公眾參與城市濕地生態環境保護的探討

鄺奕軒

(中國社會科學院研究生院北京 100102)

公眾參與城市濕地生態環境保護的探討

鄺奕軒

(中國社會科學院研究生院北京 100102)

隨著中國城市化進程的繼續推進,城市濕地生態環境保護將面臨巨大的壓力,對城市濕地生態環境進行有效的保護,可以實現城市經濟、社會、生態效益的最佳結合。本文對城市濕地生態環境保護以社區為基礎,對公眾參與的目的、公眾識別、公眾參與方法進行了探討。

公眾;城市濕地;保護

世界上絕大部分歷史文化名城都與濕地密切相關,自古以來,人們依水而居,逐漸發展成了不同大小、不同風格的城市濕地周邊既是人類擇居的理想場所,又具備城市發展的客觀條件。千百年來,人們享受著大自然給予的恩賜,卻在片面追求城市效率的同時,忽略了濕地的功能與效益,大量的濕地被城市化進程蠶食,工業及生活污水使得城市濕地的水質不斷下降。由于濕地消失和退化引發的洪災隱患、水體污染、環境惡化與經濟發展的瓶頸效應是世界各地城市化過程中的通病之一,這表面上看是一個局部問題,實則是關系到整個城市可持續發展的全局性關鍵問題。因此,研究城市濕地生態環境保護,實現城市經濟、社會、生態效益的最佳結合點是很有現實意義的。

1 城市濕地的內涵

我國學者研究城市濕地的過程中,對城市濕地的內涵作了各自的理解,但共同的觀點是城市濕地是分布于城市 (鎮),受城市影響,在生態學屬性、景觀格局和功能服務等方面已明顯不同于自然濕地的人工、半人工或城市建設中殘留的自然濕地[1-2]。值得注意的是,我國學者對于城市濕地中的城市地域并沒有給予明確的劃分。陳彥光認為,常用的城市地域概念包括城區、城市化地區和都市區等[3]。本文研究所定義的城市濕地是指,城市化地區的海岸與河口、河岸、淺水湖沼、水源保護區、自然和人工池塘以及污水處理廠等具有水陸過渡性質的生態系統。

2 公眾參與和城市濕地生態環境保護

2.1 城市濕地生態環境保護研究進展

從資源學的角度來看,城市濕地作為一種資源,其資源特征十分明顯。事實上,濕地是地球上最有生產性的生態系統,濕地是具有多功能的資源[4]。由此可見,本文討論的城市濕地,是自然環境。自然環境又分為兩個方面,一是以自然生態的形式存在的環境,如水土資源、生物資源等。自然環境的另一方面是涉及到人類活動效果的環境,水污染、空氣污染等,它們存在的載體也常常是自然資源,它們在人類作為資源而利用的時候是自然資源,作為人類污染的對立面而存在時則為環境。因此,城市濕地資源與城市濕地生態環境就成了含義不同的兩個概念,前者為人類作為資源而利用,就值得消耗;而后者是一個需要保護的對象。國內外研究表明,伴隨城市化過程消失最快的成分就有濕地[5-6]。因此,國內外學者從管理、制度和經濟角度對城市濕地保護對策進行了研究,對于公眾參與也給予關注。本文將在眾多學者對公眾參與城市濕地生態保護的研究基礎上,深入探討公眾參與。

2.2 公眾參與的目的

公眾參與來源于允許所有公民參與到政府決策這一民主意愿。盡管民主政治中要求被公民選舉的政府官員必須代表公眾的利益,但是公民們常常抓住各種機會代表他們自己,并直接參與到政府規劃中。同時,涉及城市濕地的生態環境問題非常復雜,這如上文提到,城市濕地資源可廣泛應用于經濟發展、生態環境調節等領域。因此,不同的公眾涉及的利益不同,因此,公眾仍然熱切希望自己的意見能夠直接反映給政府,而不是通過官員們間接反映上去。

2.2.1 行政管理部門與公民目標的比較

在針對行政部門的決策進行公眾參與的過程中,公民和行政部門并不總是對決策有共同的目標,公眾參與有多個目標：改進一些很可能影響社區和環境的決策;給公眾表達自己的意見和聽取別人意見的機會;使公眾有機會影響決策結果;評估公眾對項目的接受程度,增加緩沖措施;平息公眾對行政部門計劃可能的反對意見;建立行政部門及其決議過程的合法性;滿足參與公眾在法律上的要求;建立行政部門與公民間的雙向交流。

