改革開放與城市社區建設的發展

胡國民

(寧波市委黨校, 浙江 寧波 315012)

改革開放與城市社區建設的發展

胡國民

(寧波市委黨校, 浙江 寧波 315012)

改革開放促進了城市社區建設的發展。首先，改革開放促進了城市化的發展，社區建設逐步展開；其次，改革開放促進了政府的改革，社區建設逐步成熟；第三，改革開放促進基層民主、公民參與乃至社區自治的發展；最后，改革開放正在逐步深入，社區建設還有待進一步完善。

改革開放；促進；城市社區建設

隨著改革開放的發展，我國城市社區自治制度體系基本確立，初步建立了一支中國特色的社區工作者隊伍，組織載體日益健全，截至2007年底，城市有8萬多個社區居民委員會，89%的城市社區建立了居民(成員)代表大會。社區正在民主政治和社會建設中發揮著越來越大的作用。

一、改革開放促進城市化的發展，社區建設逐步展開

在城市中，社區是人民群眾生產、生活的基地，社區處在黨和政府了解民意的最前沿，是黨和政府與市民溝通的重要橋梁和紐帶。新中國建立后，城市開展了一些社區建設的基礎工作，形成了區、街道、居委會轄區三級法定社區和三級社區組織體系，但這些在社會體系中并不占據主導地位。在計劃經濟體制時期，國家逐步在城市確立了單位體制，這種組織體制在維護社會穩定、緩和資源競爭等方面有一定的積極意義，但是它限制了社會成員的自由活動空間，壟斷了社會資源的分配，也就窒息了社會的生機與活力，降低了社會運行的效率。

改革開放促進了中國城市化的推進。城市的發展要求社會組織方式的變革，因為原有社會成員固定地從屬于一定單位的管理體制被打破，大量“單位人”轉為“社會人”，并且隨著我國城市數量的不斷增加和城市化進程的加快，大量農村人口涌入城市，社會流動人口增加，加上教育、管理工作存在一些薄弱環節，造成城市人口的管理相對滯后，迫切需要建立一種新的社區式管理模式。

1990年代以來，隨著市場經濟改革不斷深化，特別是城市居民住宅商品化、市場化的發展，原來在計劃經濟體制下，城市居民住房單位所有、福利性分配的傳統體制解體，新興的城市社區開始承接單位制松動所釋放的各種社會職能。同時，隨著人民群眾生活水平的不斷提高和住房、醫療、養老、就業等各項制度改革的深入，城市居民與所在社區的關系愈來愈密切。提高生活質量已成為廣大城市居民的迫切要求。他們關注社區的發展，參與社區的活動，對社區的服務和管理、居住環境、文化娛樂、醫療衛生等方面提出多層次、多樣化的要求，推動了社區建設，拓展了社區服務。

1986年民政部開始倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的“社區服務”，首次把“社區”概念引入城市管理。1989年，全國人大常委會制定了《城市居民委員會組織法》，為城市居民委員會的發展提供了法律基礎和制度保障。后來，隨著改革的深化和社區服務的發展，1992年民政部在杭州召開全國社區建設理論研討會，提出并推行包括社區服務、社區文化、社區醫療、社區康復、社區教育等諸多內容在內的“社區建設”。1999年，民政部在全國26個城區開展了社區建設的試點和實驗工作。2000年11月，中共中央、國務院批準民政部關于在全國推進社區建設的意見(23號文件)，強調要“以改革創新精神加強城市社區組織和隊伍建設”[1]，標志著我國社區建設進入一個新的發展階段：改革城市基層管理體制，以社區居委會為依托，以社區自治組織建設為重點，以發展社區服務為龍頭，以提高居民整體素質和生活質量為宗旨，強化社區的功能，擴大基層民主，維護社會穩定，建設環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型社區，促進城市經濟和社會協調發展。此后，社區建設在全國范圍展開。到2004年底，全國城市已經建立了符合新型社區建設要求的7萬多個居民委員會。目前，城市社區建設正在由點到面、由大城市向中小城市、由東部地區向中西部地區推進，以完善社區居民自治，建設管理有序、服務完善、環境優美、文明祥和的新型社區的工作正在全國展開。

