論國家所有權取得方式規定之完善

朱金東

(淮陰師范學院法學院,江蘇淮安 223300)

論國家所有權取得方式規定之完善

朱金東

(淮陰師范學院法學院,江蘇淮安 223300)

《物權法》關于國家所有權取得方式的規定,在征收制度的可操作性、無人認領遺失物的歸屬以及建設用地使用權期滿后國有土地收回等方面,均存在缺陷與不足。我們應當通過健全征收制度、確立拾得人有條件取得遺失物所有權制度以及妥善處理建設用地使用權期滿后國有土地收回問題來完善《物權法》的規定。

國家所有權;征收;遺失物;建設用地使用權

一、國家所有權取得方式之規定

我國《物權法》第五章采取“三分法”,將所有權分為國家、集體和私人所有權,三者平等保護。國家所有權是國家對國有資產的占有、使用、收益和處分的權利,這其實是社會主義公有制在法律上的體現。國家所有權具有主體唯一性、客體廣泛性、取得特殊性等特點。物權變動是物權發生、變更和消滅的總稱,從權利主體角度而言,即物權的取得、變更和喪失。其中,物權的取得是物權變動的起點,分為原始取得和繼受取得。原始取得是非依據他人既存的權利而取得物權,如生產、先占、添附、時效取得、善意取得、拾得遺失物、發現埋藏物、征收、沒收、法律規定、法院判決等。繼受取得是基于他人既存的權利而取得物權,如買賣、贈與等。《物權法》對國家所有權取得方式作出了一系列規定,根據上述分類,歸納如下:

(一)原始取得。

1、基于法律規定取得。

《物權法》第 41條規定:“法律規定專屬于國家所有的不動產和動產,任何單位和個人不能取得所有權。”國有資產的外延非常廣泛,《物權法》從第 46條至第 55條予以詳細列舉。這些國有資產根據目的不同大體分為資源性、行政事業性和經營性三類資產。此外,《物權法》第 149條規定:“住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期,依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬,有約定的,按照約定;沒有約定或者約定不明確的,依照法律、行政法規的規定辦理。”而 1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第 40條規定:“土地使用權期滿,土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證,并依照規定辦理注銷登記。”因此,土地使用權期滿后,地上建筑物無償歸國家所有。

2、基于公權力取得。

政府為滿足社會需要,可以憑借行政權力,通過向公共商品或者勞務的特定使用者或者享受者按照特定標準收取相應費用,從而取得所有權。不動產登記費就是不動產登記機關在提供登記服務時所收費的行政費用之一。《物權法》第 22條規定:“不動產登記費按件收取,不得按照不動產的面積、體積或者價款的比例收取。具體收費標準由國務院有關部門會同價格主管部門規定。”第 42條第一款規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”國家通過征收強制性取得集體的土地所有權。行政收費和行政征收都是國家運用行政權取得所有權的特殊方式。

3、因財產無主取得。

遺失物是非基于占有人之意思而喪失占有的有主動產。遺失物的拾得是指發現他人遺失物并予以占有的一種法律事實。失主并未立即喪失遺失物的所有權,拾得人負有返回義務。若長期無人認領,遺失物歸誰所有?《民法通則》第 79條規定:“所有人不明的埋藏物,歸國家所有,接受單位應對上繳的單位或個人,給予表揚或者物質獎勵。拾得遺失物、漂流物或者失散的飼養動物,應當歸還失主,因此而支出的費用由失主償還。”該條并未明確無人認領遺失物的歸屬。《物權法》第 113條規定:“遺失物自發布招領公告之日起六個月內無人認領的,歸國家所有。”

(二)繼受取得。

我國實行重要自然資源國家所有權。國家具有虛位性,無法直接占有和使用土地。而自然資源尤其是土地既是個人生存和發展的物質基礎,又是市場經濟不可或缺的重要生產要素之一。因此自然資源的市場化勢在必行。所謂公有制財產進入市場,其基本要求就是要按照產權標準重新配置傳統體制下的公有制財產;從物權法律制度層面來說,就是要將市場體制下各方當事人對公有制財產的權利,用物權法規范固定下來,并確立為市場交易制度[1]。《物權法》第 119條規定:“國家實行自然資源有償使用制度,但法律另有規定的除外。”第 141條規定:“建設用地使用權人應當依照法律規定以及合同約定支付出讓金等費用。”國家收取土地出讓金、海域使用金、水資源費等費用,既增加政府財政收入,又實現了公有制與市場經濟的順利接軌。此外,國家可以將國有資產出資到公司,成為公司股東,國家所有權則轉化為股權,通過資本經營,取得盈利,從而實現國有資產保值增值。《物權法》第 67條規定:“國家、集體和私人依法可以出資設立有限責任公司、股份有限公司或者其他企業。國家、集體和私人所有的不動產或者動產,投到企業的,由出資人按照約定或者出資比例享有資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等權利并履行義務。”因此,國有資產出資收益也是國家所有權的取得方式之一。

