影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的非經(jīng)濟(jì)因素——基于PEST模型的分析

成志剛，公衍勇

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的非經(jīng)濟(jì)因素
——基于PEST模型的分析

成志剛，公衍勇

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

經(jīng)濟(jì)因素決定論主要以經(jīng)濟(jì)因素為視角研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題。然而，基于PEST模型來(lái)分析，包括政治因素、制度因素、文化因素、技術(shù)因素、環(huán)境因素、法律因素在內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其發(fā)展水平有著重大影響。深入研究這些非經(jīng)濟(jì)因素的作用機(jī)理，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有啟示意義。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；非經(jīng)濟(jì)因素；PEST模型

始于1992年的我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行近二十年，取得了令人矚目的成就，產(chǎn)生了積極的社會(huì)效果。但是，從整體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然存在參保率低、覆蓋面窄、制度實(shí)施難等一系列問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，大多學(xué)者認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)因素使然，即主要由國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、國(guó)家的財(cái)政承受能力和農(nóng)村居民可支配的收入規(guī)模等決定。但是，我們認(rèn)為，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的不斷改善、農(nóng)村政治環(huán)境的不斷變化、農(nóng)民思想觀(guān)念的逐步轉(zhuǎn)變，非經(jīng)濟(jì)因素尤其是政治因素、文化因素和社會(huì)環(huán)境等軟文化力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響越來(lái)越突出。因此，加強(qiáng)對(duì)影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向前推進(jìn)的非經(jīng)濟(jì)因素的研究顯得尤為緊迫和重要。

為了有效分析非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的影響，我們借鑒PEST分析模型，并對(duì)其加以改進(jìn)，形成擴(kuò)展變形式PICTEL分析模型。PEST模型是羅賓斯（1998）對(duì)組織外部環(huán)境進(jìn)行歸納后所形成的分析模型。具體內(nèi)容包括：政治（Political）、經(jīng)濟(jì)（Economic）、技術(shù)（Technological）和社會(huì)（Social）四大類(lèi)。PEST模型是分析宏觀(guān)環(huán)境的有效工具，它不僅能夠分析外部環(huán)境，而且能夠識(shí)別一切對(duì)組織有沖擊作用的力量，是調(diào)查組織外部影響因素的有效方法，這種模型對(duì)于分析影響社會(huì)政策的建立與發(fā)展的外部因素同樣具有有效性。基于PEST分析模型，我們剔除經(jīng)濟(jì)因素并加以擴(kuò)展變形，從政治（Political）、制度（Institutional）、文化（Culture）、技術(shù)（Technological）、環(huán)境（Environmental）和法律（Legal）六大方面來(lái)分析影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展進(jìn)程之非經(jīng)濟(jì)因素，簡(jiǎn)稱(chēng)PICTEL分析模型。

一、政治因素（Political）

通過(guò)對(duì)社會(huì)保障發(fā)展史的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保障雖然以一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，但它主要是工人階級(jí)在長(zhǎng)期歷史過(guò)程中通過(guò)斗爭(zhēng)得來(lái)的［1］。由此可見(jiàn)，政治因素對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立的影響是直接和深刻的。影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政治因素主要有社會(huì)政治制度、農(nóng)村的政治體制、民眾的政治參與和政府的態(tài)度。

1.社會(huì)政治制度。社會(huì)政治制度的不同，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的影響就不同。勞動(dòng)人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義制度，傾向于自覺(jué)地建立健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以保護(hù)農(nóng)民受保障的合法權(quán)益；作為剝削制度之一的資本主義制度，只有在工人運(yùn)動(dòng)的沖擊下才會(huì)被迫建立社會(huì)保障制度，以緩和階級(jí)矛盾，維護(hù)自身的統(tǒng)治［2］。

2.農(nóng)村的政治體制。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施與鄉(xiāng)村社會(huì)的政治體制息息相關(guān)，這導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施是“嵌入”式的。國(guó)內(nèi)學(xué)者如田凱，在對(duì)中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度進(jìn)行分析時(shí)就指出：在農(nóng)村社會(huì)的政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)中的，它的運(yùn)行效果與政治體制的完善程度密不可分［3］。目前，不完善的農(nóng)村社會(huì)的自治制度，滯后的社會(huì)改革等極大地影響了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步發(fā)展。

3.民眾的政治參與。考察西方各國(guó)我們可以發(fā)現(xiàn)，民主政治一般能夠使人民按照自己的意愿，通過(guò)自己選舉出來(lái)的代表或體現(xiàn)自己所在群體利益的政治集團(tuán)來(lái)影響國(guó)家的立法與政策的制定，國(guó)民的社會(huì)保障權(quán)益很自然地會(huì)上升到法律規(guī)范的層次并受到法律的保護(hù)。目前我國(guó)農(nóng)村政治民主建設(shè)的制度不完善，影響和制約了農(nóng)民的參政能力。中國(guó)農(nóng)民較低的政治參與程度，在很大的程度上影響了農(nóng)民自身訴求的表達(dá)，這種不健全的利益表達(dá)機(jī)制導(dǎo)致了政府對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)意義的漠視，使得建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遲遲不能進(jìn)入政府議程。

