公共危機治理中的民主價值重構

徐 峰

(南京信息工程大學 公共管理學院， 江蘇 南京 210044)

公共危機治理中的民主價值重構

徐 峰

(南京信息工程大學 公共管理學院， 江蘇 南京 210044)

傳統意義上的公共危機治理是以政府為中心的單向治理，這種治理模式有助于迅速控制危機事態、緩解危機，并為危機治理提供效率上的支持。但是單中心治理同樣也會導致泛效率化傾向以及由此帶來的高度集權狀態，其后果必將是大大擠占民主生存的空間。在公共危機治理的語境下，將危機治理的效率價值與民主訴求通過程序進行整合，建制法治民主，并建構政府、公民和社會團體多元主體共同參與與協作的機制，以此來彰顯民主應有的價值，成為構建和諧社會的當然之意。

公共危機；效率；民主

美國著名學者羅森豪爾特認為，危機是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關鍵性決策的事件。隨著科學技術的發展，本來就充滿各種不確定因素的人類社會更是變化莫測，導致“任何時候總會有一些可能存在的危機，哪怕這些危機的可能性小到可以忽略不計的時候，但仍然難以完全避免和排除”[1]。公共危機治理指的是在公共危機狀態下，危機治理主體(傳統意義上認為是政府)應對各種公共危機情境所進行的規劃決策、動態調整和化解處理危機的過程。在公共危機治理語境下，以政府為中心的危機治理主體如何在有限的時間內，在各種資源、人員、技術匱乏等條件的約束下，有效地預防和處理各種社會風險，抵御公共危機事件帶來的侵害，成為公共行政發展的重要問題。

一、危機治理中的效率與民主悖論

公共危機之所以需要政府制定和實施應急型決策，是因為公共危機與普通社會事務有著極大的差異性。“社會危機事件具有突發性、破壞性、緊急性、擴散性和恐懼性等基本特點。”[2]這就對政府在管理權力的大小、權限、資源調動、管理手段、程序以及相應的制度、組織機構等方面提出了特殊的要求[3]。有效地處理公共危機需要政府設立一個居于核心地位、具有最高權威的指揮機構。這個集權的指揮機構，可以作出統一的最高決策，協調各方面的沖突矛盾，最有效率且最迅速地作出強制性規定，調動各級政府和有關部門組織執行。在處理公共事件過程中，強調時間因素和效率因素有其客觀必然性。處理公共危機事件的目標在于盡最大努力控制事態的蔓延和惡化，把因公共危機事件造成的損失降到最低程度。行政集權正好可以充分顯現危機治理中的效率至上的優勢。一般說來，常規決策必須經過一定的民主參與形式，經過一系列的法定程序才能產生，決策方案的產生會有很長的時間跨度，而對于公共危機的處理則必須分秒必爭，這就需要將分散的權力加以集中，迅速統一作出決策，“如果仍然按照常規決策中復雜繁瑣的民主協商程序進行決策，往往會貽誤時機，導致危機救治不力”[4]。

公共危機決策的特殊性要求公共危機治理講究效率，但是效率至上也會帶來另一個問題。危機涉及的范圍之廣、時間之緊急，以及危機事件之特殊，往往需要最高決策中心承受繁重的決策任務，結果通常會使政府不堪重負，進而拖延決策時間，影響決策質量。同時，由于往往是基層政府或者公民個人最先接觸和了解公共危機事件，然后才通過層層環節傳達到決策中心，這會產生一個“信息失真”的問題，致使決策中心制定出與所需不一致甚至是相悖的政策。即使是信息傳遞正確，也會因為多層傳遞影響決策時間，降低決策效率，反而與原初的效率原則相矛盾。并且，政府實際上并不是大公無私的，組成政府機構的官員也是“經濟人”，有著自己的利益和偏好①。詹姆斯·穆勒就曾指出：“毫無疑問，假若把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們也會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身的利益，而不是謀求社會的利益。”[5]在公共危機發生時，政府官員有時候也會根據自身利益需求，避重就輕，草率地作出危機決策。

