圖書館治理的三維視角：國家、社會與讀者

何金晏

（湖北省圖書館，湖北 武漢 430060）

圖書館治理的三維視角：國家、社會與讀者

何金晏

（湖北省圖書館，湖北 武漢 430060）

圖書館治理是與傳統的管理相區別的，不再是權力自上而下的運行，而是自上而下和自下而上相互結合運行，不是權利的集中，而是權力的分散，提倡平等協商，反對一元化管理和控制。構建一個國家主導、社會組織和讀者參與的多元化圖書館治理體系，以達到最優化實現提供圖書信息服務的目標。

治理；國家；市民社會；讀者

當今世界，是信息化的世界。圖書館作為信息服務的重要載體，它的服務對象——讀者，提出了更多更高的要求，加快推動圖書館管理體制的改革，已經刻不容緩。以治理理念為核心的新公共管理運動，為我們打開了一扇新窗。本文試圖以治理理念為視角，從國家、市民社會和讀者三維框架下，探討三者在圖書館治理中的角色扮演和相互關系，試圖尋找圖書館治理合理路徑。

一、核心概念：治理與圖書館治理

治理一詞（Govemance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。[1](p1)“治理”相對于傳統的“統治”（Government）而言，是20世紀后期西方學者基于市場失靈和國家政策相繼失靈，社會權力主體日益多元化而提出的一種公共管理新理念。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》研究報告中給治理作出了較為權威的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。[1](p23)

圖書館治理是以當代治理理念為基礎，將治理思想貫穿于圖書館管理改革的全過程。借用中國人民大學孫柏瑛教授在《當代地方治理》中對地方治理的界定，圖書館治理則是為了滿足人們不斷增長的圖書信息服務的要求，以多元治理主體為中心，依托政府、社會組織和民間組織等各種組織化的網絡體系，共同完成和實現圖書館管理與公共服務改革的過程。圖書館治理是與傳統的管理相區別的，不再是權力自上而下的運行，而是自上而下和自下而上相互結合運行，不是權利的集中，而是權力的分散，提倡平等協商，反對一元化管理和控制。簡單的說，就是各種組織和個人在互利合作的前提下共同參與提供圖書館服務的過程。

二﹑國家與社會：獨角戲向共舞的蛻變

國家和市民社會是治理網絡的重要組成部分,它們相互合作并承擔各自的責任,排除了社會中心論和國家中心論，使國家權力和社會力量協同發展成為可能，國家與市民社會之間由零和博弈到正和博弈關系的可能,它是一種新型的國家與市民社會關系范式。圖書館治理作為社會文化服務治理體系的重要組成部分，也曾走過低谷，歷經了由國家高度統管的一元化管理階段，逐步發展到由中央、地方各級政府主導，社會協同、讀者參與的共同多元治理的局面。

1.歷史：國家“獨角戲”。

中國歷史上是一個中央集權國家，長期以來全社會高度政治化，國家權力無所不及，政府采取家長制的方式進行全方位的管理，“強國家弱社會”的局面一直存在，國家與社會是高度同一的一元性結構，社會被“全能”的國家所湮沒。改革開放以來，我國的這種“總體性社會”的狀況己經開始改變，但其消極影響仍然存在。根本原因在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切的說，在于社會沒有形成獨立的、自治的結構性領域，缺少一個市民社會。社會的發育不良影響到我國公共服務的各領域，包括公共圖書信息服務行業。我國公共圖書館，作為社會公共服務體系的一部分，是政府向全社會提供的公共產品，具有事業單位性質，長期以來，受同級文化行政部門的領導、管理，圖書館館長的任命和人事的篩選錄取都受相關行政單位的管理和控制，呈一種單線的“一元化”管理模式。政府是圖書館服務體系管理的主角，圖書館公共服務完全是由國家主導的一場獨角戲。

這種單一的管理模式，有諸多弊端。一方面易忽略讀者的主體地位，同時也制約圖書館公共服務的發展。由于圖書館公共服務的正外部性，在以“政績”為導向的政府行為中，它必將成為失寵的“妃子”，受到冷落，主管部門往往隨意安插圖書館人員，隨意壓縮圖書館的經費，甚至進行各種行政干預。行政部門高度集中的一元化管理，制約了圖書館的自我發展機制。另一方面，政府與人民之間存在的委托——代理人關系，使政府必須履行作為代理人的所有者職能，對圖書館服務進行管理，同時，作為行政管理機構對圖書館實行行業管理，具有雙重身份，也就是常說的“管辦不分”。根據理性的經濟人假定，在監督缺位的情況下，政府部門必然會選擇其利益最大化的方式行政，更愿意把有限的財政收入投入到獲利的部門或行業，而忽略這種具有免費服務性質的服務部門。另外，身兼兩權的政府，更容易滋生腐敗，產生“權力尋租”現象。圖書館體制由國家一元領導向多元化治理的改革，是構建社會主義先進文化體系和和諧社會的重要基礎，也是歷史的必然。

2.未來：“群星”共舞。

根據治理理念，最合理的圖書館公共服務構架體系是發揮政府主導性的同時，吸納更多的團體、協會等社會力量，參與到圖書館公共服務供給和治理體系中來，形成一個寬渠道、多中心的治理網絡體系。圖書館治理不是國家政府部門的一場“獨角戲”，而是一場群星薈萃的“舞會”。