二、改革開放促進政府的改革，社區建設逐步成熟

社區建設的興起，一方面是我國經濟、社會和政治發展到一定階段的必然要求，另一方面又是政府為了自己管理的需要強力推動的結果，因而它更多的是自上而下開展的。我國新時期改革開放的過程，就是政府還權于社會、還權于民的過程，就是政府由包攬一切經濟社會事務的全能政府，逐漸向有限政府轉型。中國城市居委會體制創新是政府職能轉變的內在要求。隨著城市化進程的不斷推進和社會制度的深刻變革，居民逐步由“單位人”向“社會人”轉變，與自己居住的社區關系越來越密切，政府的部分管理職能、服務職能的剝離，迫切需要建立一種新的城市社區管理模式，形成小政府、大社會的格局。社區成為城市社會建設和管理的基礎環節，成為城市各種社會矛盾的交匯點和聚集點。在社會轉型的背景下，城市基層社會的治理結構和治理方式亟需進行創新，各級政府進行了大膽的探索和嘗試，采取了許多積極有效的措施，最主要的還是推進社區建設，完善城市居民自治。

從政府推進來看，各級地方政府在社區建設中發揮了主導性作用。1990年代中后期開始，在地方政府的推動下，北京、上海、沈陽、武漢等城市通過政府組織，設立了26個“全國社區建設實驗區”，形成若干種代表性的城市社區治理模式。地方政府官員希望通過制度創新，建設社區治理的示范區，以實現體制優化和政績改善的雙重目標，取得了一些成績。

在處理社會公共事務的過程中，政府與社區對維護社會穩定、提升公民生活品質等方面目標一致。在實現共同目標的過程中，政府與社區具有各自的優勢，社區組織在整合社區資源、協調社區關系、滿足社區特殊人群的不同需求、節約管理成本等方面具有比較優勢。社區自治有利于這種比較優勢的發揮，可以減輕政府負擔，促進政府機構改革。社區自治意味著社區逐漸地履行社區建設的“劃槳”作用，自我管理社區的公共事務和公益事業，包括社區服務、社區衛生、社區文化、社區環境、社區治安等具體內容。但社區自治并不是對政府的排斥，兩者之間應是新型合作關系。在社區自治下，政府依然要履行起社區建設的“掌舵”作用，主要包括：指導社區工作、撥款支持社區自治、逐步培育社會自治組織成長等。

居民自治是城市居民以居住社區為單位，以群眾性自治組織——居民委員會和業主委員會為主要載體，圍繞社區居民的公共事務和公益事業而進行的自我管理、自我教育、自我服務活動。同農村村民自治一樣，城市居民自治的內容主要也是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。社區是社會的基本單元，是人們生活的基本空間，是人們生產和生活的重要活動場所?！吧鐣恕钡脑S多需求，可以通過社區的社會服務和自我管理得到滿足，也可以通過社區組織向政府反映得以滿足。隨著社區建設逐步成熟，政府大力推進和諧社區建設,目的就是要完善社區服務和管理,有效發揮社區的作用,增強居民對社區的認同感和歸屬感。

三、改革開放促進基層民主和公民參與的發展，促進了社區自治的發展

黨的十七大報告明確提出：“要堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展。”[2]把基層群眾自治制度確立為我國民主政治的四項制度之一，把堅持和完善基層群眾自治制度作為堅持中國特色社會主義政治發展道路的重要內容，這是對基層群眾自治制度地位的重大提升。

人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。改革開放以來，我們堅持把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，走中國特色社會主義政治發展道路，大力發展社會主義民主，取得了重大成果。隨著改革開放的不斷深入，經濟社會發展對社會主義民主提出新的要求，社會利益主體和利益訴求日益多元化，人們思想活動的選擇性、獨立性、多變性、差異性明顯增強，人民群眾的權利意識和民主意識普遍增強，政治參與積極性和主動性不斷提高。

