(jīng)濟上基本合理，技術上切實可行的原則，綜合分析研究確定其防洪標準就顯得尤為重要了。

根據(jù)現(xiàn)行的《防洪標準》（GB 50201-94）和《堤防工程設計規(guī)范》（GB 50286-98）的規(guī)定，城市防洪標準除應考慮城市的社會經(jīng)濟地位的重要性外，還應充分考慮洪量大小及淹沒區(qū)的地形與地貌等因素。其標準的擬定要符合城市現(xiàn)狀和發(fā)展的要求，要充分考慮分步實施和逐步提高的原則。要建立在較優(yōu)的防洪體系上，分區(qū)分片并通過技術經(jīng)濟比較合理確定。

郴江屬湘江水系耒水的一級支流，城區(qū)以上流域面積354 km2，燕泉河、同心河城區(qū)以上流域面積分別為28.2 km2、176 km2。郴江流域為典型山區(qū)地貌，水土流失嚴重，流域城區(qū)上游水土流失面積達52.6 km2之多，造成河道淤塞嚴重。郴江干流上游無大、中型水庫。但其支流上建有兩座中型水庫。除此之外，郴江干支流上還建有17座小水庫，大都修建于20世紀50～60年代，工程老化失修，存在諸如大壩滲水、溢洪道過水斷面小、放水設施受損、部分工程未完待建等問題。這些水庫不但不能減輕、反而加重了郴州市老城區(qū)的防洪壓力。加之，穿越城區(qū)的河段又狹窄，阻水建筑物較多，遇較大洪水損失嚴重。特別是燕泉河，幾乎變成了“暗河”。考慮到病險水庫和流域水土流失治理，工程建設任務大，投資多，周期長等特點。當時在編制《郴州市城市防洪規(guī)劃》時，防洪標準的擬定就充分考慮了分步實施和逐步提高原則。并經(jīng)技術經(jīng)濟比較后，提出了堤庫結合，工程措施與非工程措施相結合防洪體系方案。提出了近期通過對郴江、同心河、燕泉河采取以堤防為主、輔以清障、疏浚等河道整治措施，使過洪斷面順暢行洪，建立與之相適應的堤防體系，抵御洪水的侵襲，使之達到50年一遇的防洪標準。遠期通過在郴江上游修建江源水庫（現(xiàn)已在實施），治理病險水庫和水土流失，使城區(qū)達到100年一遇的防洪標準。郴州市是一個Ⅲ等城市，《規(guī)劃》擬定的標準符合《防洪標準》要求。通過近幾年防洪工程的建設實踐和幾次大洪水考驗，該標準符合郴州的實際情況。

3 防洪設施要反映城市水利新特點

隨著人們生活水平的提高，城市經(jīng)濟的發(fā)展，人們越來越注重居住生活環(huán)境保護和建設。因此城市防洪工程的建設不能再是單一的水利工程的建設，應注重提升城市品位，多功能全方位，使防洪工程建設具有防洪、交通、休閑、旅游（園林景觀）、繁榮經(jīng)濟的功能。鑒此，郴州堤防工程在規(guī)劃建設中，有條件的地方盡可能地避免了直立式防洪墻和混凝土護坡，盡可能地營造了人水和諧共處的親水環(huán)境，大部分堤防斷面下部為防洪墻，上部為緩坡的復式土堤。結合城市道路，在郴江孔家洞河段修建了路幅寬、長42 m 6.6 km的郴州大道，在城區(qū)燕泉河上游修建了3 km長的五嶺大道，改善了城市交通，緩解了城市交通壓力。

為了給城市人們創(chuàng)造一個良好的晨練、休閑、旅游場所，郴江干支流上作了沿線風光帶、游園、商鋪的設計和建設，給了市民一個良好的居住生活環(huán)境。由于郴江流域面積小，枯水期流量小，甚至斷流，使郴江常處于“臭水溝”，為改善水環(huán)境和使城區(qū)河段保持有一定的水面，在郴江河上規(guī)劃了愛蓮湖等6座活動壅水閘壩（有利于水流流態(tài)和行洪）和改擴建東邊江固定溢流壩，利用濱水地帶和行洪灘地規(guī)劃了蘇仙湖、愛蓮湖、王仙湖等湖泊，并加以適當?shù)木坝^點綴，改善了郴江河道水質和親水性。

通過兩岸的堤、路、園相結合的工程建設，帶動了兩岸的舊城改造和新城區(qū)的快速建設發(fā)展，使沿岸成為了一條堅不可摧的防洪線、暢通無阻的交通線、風景優(yōu)美的亮麗景觀線和繁榮的經(jīng)濟線，做到了一堤多能。目前，原為城市郊區(qū)的郴江愛蓮湖河段，燕泉河的七里洞河段，同心河的武廣新區(qū)、西城區(qū)等河段通過堤、路、湖、園的建設，人氣興旺，城市化進程非常快，其房地產業(yè)也非常發(fā)達，特別是愛蓮湖河段房地產業(yè)已成為郴州的“黃金”地段。