二、國家所有權取得方式規定之不足

(一)征收制度缺乏可操作性。

征收是對國家公權力對公民財產權的強制剝奪,必須嚴格限制和約束。《物權法》第 42條從私法角度嚴格限制國家征地行為,要求必須基于公共利益需要,依照法定程序,做出及時充分補償,但該條過于簡單,可操作性差,具體體現為三方面:(1)公共利益判斷機制缺失。公共利益是衡量征收正當性的尺度。準確界定公共利益是判斷征收合法與否的關鍵。然而,公共利益作為一個典型的不確定概念,如同“普羅透斯的臉”,變幻莫測,只能被描述,不能被定義。實踐中,公共利益常成為城市化過程中強勢者的霸王借口,借公共利益之名行商業開發之實甚囂塵上,公共利益的異化導致征收的極度泛濫。如何界定公共利益的內涵和外延一直是征收的重點和難點。(2)征地程序簡單、分散,運作效果差。實踐中,征地程序違法形態光怪陸離,有學者將其歸納為違反征收流程的行為、違反程序法所要求的時間限定的行為、違反程序中立原則而進行的裁決行為等三種形態[2]。而且,我國雖然確立了對補償合理性的行政裁決機制,但缺乏對征地程序合法性的審查機制。(3)補償過低、久拖不發常成為激化社會矛盾的導火線。歸根結底,我國補償制度存在原則不明、范圍過窄、標準偏低、方式單一等諸多問題。

(二)無人認領遺失物歸國家所有有違法理。

《物權法》將無人認領遺失物歸國家所有有待商榷。首先,從體系解釋而言,《物權法》第 113條是被規定在《物權法》第九章“所有權取得的特別規定”中,而該章其實就是所有權的原始取得方式。但是,《物權法》第 113條并未賦予拾得人所有權。《物權法》在沒有規定拾得人取得遺失物的所有權的情況下,也將拾得遺失物規定于此,有東施效顰之嫌[3]。其次,從比較法解釋而言,多數國家民法典采取取得所有權主義。《德國民法典》第 973條規定:“在向有管轄權的機關通知拾得后經過六個月時,拾得人取得拾得物的所有權,但在此之前,受領權人為拾得人所知或者受領權人向有管轄權的機關申報其權利的除外。在所有權被取得時,物上的其他權利消滅。拾得物價值不超過十歐元的,六個月的期間自拾得時起算。拾得人在被詢問時隱瞞拾得的,不取得所有權。向有管轄權的機關申報權利,不妨礙所有權的取得。”《瑞士民法典》第 722條第 1款規定:“已履行拾得義務的人,在公告或報告后逾五年仍不能確定所有人時,取得該物的所有權。”再次,違背權利義務對等原則。《物權法》一方面讓拾得人承擔通知義務、送交義務、保管義務和返還義務;另一方面卻不賦予拾得人報酬請求權和附條件所有權,權利和義務二者之間明顯失衡。趨利避害是人的本性,拾金不昧雖是中華民族傳統美德,畢竟只是道德規范,不宜轉化為法律規范,否則可能成為一紙空文。毋庸置疑,拾得遺失物制度設計的首要目的是使遺失物完璧歸趙,它能否實現很大程度依賴于拾得人。因此,必須提供誘因激勵拾得人尋找失主,歸還失物。若拾得人僅有付出,沒回報,就無法形成有效激勵機制,往往或不拾取遺失物,或不上交遺失物。反之,國家沒有任何付出,卻坐享其成。最后,不符合物盡其用的經濟原則。無人認領遺失物收歸國家 (國庫)所有是不經濟的,不利于財產的有效利用。政府為了接收無人認領的遺失物,需要設置一定的機構,撥付相應的經費以履行其職能。這些費用與遺失物價值相抵,會使無人認領遺失物的凈剩價值降低,而且還要扣除拾得人報酬、拍賣等費用。相比之下,拾得人附條件取得所有權,則要經濟得多[4]。而且,無人認領遺失物歸國家所有的結果,可能會變成歸招領機關所有,因為拾得人既然無法取得所有權,就不會關心是否有人招領,在無人關心下,占有歸國家所有的遺失物的公務員,就可能據為己有,結果國家也未必得到此一遺失物[5]。此外,因國家具有抽象性,國家取得遺失物所有權后還須委托他人管理使用,存在道德風險,效率低下。

