論政策性保險對促進中國漁業發展的意義

王紅衛 袁永明 張紅燕 賀艷輝 龔赟翀

(中國水科院淡水漁研中心農業部水生動物遺傳育種和養殖生物學重點開放實驗室 江蘇 無錫 214081)

漁業,包括海洋漁業和淡水漁業,是我國大農業產業中的重要組成部分,是目前國家積極扶植的一項產業。漁業,不僅可以為人民的健康生活和國家的基本建設提供優質的食品和工業原料,同時也能是國家經濟建設中不可或缺的一支重要產業力量。2007年全國水產品總產量已達到4747.5萬噸,占世界水產品總量的38%,全社會漁業總產值達到9539.1億元,其中漁業總產值4458億元,占農林牧漁業總產值的9.1%。而由漁業直接拉動的加工業、服務業等產業的規模更加龐大。而正是這支國家經濟建設中重要的經濟力量,漁業的主體卻在時時承受著許多人力不可抗拒的災害,實施漁業政策性保險,對推動我國漁業可持續發展無疑具有重要和深遠的現實意義。

一、中國漁業實施政策性保險的必要性

我國是一個漁業大國,也是世界上漁業災害最為嚴重的國家之一。我國漁業、漁民、漁區往往是和江河湖海水域生產環境緊密聯系的。在漁業生產過程中,漁民、漁船等生產資料以及生產對象,都處于自然災害和意外事故的威脅之中。廣大漁民經常受到天氣、海浪、污染等災害的影響,有時甚至是滅頂之災。直到今天許多災害人們還是無力克服的,每年都因此造成許多漁船沉沒、漁民家破人亡。以臺風為例,2005年影響我國沿海的臺風有9個,養殖受災38.94千hm,損毀船只6432艘,直接經濟損失330億元。2006年有7個臺風對我國造成影響,以第1號臺風“珍珠”為例,就造成35人死亡,直接經濟損失85億元。我國漁民的收益和漁業經濟受災害影響極不穩定,因此,面對這樣一群搏殺在生產條件較為惡劣、基本靠天吃飯、生活在溫飽線上的弱勢群體,客觀上需要創建一種轉移分散風險、分攤經濟損失的風險管理機制,建立與完善漁業政策性保險,以幫助漁民減少遭受自然災害的損失,就顯得十分必要。

二、中國漁業實施政策性保險的必然性

我國自1982年在國內恢復漁業保險業務后,開展漁業保險算起來也有近三十年的歷史了,然而,在近三十年的實踐中,并未很好地解決漁業保險中的問題。直到現在漁業保險不但沒有得到發展,反而越來越萎縮了,商業保險公司基本都退出了漁業保險。這一問題在當前的突出表現是:一方面廣大漁村和漁民需要保險,漁業保險是一個潛力巨大的市場;但另一方面,中國人民保險公司對漁業保險業務日益萎縮。據統計,1995年我國水產養殖的承包面積僅為1.87%,也就是說,當年水產養殖業的98%以上處于缺乏保險保障狀態。1995年水產養殖業保險公事的賠付率高達197%(保費收入928.7萬元,賠付1829萬元)。保險公司對水產養殖業保險一直處于虧損狀態,從而出現漁業保險市場巨大,而商業保險公司卻避而遠之的局面。究其原因,應是深層次的。商業保險是市場經濟的產物,經營原則是商品等價交換,經營目的是實現利潤最大化。漁業是世界公認的最危險產業之一,開展漁業保險風險大、賠付率高;特別在我國,目前漁業生產技術還比較落后,漁民收入還較低,漁民的保險意識還不強,商業保險通過精算得出的漁業保險收費比較高,漁民買不起;如果為了吸引廣大漁民來買保險,有意降低保費,保險公司就會出現收不抵支、連年虧損的局面。二十幾年漁業保險的經歷就是這種尷尬局面的寫照。漁民需要保險,而商業保險卻難以滿足漁民的需要,其后果就是直接導致大批需要保險保障的中小型漁船投保無門,在遭受意外災害后得不到及時的經濟補償和救助。實踐證明,漁業保險具有高賠付、低收費的特點,由以盈利為目的的商業保險公司來經營漁業保險顯然是行不通的。漁業是直接關系人民群眾生活水平的產業、是一種準公共性質的產業。漁民對生產的投入和對社會的付出遠遠大于社會對漁業、對漁民的回報,漁業是需要國家積極扶植的一項產業。中央在今年的一號文件中特別提出“工業反哺農業,城市反哺農村”的重要指示,進一步說明了國家要求各行各業支持漁業。國內外的事實說明將商業保險等價交換的價格機制和由市場配置資源的市場機制全盤用于漁業保險是行不通的,漁業保險要發展,必須建立政策性漁業保險制度,由國家在法規、政策、財政和稅收等方面給予支持和幫助,只有這樣才能真正保障漁民的根本利益,促進我國漁業的持續健康發展。而政策性保險正是國家為了促進相關產業的發展,通過國家立法、政府推動、有關政策支持的保險業務。設施政策性保險是中國漁業保險的當前唯一的不二取向和定位。