4 防洪任務要兼顧城市發(fā)展新要求

城市防洪規(guī)劃是指導城市建設的重要依據(jù)，防洪保護范圍應與城市總體規(guī)劃范圍相協(xié)調，要注意為城市發(fā)展留有空間，要適時對規(guī)劃進行修編。

郴州市城市防洪規(guī)劃是2000年編制的，由于當時《規(guī)劃》是基于郴州市城市總體規(guī)劃上編制的，其城市防洪規(guī)劃范圍，郴江為東邊江壩至梁家灣鐵路橋14.2 km，燕泉河為七里洞至河口5.2 km，同心河為同心橋至河口4.5 km。然而隨著新的郴州市城市總體規(guī)劃的出臺和城市化進程的加快，城市規(guī)劃范圍已遠超出原規(guī)劃范圍。如郴江上游的物流園區(qū)，同心河上游的西城區(qū)等都超出了原防洪規(guī)劃（6～8）km。《規(guī)劃》已成為城市新區(qū)的盲區(qū)，對城市新區(qū)的建設失去了指導和發(fā)展的作用，使防洪工程和城市設施建設十分被動，加大了發(fā)展成本。因此，作為相對獨立的防洪專項規(guī)劃，應在參照在編的城市總體規(guī)劃并征求地方政府和城建部門意見的基礎上，城市防洪規(guī)劃可先行編制，并納入將來的城市總體規(guī)劃中，使防洪工程布局與城市發(fā)展總體格局協(xié)調一致。

另外，在防洪規(guī)劃中往往存在城市總體規(guī)劃和防洪規(guī)劃的建設關系，有時候矛盾還比較突出。城市總體規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》，防洪規(guī)劃有《水法》和《防洪法》，在城市總體規(guī)劃和防洪規(guī)劃中，均需正確體現(xiàn)上述法規(guī)要求。如在城區(qū)河段灘涂地的占用、橋梁的建設，城市總體規(guī)劃有時忽略了防洪的要求，過多強調了城市用地和道路跨河的需要。郴江曹家坪河段、愛蓮湖河段、灘地占用了30余hm2，減少了河道的滯蓄功能，加大了城區(qū)下游的防洪壓力；愛蓮湖河段及其上游槐樹下河段共7.2 km長，城市規(guī)劃就規(guī)劃了15座橋梁，有拱橋、梁橋、虹橋等形式。這些工程的建設從防洪的角度講，對行洪都有一定的影響，有的影響還比較大，主要是流態(tài)和阻水的影響。《水法》和《防洪法》是不允許占用灘地和阻水的。因此，在城市建設與防洪有矛盾的時候，應要以防洪為主，在城市規(guī)劃中必須加以重視和控制。

5 防洪規(guī)劃實施要適應新變化

城市防洪是一個系統(tǒng)工程，點多面廣，周期長，投資大。郴州市城市防洪工程主要包括城區(qū)約40 km的堤防和江源水庫的建設以及城區(qū)上游19座病險水庫和水土流失治理，其工程量相當大。就其特點，郴州市防洪工程按照資金來源情況，分輕重緩急逐步實施。結合城市建設，先中心城區(qū)，后非中心城區(qū)，先防洪工程，后治澇工程。在不違背總體規(guī)劃的前提下分保護圈實施，使郴州的防洪工程效益得到了充分發(fā)揮。

近些年來，為解決洪澇災害頻繁肆虐，郴州市政府多方籌資，修建了城區(qū)大部分河段堤防、擴寬了局部河道，撤除了城區(qū)內河道內的大部分阻水建構筑物。目前，郴江河完成東邊江～環(huán)城橋河段，共長約10 km的堤防工程建設，燕泉河完成了大部分堤防工程建設，同心河和郴江未完成的河段也正在實施；郴江上游控制性水庫江源水庫也已于2006年下半年動工，已完成約50%工程量；城區(qū)上游兩座重點中型水庫仙嶺、四清水庫除險加固工作已經(jīng)完成，一些小型水庫也已納入近期治理規(guī)劃。同時，郴州市人民政府還對郴江流域加大了水土保持治理力度，通過封禁治理和水土保護工程的建設，以及退耕還林等措施，流域水土流失得到緩和。加強了防洪治澇預案、撤退轉移安置工作、健全了防洪指揮系統(tǒng)，為防災減災提供了有利保證。通過2002年的“8.8”以及2006年的“7.15”、“7.26”三次大洪水對已建堤防防工程的考驗，局部河段洪水水位明顯降低，部分已達到抵御50年一遇的洪水標準要求。