(三)建設用地使用權期滿后建筑物無償收回有欠妥當。

建設用地使用權人有權利用國有土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施,并取得其所有權。然而,建設用地使用權有期限限制,期滿后其上建筑物的歸屬便是棘手的問題。這與廣大民眾切身利益息息相關,自然成為關注焦點。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條將其一律無償收歸國有。《城市房地產管理法》第 21條規定:“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者需要繼續使用土地的,應當至遲于屆滿前一年申請續期,除根據社會公共利益需要收回該幅土地的,應當予以批準。經批準準予續期的,應當重新簽訂土地使用權出讓合同,依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的,土地使用權由國家無償收回。”《物權法》第 149條區分住宅用地與非住宅用地。非住宅用地遵循前例。對住宅用地予以特殊保護,允許其自動續期,便于穩定民心,實現安居樂業。但是,該規定過于簡單,遺留很多疑惑,如續期期限長短、續期次數多少、是否需要重新交納出讓金、由誰負責繳納,等等。

建設用地使用權與房屋所有權之間沖突的原因有兩方面:其一,權利存續期間不同。物權依有無存續期間限制可分為有期限物權和無期限物權。二者區分意義在于消滅原因不同。有期限物權因存續期限屆滿而消滅,而無期限物權除拋棄、標的物滅失外,永久存續。建設用地使用權作為他物權,是對國有土地的利用,有明確期限限制。我國建設用地使用權存續期間依用途有別,短者 40年,長者 70年,期滿則收回土地。而房屋所有權是所有人對于自身房屋享有占有、使用、收益和處分的權利,屬無期限物權,具有恒久性。其二,房地一體的立法模式問題。從物理上而言,房屋和土地二者密不可分,民法上統稱為不動產。對土地和房屋是否可以作為相互獨立的不動產,歷來存在著結合主義與分離主義兩種立法案例。就我國而言,一方面,土地使用權與房屋所有權是兩種性質不同的權利,土地和房屋的歸屬、轉讓及抵押應在不同的登記部門分別進行登記;房地產抵押權設定后,土地上新增房屋也不屬于抵押物的范圍,雖可一并拍賣,抵押權人對新增房屋部分的拍賣所得無優先受償的權利。就此來看,采行的是分離主義,即土地使用權與房屋所有權各為獨立的不動產。另一方面,土地使用權和房屋所有權必須一并處分。《物權法》第 146條規定:“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的,附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。”因此,房地關系在處分時遵循“權利人一致原則”、“共同流轉原則”和“同時抵押原則”,此即人們通常所謂的“房隨地走”、“地隨房走”。因此,房屋所有權和宅基地使用權是兩個獨立物權,但為了簡化法律關系、避免權利沖突,二者須一并轉移。建設用地使用權期限屆滿時,國家收回土地,地上建設物也隨之轉移。不論《城市房地產管理法》申請續期抑或《物權法》自動續期都沒有徹底改變無償收歸國有的后果。這勢必嚴重侵害建筑物所有權人利益,阻礙建設用地長遠投資,造成社會資源的巨大浪費。

三、完善國家所有權取得方式之建議

(一)健全征收制度。

1、明確界定公共利益的內涵和外延。

界定公共利益標準的立法模式可以概括為三種:(1)列舉式,即在征地的法律當中詳盡地列出可以動用征地權的“公共利益”的范圍。大陸法系的國家和地區多采用此種方式,如日本、韓國、印度、波蘭、我國的香港特別行政區等。(2)概括式,即在土地征用有關的法律、法規中僅原則性地規定只有出于公共利益才可行使征地權,至于何謂公共利益則不作具體界定。英美法系國家多采用此種方式,如澳大利亞、加拿大、美國等。(3)列舉及概括的混合模式,如我國臺灣地區[6]。筆者認為,列舉式過于僵化,難免掛一漏萬,而概括式彈性過大,自由裁量廣,最后一種模式兼具二者優點,較為妥當。

2、進一步完善征收程序。

誠如季衛東先生所言,程序的公正性的實質是排除恣意因素,保證決定的客觀正確。科學合理的征地程序可以規范行政征收行為,防止行政權的濫用,保障征收順利實施。因此,我國將來應當構建科學、系統的征地程序。在征收程序中設定一系列體現行政民主、行政公開、行政公平、行政公正等原則的制度,如信息公開、調查制度、告知制度、說明理由制度、聽取陳述和申辯制度、回避制度、職能分離制度等,使公民能夠通過公正的程序,行使抗辯權和防衛權,制約和抗衡政府的公權力,避免行政活動的獨斷專橫,充分發揮程序的發現正義、獲得結果正義的功能,實現對權力的有效制衡[7]。同時,充分發揮程序功能,為民眾提供表達意見的渠道,確立由公眾界定公共利益的機制。