三、加大國家相關法律和政策對漁業的支持

漁業保險必須得到國家支持,其主要原因是:(1)漁業部門的重要性。漁業是從屬于農業的一個部門,眾所周知,農業是國民經濟的基礎,地位十分重要。穩定農業生產,對于促進整個國民經濟的發展,穩定社會生產和生活,意義重大。然而,農業又是國民經濟中的弱質產業,就漁業生產來看,自然災害多,風險大,投入后的產出具有很大的不穩定性,因此,如何解決好這一對矛盾,成為各國政府十分關注的焦點。(2)漁業的經濟利益關系到保險的社會效益。漁業保險不僅有保障漁民經濟利益的功能,更為重要的是,在保障漁民經濟利益的同時,又應取得良好的社會效益。如果按商業化經營的原則,保險公司為避免虧損,從自身經濟利益出發,要么遠離漁業保險市場,要么標定較高的費率水平,而保險費率的提高又令更多的漁民買不起保險。我國漁民的收入水平本來就不高,低收入水平決定了漁民對保費支付能力有限。這樣就會形成惡性循環。漁民的利益如果長期得不到保險,就可能出現社會動亂。這不符合安定團結的方針。因此,國家從社會效益出發必須支持漁業保險的發展。可見在當前的體制下,漁業保險不能順利開展是必然的,其責任不在漁民,因為當前我國漁民的收入過低,達不到商業運行保險公司對保費的要求。同時,其責任也不在保險公司,因為商業化經營的保險公司以贏利為目的,不能做賠本的買賣,面對現實,他們的基本做法是開發利潤高的險種業務,減少或放棄利潤低的保險業務。從漁業保險的供求雙方分析,需求方由于自身收入不高,承擔保費的能力有限,形成了有支付能力的上限;而供給方為保障自身的經濟利益。必須把保費提到“能贏利”的程度,才愿意經營漁業保險,此乃保費供給的下限。于是兩者之間形成一個明顯的缺口。這個缺口只有依靠國家支持才能予以彌補。這就是漁業保險必須得到國家支持的原因。

目前我國雖未明確規定農業包括漁業保險屬于國家政策性保險,但《中華人民共和國農業法》第六章第四十六條指出國家逐步建立和完善政策性農業保險制度,鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作組織。建立政策性漁業保險已成為國家有關職能管理部門和地方各級政府的共識。十六屆三中全會、2004年和2005年中央1號文件均提出了“加快建立政策性農業保險制度”的要求。2006年農業部《全國漁業發展第十一個五年規劃》提出“建立漁業政策性保險制度。建立雇主責任保險以及漁業人員傷亡最低賠償標準等制度。分散和降低漁業安全生產風險充分發揮船東互保協會的作用,配合地方政府做好遇難漁民的善后、安撫、補償工作,維護漁區社會穩定”。2008年6月17日,農業部下發《關于下達 2008年漁業互助保險中央財政保費補貼試點項耳資金的通知》。在沿海7省啟動漁業互助保險中央財政補貼試點項目,補貼險種為漁船全損保險和漁民人身意外傷害保險,保費補貼比例為25%,資金總額達1000萬元。這些都說明了國家對構建政策性漁業保險的大力支持,為政策性漁業保險的規范發展與科學定位拓展了廣闊的空間。