在公共危機狀態下，政府會為了最大限度維持社會秩序的穩定和經濟的發展，偏執地追求效率與秩序，盡快消除危機。可是這種效率一元論必然會踐踏作為公共行政最為本質和深層內涵的民主。民主倡導的是公民和社會不同利益團體的共同參與，制定公共規則和選舉政府來協調社會內部的糾紛和沖突，將矛盾控制在一定的秩序范圍內。民主和效率的爭論由來已久，在公共行政的發展史上，赫伯特·西蒙關于民主與效率的理論，引發了一場現代主義革命。他從實證主義立場出發，提出“新理性人是理性地決斷，科學地認知，道德地感受，但首先是關心效率的工程師”[6]。但是實證主義中道德缺失的流弊逐漸顯現出來，于是效率作為評價公共行政的標準開始遭到質疑，西蒙的效率概念也被認為是非人道的和反人道主義的，“公共行政領域需要一場道德革命”[7]。這場道德革命主張的就是對于公共行政中民主概念的重新審視。

公共危機治理領域也需要一場“道德革命”，公共危機治理應該涵納民主價值。可以說，危機治理本身是一個無涉價值的領域，民主和效率作為公共行政的兩種價值維度本應該是平分秋色、齊頭并進的。“在不同時期，一種價值可能超過另一種價值，但就每一種價值觀的合法性而言，他們之間沒有拔河賽。”[8]但在危機治理中由于對于效率的偏執追求而使民主訴求降到了最低谷。政府一方面為了維護社會的和諧和穩定，另一方面也是為了維護政府形象，會以相對簡單直接的方式處理危機，追求當機立斷，強調迅速控制住危機，抑制危機的擴散與蔓延。但是政府的單一主體決策并不能保證決策的民主性與科學性，民主作為行政程序的內在價值無法得到應有的彰顯。

更為重要的是，在公共危機決策中，以效率為價值取向往往會求助于行政集權實現。但是歷史證明，官僚制的集權模式已經過時，行政集權的弊端也已成為眾矢之的。可以說，泛效率化傾向派生的行政集權是對危機治理中民主價值的侵蝕，遑論民主政治的建制。因為民主價值的缺失不但會體現在政府危機治理的過程中，在公共危機事件之后也會凸顯出來。政府處理公共危機事件追求效率，容易導致政府行政權力的無限擴張，擴張之后的“大政府”角色必然會成為公民社會發展的障礙。所以，在危機結束后政府政治權力擴張的合法性將會成為人民關注的焦點。“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值……這個定義強調了合法性乃是某種可爭論的有效性要求，統治秩序的穩定性也依賴于自身在事實上的被承認。”[9]權力擴張是一把雙刃劍，盡管在危機事件處理時可以發揮某些功用，有其存在的依據，但是也會對公民和非政府組織的權益構成威脅。而且如果這種擴張的權力只是政府為了應對公共危機所進行的自我賦權，并非完全基于公民認同的基礎之上，而這種失去了人民的價值認可的政治權力又反過來侵犯人民的自由和利益的話，那么必將會爆發更嚴重的危機——政府的合法性危機。

因此筆者認為公共危機管理的效率追求與民主訴求之間，公共危機治理的集權與分權之間，需要有一個平衡點。

二、公共危機治理的民主訴求路徑

(一)“程序”語義下的民主與效率價值整合。

傳統意義上效率和民主是一種原初悖論，是此消彼長的關系。然而實際上二者并非是絕對矛盾的，效率與民主也具有同一性。公共行政活動的生命力在于行政效率，它是公共行政的手段價值和目的價值。而公共行政的終極指向還是民權，效率與民主博弈的歸宿終究是服務于人民。這種以人民利益為根本目標的價值取向使效率和民主的結合成為可能，在公共危機治理中，做到效率與民主二者的兼顧與平衡亦有了堅實的價值基礎。

通過程序將效率與民主進行整合，可以有效地增強危機管理決策的科學性和民主性。“程序是社會的保護神。只有程序才能保護無辜，它們是使人們融洽相處的唯一手段……只有程序是顯而易見的。”[10]在危機治理中，治理主體嚴格按照危機管理既定程序進行操作和執行，不僅可以在危機事件中為利益相關者提供利益表達與申訴的空間，減少獨斷決策帶來的始發性弊端，也可以極大限度地保證危機治理的速度和靈活性，避免單一治理主體決策制定的拖沓與決策執行的失效，在效率價值和民主價值間保持必要的張力。