3、真正將公正補償落到實處。

無補償則無征收。對于補償原則,學者觀點迥異,大致有完全補償、適當補償、合理補償和公正補償幾種觀點。補償原則的取舍其實凸現國家和公民之間的利益沖突。完全補償雖遵循財產權絕對保障,但國家負擔過重。我國目前采取的適當補償,政府自由裁量過大,補償過低。公正補償兼顧二者利益,可以采納。同時,應當拓寬補償范圍,增加間接損失補償,確立市價補償,拋棄年產值倍數法,豐富補償方式。

(二)確立拾得人有條件取得遺失物所有權。

我國未來《民法典》應當采取取得所有權主義,具體設計如下:遺失物自發布招領公告之日起六個月內無人認領的,歸拾得人所有。有關機關應通知拾得人領取。拾得人自通知之日起三月內未領取的,歸國家所有。拾得人取得所有物的條件是交存有關機關并且經過法定期間無人認領。拾得人首先應將遺失物交公,如果隱瞞不報或據為己有,則喪失取得權,并應承擔侵權責任乃至構成侵占罪。多數國家一般將公告期限規定為 6個月,過長導致資源長期浪費,過短則不利于失主及時主張權利。其起算點是自公告之日,而非拾得之日,否則失主無從得知。公告期在性質上應為除斥期間,不會因各種事由發生期間中止、中斷、延長的情形。公告期滿之日,失主不論是客觀不知還是故意放棄均喪失對遺失物的所有權。有關機關負有義務通知拾得人領取,以免長期束之高閣,廢而不用。拾得人自公告期滿之日終局取得所有權。其并非源于他人原先的權利,屬原始取得,原先權利上承載的負擔隨之消滅。拾得人可以向有關機關主張所有物返還請求權,三月內未領取的,遺失物收歸國有。

(三)妥善處理建設用地使用權期滿后的土地回收。

從立法例上,對地上權期限屆滿后的處置有德國模式和日本模式兩種。在德國法中,地上權人享有優先續展權和補償請求權,而土地所有人享有延期請求權,地上權人拒絕接受的,喪失補償請求權。在日本法中,地上權人于權利消滅時,除另有習慣外,得收去其工作物及竹木。土地所有人得通知以實價購買工作物及竹木,地上權人無正當理由不得拒絕。以建筑物所有為目的的地上權和土地承租權合稱借地權。普通借地權人于存續期間屆滿,以有建筑物情形為限,得請求更新借地契約,除土地所有人即述異議外,視為以與從前契約同一的條件更新契約。借地權存續期間屆滿而未更新契約時,借地權人可以請求土地所有人以實價收買建筑物[8]。可見,二者都注重平衡雙方利益,促進資源有效利用,可資借鑒。

我國將來應當賦予建筑物所有權人優先續期權。若續期時,房屋所有權人無須申請,國家負有強制締約義務,不得拒絕,但可以收取象征性土地出讓金。一方面,土地公有制決定了私人不能取得土地所有權,無償續期只會導致土地公有制名存實亡,所以應當收取出讓金。另一方面,續期旨在保障民眾安居樂業,具有公益性,不同于公開競價的土地出讓,而且國家此時也無需支付相應土地開發費和拆遷費,故收取的土地出讓金只能是象征性,以便減輕民眾負擔。若不續期時,房屋所有權人享有補償請求權,有權要求國家對現存建筑物按照市價給付補償。如果不續期時,建筑物所有權人享有補償請求權,有權要求國家對現存建筑物按照市價給付補償,而不能無償收歸國有。

[1] 錢明星,李富成.公有制財產的物權法構造[J].法商研究,2002(5):25-29.

[2] 程潔.土地征收中的程序失范和重構[J].法學研究,2006(1):62-78.

[3] 楊會.論遺失物所有權的歸屬[J].黑龍江政法管理干部學院學報,2009(1):141-143.

[4] 譚啟平,蔣拯.遺失物制度研究 [J].法學研究,2004(4):58-69.

[5] 謝哲勝.中華人民共和國物權法綜合評析[J].上海交通大學學報,2007(3):5-21.

[6] 付麗潔,何麗.論土地征收制度的完善與建設用地使用權制度改革的統籌協調[J].中國農業大學學報,2007(12):158-166.

[7] 楊海坤,張浪.《物權法》對構建法治政府的積極推動和深遠影響 [J].江蘇社會科學,2008(1):109-114.

[8] 徐定輝.地上權期限屆滿法律規范模式的比較分析[J].云南大學學報:法學版,2006(2):60-64.

D923.2 < class="emphasis_bold">文獻標識碼:A文章編號:

1007-8444(2010)03-0325-04

2010-01-20

朱金東 (1980-),男,江蘇響水人,講師,碩士,主要從事民商法研究。

責任編輯:王榮江