四、完善政府對漁業保險的財政政策支持

在世界范圍內,鑒于漁業對國民經濟發展和穩定的重要作用,國家對于海洋漁業保險給予政策性扶持和提供再保險服務,基本上已經成為國際通行的做法。許多國家都采取多種措施對漁業給予專門的保護。作為轉移漁業風險重要手段的漁業保險,更是得到各國政府的特殊扶持,對漁業保險給予稅收優惠、保費補貼、再保險分擔、巨災風險基金等不同形式的政策和資金支持,沒有單純按照市場原則并依靠商業性保險公司解決農業保險供給。發達國家的漁業保險,不以贏利為目的,帶有明顯的公益性,其政策目標與國家農業財政政策相一致。以日本和韓國為例,它們都采用立法強制保證、政府出資主導、國庫負擔補貼的方式。分別頒布了《漁船損害補償法》和《水協法》,要求全部漁船都必須義務加入漁船保險,同時由政府出資補貼事業運營經費,對義務加入制的漁民的保費由國庫予以補貼,補貼額達保費的30%～50%,并且還充分給予免稅優惠。如日本對100噸以下漁船所有人自愿加入漁船保險的,政府給予保費補貼額最高可達保費的30%;韓國對20噸以下漁船所有人自愿加入漁船保險的,國家給予的最高補貼額達保費的50%。

但是,西方國家的漁業保險多為財政補貼型,西方國家對漁業補貼的規模龐大,數字驚人。但各國政府通常不愿意公開這方面的數字,因此,有關漁業補貼的信息往往貧乏而不通暢。據聯合國糧農組織(FAO)最新的估計,上世紀末,全球漁業補貼每年約140億美元。世界銀行在1998年的一份“世行技術報告”中指出:“已知全球船上交貨的交易額約為800億美元,全球漁業補貼的大約數額為150—200億美元,我們對補貼水平估計為20—25%”。

漁業補貼的含義是一個企業受到政府的一種財力上的支持,包括任何形式的收入和價格支持。補貼的具體形式包括:現金直接支付、低息貸款、免稅、漁船回購計劃等,最主要的還是對保險費的補貼,有的國家這種補貼在50%～70%。發達國家漁業補貼政策的主要目標是保護本國漁民,相對其他行業來說,有公正的生活水平,同時也為了穩定漁業收入和國內漁產品價格,維持漁區生活安定,從而促進本國經濟發展。發達國家財政補貼的事實至少表明:漁業保險的保費供需雙方之間存在一個較大的缺口,這個缺口他們是通過漁業補貼來填補的。但西方國家的模式于我國國情不能完全適用,這是因為:一方面,直接的補貼不符合WTO的原則,事實上WTO正在尋求解決漁業補貼的辦法。另一主面,財政補貼所引起的負效益也是顯而易見的,補貼成為西方國家財政沉重的負擔,這一點尤其不合我國國情,我國財政的實力有限不可能拿出大量資金用于漁業補貼,因此,我國比較適合走國家支持型的漁業保險發展道路。

國家支持型與財政補貼型的某些具體操作上很相類似,但是兩者本質上是有區別的。財政補貼型的實質是通過財政、稅收、金融等手段直接補貼保險費和經營虧損,這種補貼是以國家立法方式予以明確,對保險費率的補貼可達50%～70%。而國家支持型的漁業保險,其實質是利用財政、稅收、金融和再保險等手段間接支持漁業保險公司的經營活動,促使其穩健地發展。因此,廣義地說,國家支持型模式,國家支持的方式是廣泛的,除了經濟手段,還包括法律手段、行政手段以及通過再保險手段間接補貼保險公司的虧損。要有效地促進我國漁業保險,政府應加大對漁業保險的財政政策支持力度,只有這樣,才能鞏固和發展壯大中國漁業經濟。

五、結語

我國是一個漁業大國,在今后相當長的時期內,我國漁業仍然會健康快速發展,預計2010—2020年我國海產品將以年增長率1.2%左右的速度增長。同時我國也是一個自然災害頻發的國家,每年因臺風、洪水、干旱等造成的水產養殖損失很大,漁業生產的高風險、低收益的弱質性特征非常明顯。發展現代漁業,仍然面臨漁業生態安全、水產品質量安全、漁業生產安全等重要問題。而漁業保險制度的不健全將會嚴重制約漁業的發展。推進政策性漁業保險,是建立漁業社會保障體系的重要內容,是漁業健康持續發展的現實要求,是代表廣大漁民根本利益的重大舉措,對保障漁民生命財產安全、穩步增加漁民收入、促進漁區轉產轉業和經濟繁榮都具有不可低估的意義。國家應當將漁業保險作為推進農業政策性保險的突破口。漁業保險具有高賠付、低收費的特點,迫切需要國家在政策上大力支持漁業保險事業,包括財政對保費、經營給予補貼和稅收減免、實施再保險等方面的政策優惠。只有這樣,我國的漁業保險才能邁上一個新的臺階,我國的漁業經濟效益才能得到有效保障。

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