一般來說,行政部門和公眾在某些目標上的態度是共同的,如二者可能都會對雙向的信息交流感興趣。但事實上,行政部門的一些目標與公眾要求的目標往往沒有關聯,反之亦然。比如,行政部門可能把公眾參與看成是滿足公眾法律要求的一種練習,而公眾這樣做的原因是他們想在政府決策過程中表達自己的意見,后者認為公眾參與給了他們一個機會去聽取行政部門的決策過程,或者與行政部門分享他們關心的焦點問題。公眾參與是一個政府確實對公民意見感興趣的過程或僅僅是一種表面上的公眾參與問題,將會使公眾參與的影響程度不一樣。有學者認為公眾參與是一種中立的社會管理工具,所有的參與公眾都能完全接受它的管理。它必須被理解為一種社會政治舞臺上的工具,一種被設計用來滿足社會某部分政治影響需要的工具。因此,公眾參與可以被看作與行政部門都可以用于實現他們自己目的的一種工具[7]。

2.2.2 公眾參與水平

在廣泛引用的那些有關公眾參與程序的評論性文章中,Arnstein(1969)的評述較有邏輯性,[8]將公眾參與水平描述為三類：無公眾參與,象征性公眾參與和公民決定型公眾參與。這些等級包含了公眾參與的所有類型,他們的區分之處在于,不同等級包含了公眾參與的所有類型,他們的區分之處在于,不同等級進行的是空洞的例行公事型的公眾參與,還是真正意義上的能夠影響決策結果的公眾參與。

當行政部門企圖通過強迫、操縱或者替換手段來改變公眾意愿時,第一類公眾參與級別就會出現,Arnstein稱這些手段為真正意義公眾參與的替代物,這時,行政部門的真正目的不是讓公民參與到規劃和建設項目中去,而是讓決策者“教育”或“治療”那些參與者。(中國城市濕地中的案例)。當公眾被允許參與到行政部門的各種會議當中,他們的參與對政府決策造成的效果很小互毆沒有效果時,象征性公眾參與就會出現,“提供信息”和“咨詢”是這一級別的特點,Arnstein聲稱,當決策者營造了一種提供信息和咨詢的參與氛圍時,公民可以真正的聽到政府的政策或者讓政府聽到本人的意見。但是在這種條件下,公民仍然缺少讓本人的意見受到掌權者注意的能力。Arnstein稱最后一類為公眾決定級,這一級別主張發展公眾代理的合伙關系和公眾控制程序。對他的這一最高參與級別來說,公眾決策可在談判決策和投票權范圍內變化。然而,這些最高級別的公眾參與常常是很難達到的,因為一般來說,行政部門是很難主動放棄管理控制權的。正是民主與效率兩方面的優勢,以及對政府管理能力的懷疑,導致了對公眾參與城市濕地生態環境保護的一致性強調。因此,公眾決定級的參與方式應成為今后我國公民參與城市濕地生態環境保護的主導模式。

2.3 公眾識別

執行公眾參與政策的第一步是識別公眾。公眾不是單一群體,而是多樣化、持續變動的利益和聯盟集合體。因此,“公眾”包含許多種,每一種都對應一種利益受到影響的一類公眾。

下面是公共項目和法規決議可能影響公民的一些途徑[9]：鄰里關系,即在項目欲開展地區附近居住的人們常常會關心一些因素,如污染的增加情況、財產的減少或者對本地社區利益潛在的影響情況等;經濟關系,即一些團體,如土地開發商可能會對行政部門的法規決議有很強烈的經濟方面的興趣;使用關系,即目前一些設施的使用者,如徒步旅行者或垂釣愛好者,在新項目和新法規執行時,可能會感到受威脅;社會和環境問題,即公眾可能對項目提案對社會公平、文化多樣性以及人們及其生活的環境造成的影響等方面感興趣;價值關系,即具有某種執著的信仰團體 (如支持非人類物種的團體)可能也會對項目和法規提案感興趣。

公眾參與專家將公眾識別分為三類：自我識別、群體識別以及第三方識別。在自我識別過程中,公眾和團體主動表達他們的意愿。提出項目和政策提案的行政部門,通過在開始組織公眾聽證會或者公布行政部門與人們聯系的電話和地址的方式能夠推動實現自我識別。當行政部門的職員積極地識別并與潛在的利益團體聯系時,就出現了群體識別。群體識別方法在表 1中列出。最后一種識別的技術稱為第三方識別。團體和個人可以向行政部門提議把其他的團體或個人包括到公眾參與過程中。

識別感興趣的公眾和團體僅僅是設計公眾參與程序中的一步,這一步一旦完成,行政部門在進行決策時至少可以初步使用一種或多種方法到感興趣的群體身上。

2.4 公眾參與方法

一個行政部門設計的公眾參與程序可以借用很多方法。下列這些有代表性的因素常常影響到一個行政部門選擇公眾參與的方法：該行政部門的目標、時間、資源限制、議題和意見的范圍以及感興趣人群在地理上的分配情況。