首先，國家是主體。2006年9月，《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出：“發展公益性文化事業要堅持以政府為主導。”由于圖書館公共服務的外部性，其特殊的公共產品性質，消費的非排他性和非競爭性，不可能完全實行市場供給，否則必將違背其公益性質，因此國家政府仍然必須是圖書信息服務產品供給的主體，在圖書館治理中必須起主導作用。政府將圖書館治理納入基礎設施建設中去，通過宏觀管理，推動各級圖書館間協同服務。政府起主導，而不是“包辦”，不是單一的政府供給模式，否則也會帶來“政府失靈”。

其次，多元化的社會力量是必要補充。《綱要》同時提出“引導和鼓勵社會力量捐助和興辦圖書館。”各種社會自組織力量不僅可以以直接資助圖書館事業的形式，也可以直接參與建設管理圖書館的方式，推動圖書館事業的發展。正如中央黨校國際戰略研究所趙黎青所說,“提供公共服務是政府的責任,必須有政府的介入,但卻并不一定由政府直接提供,也不應該由政府包辦。公共服務的實現形式與手段是多樣的,其所依托的組織機構也是多種形式的。”[3](p33-34)在圖書館治理過程中，調動各種社會力量的參與,可以避免過分依賴政府，對于優化圖書館治理結構，提高透明度，監督權力運行，規范管理行為，保證公共產品的公益性，形成覆蓋全社會的圖書館服務網絡體系具有積極意義。

隨著市民社會的逐漸形成，治理改革的進一步深化，社會自組織力量的發展壯大，第三部門的崛起，圖書館作為信息文化服務體系的一分子，必將會有新的突破性發展。這需要各方努力，一方面，國家文化行政部門將權力下放，增強圖書館的獨立性和自治性，另一方面，可以通過圖書館管理委員會、行業協會、學會、讀者俱樂部等方式參與、滲透圖書館服務管理中來，也可以通過合同包工等方式讓私人部門進入供給體系，讓圖書館真正成為全社會圖書文化服務的載體，向全民提供普遍均等的圖書信息服務。

三、讀者參與：整合國家與社會關系的第三維

印度圖書館學家阮岡納贊的圖書館職業五法則中的第二法則即“每位讀者有其書”、第三法則“每本書都有其讀者”，凸顯了圖書館治理體系中讀者的重要位置。國際圖聯《公共圖書館宣言》中指出：“每一個人都有平等享用公共圖書館服務的權利，而不受年齡、種族、宗教信仰、語言或社會地位的限制。”[4]作為服務對象和權利主體的讀者，是圖書館治理必不可少的第三維，它能在治理體系中整合國家和社會關系，是圖書館治理存在的基石。

根據“委托——代理關系”，讀者實際上是圖書館服務的委托人，政府的權力和圖書館的服務都來自于讀者的授權和委托，每個讀者都享有圖書館事業的所有權，因此，讀者本來就享有圖書館服務的管理權力，讀者參與，是從根本上實現圖書館服務最優化的途徑。圖書館治理改革遵循的就是以更加開放和合理分權的體系，召喚讀者積極參與到圖書館事務的管理，突破政府與市場的二元對立，把國家、市場和讀者三種力量有機結合在一起，共同實施對圖書公共服務事務的治理。讀者通過各種途徑有組織地參與圖書館公共服務的管理與決策，大大促進了國家與社會的良性互動，促使政府與讀者建立合作網絡。

讀者參與的方式是多樣，可以以個人的身份，也可以以組織形式。社會組織理論認為，現代社會是高度組織化的社會，社會現代化的過程也是社會組織化的過程。通過組建各種讀者俱樂部和社團等方式，參與到圖書館治理體系中，讀者才能進行利益表達，維護自身權益。圖書館公共服務的供給過程就是在圖書館與讀者的互動中實現的，讀者需求的多樣化、復雜化都需要讀者參與到圖書館圖書信息服務供給過程中來，以實現最大限度的滿足不同讀者的需求、最大效益的供給圖書信息服務的。讀者積極參與圖書館公共事務，讀者自主管理能力的提高，必將對傳統的國家與社會二元關系造成沖擊，推動國家與社會新型合作包容關系的建立，起到整合國家與社會關系的作用。讀者自組織程度的成熟，是讀者利益、權利與權益的保障，能節約社會資本，提高圖書館公共服務的效率與公平，最大程度的整合和利用國家和社會兩種資源，實現最低成本、最大效益的圖書館服務功能。讀者參與，推動了我國圖書館治理的民主化進程，推動我國圖書館治理向善治軌道邁進。

結語

“追求知識資源的最大利用是圖書館職業與生俱來并代代相傳的精神特征”。在圖書館治理體系中，通過國家——社會——讀者的三維組合，尋求權、責、利更為明確的治理模式，通過平等、協商、合作等方式實現圖書館圖書信息服務的最大化。以公民社會不斷發展和壯大為基礎的圖書館治理過程，實際上也是國家權力向社會逐漸回歸的過程，是還政于民的過程，是國家與社會關系的調整的過程，同時也是民主政治得以不斷發展的過程，是讀者參與深入和發展的過程。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[2]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].牛津大學出版社，1995.

[3]趙黎青.專欄7：公共服務的種類及實現形式[M].北京：中國時代經濟出版社，2005.

[4]聯合國教科文組織.公共圖書館服務發展指南[M].上海：科學技術文獻出版社，2002.

G251

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1003-8477（2010）03-0173-02

何金晏（1980—），女，湖北省圖書館館員。

責任編輯 李瑞霞