現代公共行政要求，各利益相關主體能夠通過行政程序來充分陳述意見，相互交流思想。有學者認為，程序并不單單意味著“規則和格式”，理解為“程序場”或許更恰當。危機管理中也存在著一個“程序場”，當危機發生時，秩序是通過協商而非壓力和律責來確定的，程序的意義不再是約束和限制，而是提供一種對話的場域，更加注重對危機管理中的內在價值的追求。在此語境下，危機治理不再單單是一個效率至上的過程，而是人性與理性、效率與民主完美統一的過程。

正是基于程序的“寬容”特質，效率與民主兩種價值可以在同一過程中共存，并提供彼此融合的機會。同時也需要將效率與公共利益、個人價值、平等自由等民主具體目標結合起來，以實現公共行政的民主責任和政治義務。

(二)政府的合法性與法治的民主。

危機治理需要民主，這毋庸置疑，合法的政府就為這種訴求提供了生存的環境。政府的合法性指的是政府的正當存在必須以公民的普遍認同和自愿服從為基礎，政府存在與行為的價值合理性又必須以公民認同與服從為前提。換句話說，民心或民意才是政府得以產生、存在和進行管理的基礎和依據，才是政府權力的唯一來源。公共危機治理也是這樣，政府更需要人民對其行為的認同和支持。如果僅僅依靠政府單一主體治理的話，不管政府擁有多大的力量，都很難做到應對危機時保持高效、快速和靈活。而且在危機中，“人民會比日常管理條件下更關注政府行為。政府是以人民為基礎的，政府采取的任何一種行為如果失去人民的支持就會失去力量”[11]。

在危機治理過程中，政府要獲得人民的認同和支持，就必須以憲政制度來規范和約束自身的權力運作，將自身的行為納入法治軌道。“對于一個能夠抵御沖擊的良性社會體制，法治是重要的基礎。”[12]在危機管理中，政府一旦可以不受約束地大肆擴張權力，那么人民也往往無法抵制以保護人民利益為說辭而實際上可能危害人民利益的政府行為。政府的本質在于以人民的利益為基準，這種“元本質”要求政府在危機管理中不應該比平時少受限制，甚至由于危機管理的特殊環境，政府應該受到更多的法律限制和制度約束。近年來，不少學者都提出我國應該加緊制定《緊急狀態法》，用法律的手段來處理突發性的公共緊急事務。因為《緊急狀態法》可以作為危機治理的基本行動綱領，用這種外部機制取代原先的公共危機處理的內部機制，增強公共危機治理的民主性和合法性。法律作為人民意志的表達，是在人民主權基礎上制定并受人民對其正當性的認同，這與以政府行政法規條例作為公共危機指導原則有質的區別。法治原則意味著政府無法過分增加自由裁量權，這是民主原則在公共危機治理中價值的彰顯，法治是實現對政府權力限制的有效手段，政府公共危機治理也可以擁有堅實的法律依據。政府依法治理公共危機，不僅是政府合法性獲得的關鍵，也是體現憲政原則、彰顯民主價值的應有之義。

危機不應該成為政府權力的來源，更不應該成為政府權力無限擴張的依據。危機管理中的政府必須以合法性來限制和規范權力的擴張，否則只可能走向它的反面，造成一種新的危機。民主內在地要求政府的合法與法治，政府的合法與法治反過來又可以促進民主的發育和成長。在公共危機治理中，這兩個相互關聯的命題既闡明了政府進行危機治理的有限性，又體現出政府公共危機治理的價值取向。

(三)多元主體的公共危機治理模式。

從公共危機治理語境出發，政府毫無疑問應該發揮核心作用，并擔負起科學決策、主動作為等責任。但是由于政府的“經濟人”角色和價值取向的偏轉，甚至將權力的擴張奉為圭臬，也就無暇顧及人民的民主訴求。所以公共危機治理的“政府中心論”應該過渡到“多元主體論”，構建一種“新三權分立”②的公共危機治理模式。