2.4.1 基于會議的公眾參與方法

項目倡導者常常依賴一種或多種會議來同感興趣群體交換信息：公眾聽證會,大型公眾會議,公眾委員會,中心小組,非正式的小型團體會議,顧問團 (如特別工作組合公民委員會)。行政部門在提出項目議案時常常采取公眾聽證會的形式,這種形式是一種最為嚴格的公眾參與方法,發言非常正式,參與者間很少進行交流。大型團體會議的嚴格性較聽證會低,但是對公眾來說,除了那些非常健談的人之外,大部分人仍然很難直接表達自己的意見。雖然如此,公眾會議和聽證會仍然能夠推動大量的信息產生,而回答會議或者座談小組也會使行政部門與公民的雙向交流成為可能。

表 1 受行政部門提案潛在影響團體的群體識別

表 2 非會議公眾參與方法

公眾委員會一般將焦點集中在某種特殊的規劃任務上,它們比聽證會和大型公眾會議更有利于交流性。當對立觀點顯著不同時,委員會會為矛盾雙方提供建立對話的機會。然而,委員會也僅僅能滿足有限人的需求,對行政部門安排的時間和提供的資源也有更高的要求。

當行政部門的規劃任務期限較長時,行政部門有時也會依賴顧問團來獲得公眾的意見。顧問團的成員中有的是行政部門篩選出來的,代表很廣泛的利益群體。顧問團有權進行諸如推薦好的策略以及推動最后的決策形成之類的工作。特別工作組或者特別委員會是短期顧問團的形式,主要是為了完成專門的任務或者解決專門的問題。當顧問團是那些能夠加強行政部門與公眾之間的溝通。顧問團可能包括非常廣泛的利益群體,其中成員有時通過談判的形式達成內部的統一,并為政府行政部門推薦最終的策略。

2.4.2 非會議方式

公眾參與程序也包括一些非會議方式,其中的一些方法列在表 2。

該表列出幾種從公眾中獲得信息的方法。如果能夠提供信息,讓公眾決定是否利用其他的機會參與到規劃制定中來,那么這些方法就會顯得特別有效。此外,這些信息也可以允許選擇參與規劃的公眾通過被通知的方式實現參與規劃制定。

2.4.3 公眾參與和非政府組織

非政府組織,又稱為“民間組織”。非政府組織是政府與市場失靈的補救措施,與參與城市濕地生態環境保護的社區公眾是相似而又互補,公眾參與城市濕地生態保護的最大特征在于在市場與政府之外另尋出路,而非政府組織的“非政府”“非營利”則分別表達出了它們與政府機制、市場機制的差異。在這些特征上,公眾與非政府組織表現出了伙伴關系。相對于政府而言,非政府組織與基層公眾和社區的聯系更緊密,更便于對城市濕地保護的熱點問題進行探索。我國應借鑒國外經驗,建立一個比較完善的政策法規體系,賦予非政府組織更多的社會職責和參與城市濕地保護的權利,充分發揮非政府組織的作用,積極引導廣大公眾參與城市濕地保護,這樣,一方面,可以避免群體性事件的發生,另一方面,以非政府組織為依托的公眾參與可以更有效地實現城市濕地生態環境保護。

[1]孫廣友,王海霞,于少鵬.城市濕地研究進展[J].地理科學進展,2004,23(5)：94～100.

[2]王建華,呂憲國.城市濕地概念和功能及中國城市濕地保護[J].生態學雜志,2007,26(4)：555～560.

[3]陳彥光.三個城市地域概念的辨析[J].城市規劃,2008,2：81～84.

[4]EdwardB.Barbier.Sustainableuseofwetlandsvaluingtropical wetlandbenefits：economicmethodologiesandapplications[J].TheGeographicalJournal,1993,5：22～32.

[5]崔保山,楊志峰,李英華.城市拓展中濕地的綜合保護與發展[J].自然資源學報,2004,19(4)：23～26.

[6]KentulaM,GwinS,PiersonS.2004.Trackingchangesinwetlandswithurbanization：SixteenyearsofexperienceinPortland,OregonUSA.Wetlands,24：734～774.

[7]Parenteau,R.Publicparticipationinenvironmentaldecisionmaking[M]. Ottawa,Canada：ministerofsupply and services,1988.

[8]Arnstein,S.R.Aleaderofcitizenparticipation[J].American instituteofplanningjournal,1969,35(4)：216～224.

[9]LeonardOrtolano.Environmentalregulationandimpactassessment[M].NewYork：Johnwiley&sons,Inc.1997.

X171

A

1673-288X(2010)06-0022-04

湖南省教育廳課題 08C183;課題名稱：長株潭城市群城市濕地生態圈生態經濟協調發展研究。

鄺奕軒 (1974—),男,湖南婁底市人,副教授,博士研究生,主要從事資源與環境經濟研究。