自愿性環境管理手段的研究進展綜述

夏 申 俞 海

(環境保護部環境與經濟政策研究中心北京 100029)

自愿性環境管理手段的研究進展綜述

夏 申 俞 海

(環境保護部環境與經濟政策研究中心北京 100029)

自愿性環境管理手段被認為是在命令控制型和基于市場的環境政策工具之外的第三種環境管理手段,是傳統環境管理政策工具的重要補充。本文通過對自愿性環境管理手段的研究進展進行綜述,一定程度上指出其在中國等發展中國家的適用性和未來的發展方向。

自愿性環境管理手段;自愿性環境協議;VEP;VEA

自愿性環境管理作為一種嶄新的環境管理方式,正受到越來越多國家的關注。與發達國家相比,中國的自愿性環境管理手段還處在發展的階段,了解國際社會關于自愿性環境管理手段的研究、應用進展和動態,對于借鑒國際經驗,完善中國的環境自愿管理手段非常必要。

1 自愿性環境管理手段的概念與外延

自愿性環境管理手段(Vo1untaryEnvironment Management,簡稱 VEM手段)通常是指由各類國際組織 (如 UNEP、ISO、國際商會)、工業協會發起的在法規要求之外,旨在推動排污方改進環境行為的各種自愿性環保憲章、環保行為準則、以及環境管理標準等。除了基于保護地球資源環境的目的外,它具有自愿章程的 4個要素：高于法規的承諾;獲得社會認可;標準化的約束機制;統一的行為模式 (鄭亞南,2004)。Khanna(2001)認為有四種環境自愿管理手段類型：①管理者和工業協議型;②由管理者或第三方組織的公眾項目,個人企業參與;③將收集或散布的參與者的環境行為進行公開揭露;④企業的單方面承諾。

自愿性管理手段的一種特殊形式是自愿性環境協議,即VEP(Vo1untaryEnvironmentProgram,簡稱 VEP),也被稱為VEA(Vo1untaryEnvironment Agreement,簡稱VEA)。關于環境協議有許多不同定義,但是內容大致相同。目前使用廣泛的定義是指通過自愿協議的方式建立政府與企業、企業與企業、企業與其他組織間的相互制約關系,旨在促進企業或行業改進其環境管理行為,改善環境質量或提高資源利用效率的方法或政策工具 (Patrickten Brink,2002)。依歐盟環境部的定義,環境協議是指“由多數業者或業者協會與政府機關協商并受其認可之承諾”。而《氣候變化框架公約》專家委員會則將環境協議定義為“為促進社會期待的目標,在政府鼓勵之下企業為自身利益自愿與政府簽訂的環境協議 (EEA,1997)。”

自愿性環境協議 (VEP)出現在 1980年代后期,是在對過度約定俗成和不夠有效的傳統的命令控制環境管理手段的批評聲中產生的 (Davies,Mazurek,McCarthy,&Darnall,1996)。當傳統環境管理存在眾所周知的缺陷時,缺少對如何改革的一致意見,尤其當大眾一致認為重建將激起政治和社會沖突的背景下 (Daviesetal.,1996),VEP就在這樣背景下作為在環境管理發展過程中一種提高環境狀況的替代手段而出現了 (Carminetal.,2003)。不僅因為自愿性環境管理手段關注了大眾和利益團體所關注的一系列環境問題,更因為它阻止了復雜且成本高的環境制度改革所引發的上述沖突 (Baggott,1986)。普遍認為,通常所使用的“自愿”這個詞語并不能夠反映出許多協議的真實性質,它涵蓋了不同種類的協議,從自愿“行為準則”到法律約束協議。大多數情況下,自愿協議等同于合同。

歐盟研究網絡(EUResearchNetwork)概括了三類普遍被接受的 VEP類型：①行業單方面發起：自我規制行為,是企業 (通常屬于行業貿易聯盟)發起的改善環境績效的公共承諾。②公共自愿協議：政府發起,企業參與。即通常屬于行業貿易聯盟已同意盡力去實現由政府制定的環境計劃目標。作為回報,企業會得到政府的技術支持或者來自政府的有力宣傳。③談判 (協商)協議：企業和政府協議。即政府和企業或行業組織聯合制定環境目標和實現目標的手段。以上協議在性質上有所差別。VEP多數情況下是被設計用來增強現有環境管理政策的效率和管理范圍。此外,VEP被用來處理現有管理政策框架無法覆蓋的事件。例如,在美國,大量的 VEP針對的是全球氣候變化 (DinahA.Koehler,2007)。