隨著市場經濟的發展，公民的參政議政意識不斷強化。市場經濟的一個最本質特點是等價交換，這個特點反映到政治上，就表現為公民要求政治平等、廢除特權，要求平等地參與管理政治和社會事務。隨著社會主義市場經濟體制的確立和基層民主自治的推進，一個相對獨立的公民社會迅速崛起，一批新興社會組織伴隨著新興社會階層迅速出現，蓬勃發展。社會組織在逐步地改變著社會的治理狀況，有助于民主政治的發展，對公民的政治參與、公民自治、政府的廉潔與效率具有積極的意義。政治參與是公民為了爭取和維護自己的利益，利用投票選舉、自治管理、協商對話、信訪和輿論等多種手段參與國家政治生活的一種政治行為。在這個過程中，社會自治的空間不斷擴大，基層民眾的參與意識、民主和法治意志逐步增強，社會民間力量逐漸成為社區建設的重要推動力量。

社區自治可以培育民眾參與公共事務的能力。社區居民參與公共事務，釋放了他們自我管理的意愿，也養成了有序參與的習慣，有利于保持改革的漸進發展。隨著社區建設的開展，社區居委會的直接選舉逐漸成為推進社區自治的重要動力。1998年青島市開啟了城市社區直選的序幕，1999年至2001年間，上海盧灣區和浦東新區、北京石景山區先后進行社區直選的試點。從2002年開始，社區直接選舉逐步普及，廣州、深圳、沈陽、南京、寧波等城市相繼進行社區直接選舉試點。2003年寧波市海曙區率先實行全區59個社區居委會的直選，在全國引起較大反響。這次城市基層民主實踐受到國內外學者和各級政府關注，被認為是“國內直選規模最大、程序最規范”的社區直選，基本達到了預期目標：增強市民的民主參與意識、提高社區居委會的工作透明度、密切居民與社區居委會之間的聯系。寧波市海曙區社區居委會直選的成功還帶來明顯的輻射效應，至2007年寧波全市235個社區實現直選，成為全國首個城市社區居委會全部實現直接選舉的城市[3]。

居委會直選是社區自治的重要發展和突破，是社區自治成熟度的重要指標。居委會直選改變了傳統由政府充當社區主角的模式，社區居民成為社區的參與主體，政府主要是引導和支持，通過直接選舉的方式產生符合社區居民意愿的社區領導者。居委會直選促進了社區居民的主動參與，拓展了市民在城市基層的民主權利，提高了居民治理社區的能力和水平。

城市社區自治的突出進展還表現在，圍繞社區公共事務產生了各種社區民間組織，大致可以分為學習型、服務型、文體型、安全自治型和公益志愿型等多種類型。城市社區自治將那些雖居住在一起卻缺乏組織性的城市居民組織起來，討論共同關心的事務，形成有機的聯系，這有利于建構民主社會，促進了社區建設的深入發展。

四、改革開放在逐步深入，社區建設還有待進一步完善

在全面推進城市社區建設過程中，各地從實際出發推進社區建設，創新基層社會管理體制，走出了一條具有中國特色的社區發展路子。新型社區管理和服務體制初步建立，民主管理制度逐步健全，政府的公共服務逐步向社區覆蓋，社區民間組織和志愿服務組織大量涌現，居民群眾參與社區建設的渠道越來越多。

但是，總的來看，社區建設尚處于起步階段，還有一些不成熟、不完善的地方。隨著社會的轉型，流動人口、企業退休人員、待安置的大學畢業生和自由職業者等組成了龐大的“社會人”大軍，加重了城市社區管理和服務的任務。城市中各種社會問題，如下崗失業問題、貧富差距問題、農民工權益保護問題、困難群體救助問題、戒毒問題、醫療衛生服務問題以及社會治安問題等都向社區聚集。城市社區已經成為社會建設和社會管理的基礎，在調節利益關系、化解社會矛盾和維護社會穩定中，逐步擔當起重要角色，壓力也越來越大。

