試論工程質量監督的作用與效能

劉志強 龍亦安

（湖南省水利廳水利工程質量監督中心站長沙市410007）

湖南省作為水利大省，已經建成的各類水利工程在湖南省國民經濟發展中發揮了重要作用，隨著人們對生產、生活、環境的需求變化，中央對水利投資的強度加大，湖南省當前面臨的水利建設和管理任務更加繁重。一是20世紀中期建設的水利工程，因當時技術水平所限，或年久失修，除險加固任務大；二是當年所建項目未按期完成，限制了工程效益的發揮，續建配套任務重；三是支持國民經濟發展和改善民生之需求，新建工程項目任務多。近幾年，全省每年在建各類水利工程投資總額逾百億元，其建設管理任務由此可見一斑。

水利工程與其他行業工程相比較，具有點多、面廣、線長、季節性、野外作業特點，為水利工程質量管理平添了許多必然性和偶然性困難。因此，確保并提高水利工程質量監督與管理的效能，使民生工程建設成為放心工程至關重要。

1 水利工程質量監督中存在的問題

“百年大計，質量第一”，是眾所周知的工程建設質量基本方針，質量監督工作作為保障建設工程質量的重要手段，責任重大。縱觀湖南省水利工程質量監督工作的現狀，機構與職責雖已明確，但效能卻沒有得到充分的發揮。

（1）監督力量薄弱難以保證監督效能。

《建設工程質量管理條例》（國務院第279號令）第3條規定“建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位依法對建設工程質量負責”，第4條規定“縣級以上人民政府建設行政主管部門和其他有關部門應當加強對建設工程質量的監督管理”，第43條進而規定“國家實行建設工程質量監督管理制度。縣級以上地方人民政府建設行政主管部門對本行政區域內的建設工程質量實施監督管理。縣級以上地方人民政府交通、水利等有關部門在各自的職責范圍內，負責對本行政區域內的專業建設工程質量的監督管理”。

我國目前尚未頒布關于建設工程質量的專門法律，上列法規屬于現行關于建設工程質量的最高立法，頒布于2000年1月30日，處于行政征收質量監督費的歷史背景之下，工程質量監督行為屬于政府有償服務的范疇，對質量監督機構的工作性質定位為依政府主管部門授權而開展，因此，在全國范圍內沒有對質量監督機構的性質或編制予以統一的規定。在這種背景下，質量監督機構沒有得到統一而規范的發展壯大，水利工程質量監督機構與其他行業的質量監督機構相比較，沒有建立完全覆蓋各級行政區域的監督體系，監督力量薄弱。

2009年1月1日起，國務院決定取消質量監督費等行政性收費項目，質量監督則轉化為政府行政主管部門的法定職責，屬于依職權開展的行政行為。在職能法定、監督任務急劇增加的新形勢下，各級政府應建立健全質量監督機構，充實其技術力量，充分發揮質量監督的作用，保證工程質量安全。

（2）監督工作流于形式難以保證監督效能。

《水利工程質量管理規定》（水利部令第7號）第14條規定“水利工程質量監督實施以抽查為主的監督方式，運用法律和行政手段，做好監督抽查后的處理工作。工程竣工驗收時，質量監督機構應對工程質量等級進行核定。未經質量核定或核定不合格的工程，施工單位不得交驗，工程主管部門不能驗收，工程不得投入使用”。

這部部門規章表明了水利工程質量監督的對象是水利工程建設項目的各參建單位，監督主要內容是質量行為監督，監督的主要方式是抽查。客觀地講，抽查為主的監督方式是難以保障面對所有監督對象所應監督內容的。

（3）監督工作窮于應付難以保證監督效能。

由于目前水利工程質量監督體系客觀存在的不完備性，縣級水行政主管部門沒有建立編制在崗的質量監督機構，全省水利工程建設項目繁多，項目分散，時效性強，欲確保水利工程質量，若依賴本身存在職數缺乏的市級水行政主管部門的質量監督機構作為主要監督力量，肯定是窮于應付、職責難以落實的。若依靠省級水行政主管部門的質量監督機構，對全省各類水利工程質量抽查參建各方的質量行為，職責是難以到位的。

（4）不應有的行政干預難以保證監督效能。

質量違規行為督促及時糾正，是質量監督工作的顯著特點，是預防工程質量事故的重要途徑。

欲保障工程質量，可能與行政指揮發生兩類沖突：一是質量保證與工程進度的矛盾。行政指揮行為往往著眼于工程進度，為壓縮正常工期，或趕進度，要求施工承包人快馬加鞭，從而忽視技術要求，甚至違反程序規定，導致質量隱患。二是監督揭短與行政護短的矛盾。監督與行政的管理目標應該是一致的，但是，就具體的工程項目而言，由于認識和意識的不同，行政指揮的心理反應就有可能護短。這兩類沖突，將急劇導致工程質量監督效能的下降。