“新三權分立”區別于傳統的公共危機治理，反對傳統的政府單中心治理模式。“新三權分立”借用西方國家基本政治制度的建制原則和制衡方式(立法權、行政權、司法權分屬三個地位相等的不同政府機構，由三者互相制衡)，強調公共危機治理應該以政府為主導，但政府已經不再是唯一的行為主體，必須吸納各種非政府組織和公民個人參與到危機的治理中來，政府、非政府組織和公民個人三方形成多元組織、多重層次和多種行為主體共存的格局，提倡一種“網絡治理結構”和“協同治理模式”。

政府、非政府組織和公民個人三方的角色使得“新三權分立”治理模式成為可能。

首先，在危機治理過程中，政府與非政府組織之間可以形成一種“授權——代理”的關系。非政府組織往往出于公益性和志愿性參與危機治理，但通常都是散兵游勇，無法形成整體性力量。政府與非政府組織建立“授權——代理”關系之后，政府可以授予非政府組織一部分權力，為其參與危機治理提供一種正向激勵[13]。一方面可以在政府和危機事件之間架構一座溝通的橋梁，提高政府資源的充足性和決策的科學性，另一方面也可以保障危機管理的權責機制，保證政府行為的合法性，顯現危機治理中的民主價值訴求。

其次，公共危機事件給社會公眾造成的損失是最大的，也是最直接的。如果能夠動員公眾參與公共危機治理，處理一些政府和非政府組織無法處理的事務，可以有效提高政府救助的能力，增加信息資源的可信度，縮短決策時間，從而達到最佳的治理狀態。公眾在公共危機中扮演著重要的角色，他們是“公共危機的防范者和預警信號的發出者”，是“公共危機管理的直接參與者和信息反饋者”，也是“公共危機管理的監督者”[14]。公眾參與公共危機治理往往是自發的，政府或者是非政府組織需要加以領導，指揮他們有序地工作。同時，作為公共危機事件的“最前線人員”，社會公眾自我保全的本能往往會比專業性“救火式”的外部援助更有助于緩解危機狀態。所以，政府和非政府組織一定要注重民眾利益的表達，疏通民意表達的渠道，為公眾及時參與危機救治搭建廣闊的平臺，只有當民主參與成為現實，危機治理過程中的多元協商治理才成為可能。

“新三權分立”涵納了廣泛包容性和多元的參與性的特征，可以在此基礎上構建一種新的公共危機治理機制，實現政府、非政府組織與社會公眾的多元耦合。這不僅有助于及時解決公共危機事件，降低危機的損害，消除危機造成的影響，同時也可以為公共危機的民主價值訴求提供路徑，實現民主治理的基本目標。

三、結語

總的說來，傳統意義上的公共危機治理仍然是一種政府為中心、效率至上為理念的單向治理模式，這固然可以在危機治理時減輕陣痛的強度，縮短陣痛的時間，但是如果以此作為民主缺失的托詞，那么這種治理范式根本就不具有存在的合法性。因此需要重構公共危機治理中的民主價值，通過“程序場”將效率與民主整合，建設法治民主，建構一種政府、公民與社會團體共同參與協作的機制，只有這樣，才是實現善政與善治的根本要求，也是實現和諧社會的當然之意。

注 釋：

① 以詹·M·布坎南和戈登·塔洛克為代表的公共選擇學派將“經濟人”假說由經濟市場行為分析推廣到政治市場行為分析，認為政治市場上政治家從事政治活動的目的也是追求自身利益的最大化。

② 此處的“新三權分立”區別于西方國家的“三權分立”政體形式，“新三權分立”倡導的是政府、非政府組織和公民個人三者的協同治理，體現的是一種社會治理模式，而非政體形式。當今中國“新三權分立”的提法主要出現在經濟學界，如清華大學王微教授曾在《后五糧液時代：要三權分立還是三權合一》(載《新經濟MOOK》2009年第11期)提出過大公司，特別是上市公司，必須采用三權分立制衡管理模式，這有利于防止公司的專制與腐敗，保障股東的權益。

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責任編輯：仇海燕

C93

A

1007-8444(2010)03-0358-04

2010-03-31

2007年度江蘇省社會科學基金項目(07ZXB001)。

徐峰(1987-)，男，江蘇溧陽人，碩士研究生，主要從事政治哲學、公共管理學研究。