潘查雅特制度：印度民主特有的標尺

近年來，印度到處宣稱自己是世界上最大的民主國家，其衡量民主的標尺之一是普選制度。印度還有一桿特有的、印度人特別引以為豪的民主標尺，那就是潘查雅特制度。

潘查雅特是“評議會”的意思。潘查雅特制度在印度歷史上根深蒂固?？兹竿醭瘯r期，農業發展受到重視，農村中的基本結構是村社。村社頭人由村社全體成員會議選出，接受政府任命，成為村長，負責收稅，也負責村社的行政管理。村長之下，設有由長老們組成的潘查雅特，處理各種事務。1956年，政府根據B·梅塔調查委員會的建議，決定在全國建立縣、鄉、村三級結構的潘查雅特體制。但這個決定最初并不是強制性的，直到1992年，印度國會通過了第73項憲法修正案，潘查雅特才成為必須在印度全國實施的法律制度。

潘查雅特是印度農村的基層政權體制。村級潘查雅特是潘查雅特體制的最底層。它由幾部分人組成：一是由村民直接選舉產生的，二是上屆被選進村級潘查雅特并進入鄉級潘查雅特的。一個村級潘查雅特的1/3的席位是專為婦女而保留的，同時還要為社會的弱勢群體，如印度特有的種姓和部落保留席位。每一個村級潘查雅特設有一位主席。五個委員會，分別由一位主任領導。這些職位都是選舉產生的。每個委員會負責某一關系農村發展的特殊領域，每年召開一次年度會議，根據選民的要求制定《年度行動計劃》，每年可以支配不超過25000盧比的財政預算。這五個委員會分別是：財政和計劃委員會，農業發展委員會，教育和公共衛生委員會，婦女、兒童和社會福利委員會，工業和基礎設施委員會。鄉級和縣級潘查雅特，結構與此相似。

潘查雅特從其法律地位上來說，主要是村民自治機構。村級潘查雅特由全體村民選舉產生并決定本村發展的大政方針和主要項目，基本上能代表村民的利益，反映村民的要求，使普通群眾參政議政甚至發泄不滿，都有了有法律保障的渠道。印度縣以下的農村地域遼闊，如果僅僅由邦政府任命幾名縣級官員來進行管理，難免掛一漏萬。而三級潘查雅特體制的建立，并輔之以不大的行政機構，則彌補了這個缺陷，且符合“小政府、大社會”的“民主”要求。

但是，潘查雅特體制目前也存在一些問題。潘查雅特特別是村級潘查雅特還存在一定的局限性。被選進村級潘查雅特的人，往往是一個村子里年齡最大的人、種姓較高的人、宗教領袖或宗族頭人，其作出的某些決定不一定符合全局利益和長遠利益。潘查雅特體制的實行給政府機關的推諉、扯皮、低效和腐敗提供了可能。

潘查雅特的政治功能強于其經濟功能。一個村級潘查雅特每年十二三萬盧比的經費還不足以進行一些投入較大的基礎設施建設，如道路、通訊、電力建設等等，但上級政府機關卻可能因為有潘查雅特《年度行動計劃》而推卸自己在這方面的責任。這也是印度農村當前面臨種種困境的一個重要原因。