2 工程質量監督的地位與作用

2.1 工程質量監督是執法

毋容置疑，現行有效的建設工程質量管理法規體系，明確了工程質量監督管理屬于政府相關行政主管部門的法定職責，工程質量監督之職權高于工程建設業主、勘測、設計、施工、監理單位，不能將質量監督機構誤認為屬于工程建設項目的參建一方。取消質量監督收費后，質量監督機構地位法定的特征愈加清晰，顯然屬于工程質量監督執法工作地位。

2.2 工程質量監督是保證工程質量安全

工程質量監督的作用體現在以下幾個方面：

（1）對參建各方質量體系是否健全的監督作用。質量監督機構依法對建設項目業主的質量管理體系、監理單位針對所監理項目的質量控制體系、施工單位針對所承包項目的質量保證體系實施監督。

（2）對設計單位的質量保障體系和是否執行工程建設強制性標準進行監督。

（3）對參建各方的質量行為進行監控。監督各方是否落實各自法定與約定的質量義務，重點監控參建各方是否存在《建設工程質量管理條例》“罰則”54～78條所列違法行為。

（4）工程建筑產品質量等級核定。

從上列四方面作用可以歸納兩類：一是質量監督機構發揮工程質量監督執法作用，監督并查處工程質量的違法行為；二是對工程建筑產品進行“質量認證”——核定工程建筑產品質量等級。作為工程質量監督執法者，首先應當監督的是工程建筑項目的業主，因為建設單位對工程項目質量管理負總責；其次，應該重點監督監理單位，因為監理對工程質量保證負控制責任；再次，應當重點監督施工承包人的質量行為，因為施工單位對工程質量負保證責任。

從宏觀著眼，工程質量監督制度是從工程項目設計到竣工全過程各項質量行為相關制度的總稱。從微觀著眼，工程質量監督制度是質量監督機構對工程項目施工建設階段的監督，但不應僅僅是在現場檢查質量甚至控制質量。目前，大多數工程質量監督機構的工作重點主要體現在巡查制度和竣工驗收備案制度的執行層面上，其職能尚未完全覆蓋上述所有的環節。值得注意的是，從工程建設的全過程看，質量監督機構還應對設計進行必要的監督，因為設計是工程質量的關鍵所在，如果設計存在先天不足，建設工程質量必然存在隱患。

3 強化質量監督效能的主要措施

3.1 充分利用檢測手段確保水利工程質量

（1）應用檢測方法的必要性。

工程建筑物外觀與內在特性乃工程質量核定的根本依據，正因為建筑產品必然存在質量的隱蔽性和依靠外觀認定建筑物質量的局限性，僅依此認定建筑產品的方法肯定是不科學、不準確的。檢驗數據能科學地表明其內在特性是否符合工程建設強制性標準，是否滿足設計要求。質量檢測具有很強的技術性、專業性和科學性，是工程質量監督與管理體系應依靠的一個重要技術方法，尤其是隱蔽工程或影響結構安全的重要的單元或分部工程，運用檢測方法進行抽樣檢測或原位試驗，非常必要。

（2）質量監督機構抽檢與參建單位檢測的區別。

開展質量檢測工作，應理清3個區別：第一，質量監督機構與檢測單位的性質與地位的區別。質量監督機構屬于代表政府對工程質量進行質量監督執法，而質量檢測機構有別于監督機構，是具有獨立法人資格、提供社會服務的中介機構，自主經營，自負盈虧，對檢測結果負法律責任。第二，質量監督機構抽檢與工程參建各方檢測性質的區別。質量監督機構對所監督的工程質量進行抽檢，屬于行政監督執法行為的組成部分。參建各方所進行的檢測屬于建設合同所規定的合同義務。施工承包人或監理人未履行應盡的檢測義務，即為合同違約情形，工程建設項目業主（發包人）有權追究其違約責任。第三，工程質量責任主體與質量監督管理主體的區別。《建設工程質量管理條例》明確了建設工程的質量責任主體為建設單位、勘察設計單位、施工單位和監理單位，而質量監督機構則是政府質量監督管理主體。理清這一區別，才能對建設項目參建各方各自的角色與職責有個明確的分界，才能準確界定建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位承擔的法定責任。