2 自愿性環境管理手段的優勢和不足

自愿性環境管理最大的優勢是自愿性,污染控制的管理主體發生了變化,被動管理變為主動管理,從而大大降低了因政府與排污方信息不對稱造成的“道德風險”,降低了政府的制度成本,促進了企業污染防治工作的落實。首先,VEP能較好解決法規要求之外、排污標準不能約束但公眾和政府又迫切希望企業能進一步改善的環境問題。這對促進公眾更加了解情況,加強自愿管理參與者與公眾的相互交流,達到保護公眾利益和促進公眾對VEP參與者的信任具有顯著的效果。其次,參與VEP將給企業帶來多重收益。提升公司原有的環境管理模式由末端治理向過程控制轉變;VEP鼓勵企業為減少其對環境的負面影響,從源頭減污,提高資源材料的使用效率,從而直接增加公司的邊際收益。這也使企業更受公眾、消費者、政府及其它相關方歡迎,并減少新法規造成的壓力;VEP可以幫助企業維持或增加市場份額。大部分VEA的目的之一都與提高參與者市場地位有關,參與 VEP能提高參與企業對社會負責任的公眾形象。再次,通過 VEP政府可以通過非法規的手段來深化公共政策的目標,解決政府法規貫徹不到的地方。VEP可以補充或擴展傳統法規的領域。自愿性環境管理手段與政府管制手段相比靈活度高,避免了正式制度笨重的調節機制 (楊正沛、李林,2008)。

當然自愿性環境管理手段也存在一定的局限性。首先,VEP不能處罰那些一貫忽視協議或表現差的參與者。一個工業協會很難強迫它所有會員都遵守VEA,這就產生了自由搭乘的情況。當工業協會取消那些不遵守準則的公司的會員身份時,整個行業的公眾口碑可能被開除會員的惡劣環保業績所破壞。其次,VEA可能是反競爭的。VEA本質不應造成對競爭的削弱,不應阻礙不參加VEA的公司進入市場。但造成某種程度的差別競爭是VEP社會評價的后果,而形成這些差異不應是 VEP所希望達到的目標。最后,不能確保VEP的全球一致性和統一的評估協調。VEA的執行需要與地方文化、社會、經濟相協調。這就導致不同地方對某項準則的應用不盡相同。這為VEA在國際間的互認造成障礙 (鄭亞南,2004)。

3 發展中國家自愿性環境管理手段的應用研究

AllenBlackman(2008)通過對在墨西哥和印度的三個案例分析了自愿性環境管理在發展中國家的可行性。他認為雖然 VEP在工業化國家和發展中國家有很多共性,但其目標卻有所不同。工業化國家的政策制定者用自愿制度來鼓勵企業充分履行強制制度。而發展中國家的政策制定者則將其作為企業違反強制制度的一種補救手段。

關于自愿性環境管理在發展中國家是否存在有效的環境收益方面,有兩種不同的觀點。一些人認為 VEP在發展中國家起到積極的作用(Hanks,2002;WorldBank,1999)。因為在執行強制制度時,這些國家的政策制定者必定會面臨一系列障礙,這其中包括并不完善的制度和法律基礎以及有局限性的政治意愿 (Eskeland&Jimenez,1992;Russell&Vaughan,2003)。而 VEP則能一定程度上消除這些障礙。但 AllenBlackman(2008)仍在以下四個方面對 VEP在發展中國家的有效性有所質疑：

(1)較弱的管理壓力：在強制管理制度較弱的國家里,其 VEP的有效性也往往較差,因為在這樣的國家里沒有較強的管理制度壓力。

(2)較弱的非管理壓力：很多非管理因素會促使企業履行自愿制度,例如來自消費者,資本市場,非政府組織和社區團體等。而這些在發展中國家通常較弱。發展中國家的綠色產品市場,資本市場,環境非政府組織均較缺乏 (Fry,1988;Wehrmeyer&Mulugetta,1999)。

(3)管制俘虜。發展中國家的管理程序過程受工業利益影響更加嚴重。這被稱為管制俘虜(Russell&Vaughan,2003)。這會是在管理者和工業進行例如清潔生產協商等時很大的問題。當出現管制俘虜時,污染者將有能力阻止監管機制的執行,阻止第三方介入,甚至不上交因違規所造成的罰款等。這些都削弱了 VEP在發展中國家的有效性 (OECD,1999)。

(4)小型企業的優勢。和工業化國家相比,在發展中國家有更多的小型和非正規企業 (沒有營業執照和未注冊的)(Blackman,2006)。在這些企業實行 VEP存在很大問題。他們更容易受到上述的管理和非管理壓力。同時他們也更傾向于在 VEP中搭便車。