首先，社區依法自治問題亟需解決。我國實施依法治國方略已多年，但是，我國社區自治的法律還不完善。《城市居委會組織法》規定的社區居委會行為模式與現實相互矛盾。與此同時，市場經濟的發展在客觀上也呼喚著加快社區治理的立法保障步伐。通過十多年的實踐，社區自治組織建設各個基本方面的內容已經有條件以法律形式固定下來，并使之制度化、法治化。健全城市社區法律法規,要明晰行政權力和社區權力的各自邊界,要依法規范政府行為,把屬于社區的自治權限歸還給社區，使社區治理做到有法可依。

其次，各級政府仍然包攬著城市管理的事務，還在靠行政手段管理社區，社區居民委員會存在著行政化的現象，居民參與社區建設的程度還不高。隨著改革的深化和居民對社區事務的日益關注，社區居委會原有的體制很難適應形勢發展的需要。社區居民自覺參與的積極性不足，對于社區的認同和歸屬感不強。雖然這種情形是社區發展的必經階段，但是它對社區建設的可持續性有著負面的影響。

第三，隨著城市居民住宅的商品化、私有化程度不斷提高，新型社區內業主委員會的維權活動，日益挑戰著居民委員會的社區治理結構。地方黨委和政府正在通過進一步推動居委會的直選改革，將居委會回歸為社區居民的群眾性自治組織，重新建構社區黨組織主導下的群眾權益維護機制，逐步將體制外的利益表達和參與訴求納入到體制內來有序釋放。

第四，缺少一批具備較高素質的社工人才。社區工作者隊伍整體素質與社區發展的要求不相適應，是制約社區發展的一個重要因素。目前我國城市社區中的專職社區工作者比較缺乏，一些在社區工作的工作者，專業素養不高，無法滿足社區成員不斷增長的需求。同時，整個社會又存在社工人才浪費的現象，很多社會工作專業的畢業生不愿到社區工作。究其原因，就是待遇差、收入低，工作任務重。

第五，社區民間組織發育不夠。我國民間組織雖然在數量上迅速增加，但它所發揮的社會作用還很有限，各類民間組織的發展也不均衡，社區民間組織成長的環境和機制還在逐步健全過程中。以民間組織為主體的公民社會遠未成熟和定型，他們對完善市場經濟體制、推進基層民主自治、承接政府職能轉變、促進公益事業發展、擴大公眾社會參與等方面的功能，都有待繼續加強，這是當前推進社會建設的一項重要任務。

總的來看，我國城市社區自治，已經初顯成效，特別是在民主選舉方面有重大突破，成功地走出了社區發展的第一步。社區自治的過程，實質上就是社會管理模式由計劃行政管理模式向多元化民主協商管理模式轉化的過程。城市社區自治需要經過一個不斷探索的過程。社區自治目標的實現，離不開政府的強力支持，需要社區自治組織體系的建立和社區自治制度的完善，需要培育公民意識社區民間組織的蓬勃發展，更需要從事社區工作和管理者的積極探索。

[1] 民政部關于在全國推進城市社區建設的意見[EB/OL].(2000-12-13)[2010-03-20].http：//www.gmw.cn/01gmrb/2000-12/13/GB/12^18633^0^GMA1-109.htm.

[2] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[N].人民日報，2007-10-25(1).

[3] 鄭黎.寧波235個城市社區居委會全部實現直選[EB/OL].(2008-01-06)[2010-03-20].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200801/06/t20080106_14127719.shtml.

責任編輯：張超

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1007-8444(2010)03-0289-04

2010-04-12

2009年度國家哲學社會科學基金項目(09BKS025)。

胡國民(1956-)，男，河南太康人，教授，法學碩士，主要從事社區建設研究。