3.2 強化質量監督工作的獨立性與權威性

質量監督工作的行政執法性質，其法律地位必然是相對獨立的，其執法行為具有強制性，不受任何違法干預所左右。

（1）積極開展巡查，及時予以處罰。

工程建設工程任務量大、責任主體多，監督機構采用不定期、不告知的隨機巡查，有助于規范質量行為。

應當注意，質量監督人員進入現場開展巡查的職責不是直接控制工程質量或進行質量把關，而是為及時發現責任主體的違法行為，并加以處罰，目的是督促工程項目參建各方質量體系的健全和正常運行。擬給予當事人處罰的，巡查監督人員應注重收集必要的證據，形成現場調查筆錄，并經當事人簽字確認調查筆錄的真實性。擬予罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照的處罰應當遵守《中華人民共和國行政處罰法》進行。

（2）推行監督抽檢，堅持數據說話。

科學地評價或認證工程質量，質量監督機構宜在以下3個方面工作中布置監督抽檢：一是質量監督機構欲核定工程質量等級，應當對隱蔽工程項目、影響結構安全的單元工程和分部工程進行監督抽檢，否則，質量等級核定缺乏科學數據的支撐。二是施工承包人自檢和監理人平行檢測（或跟蹤檢測）成果有矛盾的，質量監督機構應布置具有仲裁檢測性質的監督抽檢。三是經過巡查或資料核查，質量監督機構對質量狀況有質疑的項目，應當布置監督抽檢。

承擔監督抽檢的檢測機構，應與工程項目建設單位簽訂檢測合同書，明確其檢測方法技術方案，并由建設單位報質量監督機構備案。監督抽檢表明質量合格的，其監督抽檢的檢測費用由工程項目建設單位承擔；監督抽檢表明質量不合格的，檢測費用由責任方承擔。

監督抽檢的檢測成果報告應具有方法技術、中間過程資料構成的證據性支撐。

（3）記錄不良行為，促進誠信建設。

監督機構的巡查工作應與不良記錄管理緊密結合起來，把工程建設各方責任主體的違法違規質量行為記錄在案，并按規定進行公示，這樣才能充分體現、有效保證巡查的效果和權威。事實上，質量監督機構開展的巡查，是工程建設過程中能夠及時收集信息源的有效途徑，只有將質量巡查與市場主體不良行為記錄管理進行有效的對接，才能推進市場主體的誠信建設，才能有效促進質量監督的效能發揮。

（4）受理質量投訴，核查質量問題。

質量監督機構代表政府執行工程建設項目的質量管理，其行政執法行為應涵蓋質量投訴的受理和處理，并認真而客觀地核實質量問題。質量監督機構僅定位于質量巡查監督，若不進行質量投訴處理，不僅有失偏頗，而且不利于效能發揮。

3.3 加強質量監督機構的執法能力建設

工程質量監督機構自身能力是保障質量監督執法的前提條件，工程質量監督機構應不斷從以下兩個方面提升自身能力，才能適應新的形勢要求。

（1）加強“三個意識”培養。

質量監督機構隊伍建設不僅是人員職數的問題，更重要的是隊伍素質問題。首先，要強化法律法規意識，不但要真正落實依法監督，而且要懂得自己的法律責任，進而規范執法行為；其次，要強化服務意識，質量監督本質上屬于政府關于社會事務管理的范疇，為保證社會公眾利益和公共安全而服務，因此，質量監督工作應該實現服務與執法的雙重職能；再次，質量監督機構要牢固樹立學習意識，因為質量監督工作固有的技術性質，要求監督人員必須具有相應的技術素養，精通工程建設的相關業務知識，應當在技術水平至少與監督相對人相當，或略勝一籌。

（2）善于應用先進技術方法。

從事技術工作需要依靠技術方法與手段，現階段，水利工程質量監督機構依靠目測認證建筑物質量是否合格，是缺乏科學依據的，我們必須改變這種狀況，向其他行業的質量監督機構學習，配備必要的技術裝備，適用行之有效的技術方法和技術手段，在質量巡查過程中進行必要的原位檢測，分析應用檢測數據對建筑物質量進行有據可依的科學判斷。

4 結語

工程質量監督屬于政府質量行政執法，其執法對象為涉及公共安全和公眾利益的各類工程項目，執法行為指向參建各方的人和事以及建筑產品，因此，監督需要面對工程質量形成全過程，監督工作集合了技術性、法律性、時效性，只有充分發揮質量監督效能，才能建設放心工程。