AllenBlackman(2008)認為雖然在發展中國家實行自愿性環境管理是個高風險的行動,但認真周密設計的話還是能很有效的,例如通過重視關于污染減排信息的宣傳和阻止自愿管理手段在如下地方使用——即對于環境行為的管理和非管理壓力比較弱和污染者能選擇其環境管理方式的地方。

4 自愿性環境管理手段的績效評估

自愿性環境管理的有效性在西方的學術界中至今都存在一定的爭議。早期對于 VEP在生產過程中的效用評估顯示,VEP其目標是對企業的生產過程進行改革從而改善環境績效。VEP也成為傳統環境管理手段的有效補充。但近年來的一些研究卻對 VEP的績效提出的質疑。一部分研究者認為政府資助的 VEA能夠提高環境績效(e.g.,Khanna&Damon,1999)。而其他研究則認為政府資助的 VEP(e.g.,Gamper-Rabindran,2006)和在其發展過程中有明顯政府管制痕跡的VEP(e.g.,Rivera&deLeon,2004;Riveraet al.,2006)并不能提高環境績效。一方面,企業表現出意愿加入 VEP,在一些案例中,參與企業有能力保護股東的利益不受損失。然而另一方面,這些企業卻并未能明顯地消除環境污染。DinahKoehler對這一現象提出了解釋,認為其中的原因主要為制度失效 (institutionalfailure)和參與動機問題 (participantmotivations)(Koehler,2007)。他認為未來研究應關注在一個 VEP下企業為了減少生產產生的污染而進行投資的動機。對于政策制定者,研究指出 VEP對企業生產過程有有限的影響。但是對于多數如關于新產品開發和市場需求改變的 VEP,應更緊密關注其總體的潛在影響從而使其產生積極的環境改變。另外,VEP具有較弱的執行力歸其原因是其不能夠保證企業達到協議所定下的目標,不能按時進行常規監管,不能定期進行申報 (Darnall&Carmin,2005)。VEP具有較弱的設計架構是因為協議管理者要平衡向參與者在傳統制度之外提供富有彈性的管理手段的需要。這使得在管理者對鼓勵參與者更廣泛的加入 VEP和保障協議目標的實現之間產生沖突 (Darnall,Carmin,Kreiser,&Mil-Homens,2003)。

AllenBlackman等人對自愿性環境協議(VEA)在發展中國家哥倫比亞的實施情況進行了深入的案例研究。對六個成功的 VEA案例中的分析發現盡管監管者和企業簽訂 VEA有多重目的,但最重要的目的是試圖將過去模糊不清的管理體制轉向一個更嚴格且結構更加明晰的新的監管體系。具體來說,監管方將VEA視作一個信息獲取的手段,從而為實施新的環境管理法律法規做準備;企業方則將 VEA視作降低不確定性和在新法規框架中解決矛盾的一種手段。Allen Blackman等人得出結論：總體來說,從 1995年到2006年,哥倫比亞所簽訂的 64個 VEA所取得的效果不盡如人意,即使是那些取得良好環境績效項目,也主要是由于其他因素的貢獻。VEA最顯著的作用是有助于提高監管機構和企業雙方的環境管理能力而不是直接改善環境績效。哥倫比亞的案例表明,VEA對直接改善環境績效的作用很小,更多的是對環境管理能力的提高。哥倫比亞的經驗說明,VEA在發展中國家的環境管理體系中最重要的作用是提高其環境管理能力,而不是直接改善企業環境績效本身。盡管 VEA在環境管理方面會有顯著的效果 (提高環境管理能力),但重要的是VEA的這些作用不應被過分的夸大,因為對VEA的效力不切實際的過高預期將會導致有限的環境管理資源的錯誤配置 (Blackmanet al.,2009)。

5 小結

關于自愿性環境管理在發展中國家是否適用的問題,一直存在爭議。支持者認為,自愿性環境管理手段能規避傳統的強制手段在環境管理中的阻礙,同時也能增強監管方和企業雙方的環境管理能力。而反對者認為,自愿性環境管理手段需要有強有力的強制性管理體制的支持,因此在強制性管理較弱的發展中國家,自愿性環境管理手段就可能失效。但是,要看到,環境管理作為企業管理不可分割的一個組成部分,在西方主要工業國家早已形成,只是以不同的方式存在罷了。自愿性環境管理作為系統化規范化的自愿章程形式,逐漸替代單個企業的管理模式成為供社會相關方統一評價的方式,是工業環境管理發展到成熟階段的產物,并成為發達國家政府環境管理的基礎,這是我國下一步要努力的方向。

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X3

A

1673-288X(2010)06-0053-04

國家水體污染控制與治理科技重大專項(課題編號：2008ZX07633-05)

夏申 (1983—),女,吉林長春人,碩士研究生,助理工程師,主要研究方向：環境經濟政策研究。