4.政府態(tài)度。政府是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體，政府的態(tài)度對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的實(shí)施具有決定性的影響。目前，政府態(tài)度對(duì)農(nóng)村社保制度的影響主要體現(xiàn)在以下幾方面：政府對(duì)待農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問(wèn)題上缺乏明確的建制理念和目標(biāo)定位；政府對(duì)建設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推動(dòng)力不足；政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作認(rèn)識(shí)不足。

二、制度因素（Institutional）

制度使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有相對(duì)穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。制度的健全、完善與否，影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施效果。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度愈健全、愈完善，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施效果就愈好，反之就愈差。制度中的制度醞釀、設(shè)計(jì)、具體實(shí)施等，對(duì)制度順利開(kāi)展能產(chǎn)生較大影響。

1.制度設(shè)計(jì)。“制度是為人類(lèi)設(shè)計(jì)的、構(gòu)造著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互關(guān)系的一系列約束。制度是由非正式約束（道德約束力、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）與正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）所組成。”［4］國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，制度是人們交換活動(dòng)和發(fā)生聯(lián)系的行為準(zhǔn)則，它是由生活在其中的人們選擇和決定的，反過(guò)來(lái)又規(guī)定著人們的行為，決定了人們行為的特殊方式和社會(huì)特征［5］。從這里可以看出，一個(gè)社會(huì)的基本制度安排規(guī)范了整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行，對(duì)整個(gè)社會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生影響。雖然我國(guó)從建國(guó)開(kāi)始就實(shí)施了社保制度，但這種制度是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立的，而且社保制度并沒(méi)有作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度得以建立。制度設(shè)計(jì)層次低，設(shè)計(jì)不完善嚴(yán)重制約了社保制度發(fā)展的進(jìn)程。

2.制度變遷。制度變遷模式的選擇對(duì)一國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施推廣也有深層次的影響。反觀(guān)我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的是漸進(jìn)式的制度變遷模式。這種制度變遷模式假定每個(gè)人、每個(gè)組織的信息和知識(shí)存量都是極其有限的，不可能預(yù)先設(shè)計(jì)好終極制度的模型，只能采取累增與階段性的突破方式，逐步推動(dòng)制度升級(jí)并向終極目標(biāo)靠攏［6］（P178）。其典型的做法是摸著石頭過(guò)河，先試驗(yàn)后推廣。這種漸進(jìn)式改革模式有強(qiáng)烈的路徑依賴(lài)特征，使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新供給制度在本質(zhì)上不具有現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的特征，帶有大量舊制度的痕跡。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式設(shè)計(jì)并沒(méi)有從我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速變遷的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)開(kāi)放體系，而是仍沿襲著傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)二元保障”路徑，以戶(hù)籍制度為界限，形成了一個(gè)自我封閉的體系。如1992年民政部頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象為“非城鎮(zhèn)戶(hù)口，不由國(guó)家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口”。并指出：“外來(lái)勞務(wù)人員，原則上在其戶(hù)口所在地參加養(yǎng)老保險(xiǎn)”［7］。成了阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的新障礙，這樣的制度安排既不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，也不利于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施。

3.制度實(shí)施。首先，制度實(shí)施方法傳統(tǒng)落后。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施至今仍然主要依靠政府行政化、半行政化的方式推進(jìn)，現(xiàn)代社會(huì)工作方法作為社會(huì)政策執(zhí)行的有效手段尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。而且政策執(zhí)行人員的工作素質(zhì)較差，缺乏專(zhuān)業(yè)化水平。這樣的實(shí)施方法很難保障制度的順利實(shí)施。其次，制度實(shí)施過(guò)程中采取漸進(jìn)式改革致使我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)體系，朝令夕改的經(jīng)常性政策修補(bǔ)和各地自行探索的各異政策、措施，造成原有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成了一件打了許多補(bǔ)丁的新衣服。一方面嚴(yán)重影響了政府信譽(yù)，另一方面全國(guó)各地差異的政策又不利于全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。

三、文化因素（Culture）

歷經(jīng)數(shù)千年積淀而形成的傳統(tǒng)文化理念，通過(guò)對(duì)農(nóng)民思想、心理、習(xí)俗影響，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不被關(guān)注甚至遭到抵制。這樣的文化理念雖經(jīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷而有所弱化，但在短期內(nèi)還是不可能完全消亡的。

1.家庭養(yǎng)老理念的影響。王章華等在分析傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老文化對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響時(shí)指出，在某種意義上傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老文化是不利于現(xiàn)代養(yǎng)老模式（社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)）的建立［8］。人們長(zhǎng)期形成的養(yǎng)兒防老的觀(guān)念使人們參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性不高，在這種只要有兒女、老年生活就有保障、不用擔(dān)憂(yōu)的觀(guān)念下，甚至有人認(rèn)為參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是不光彩的，是兒女不孝、會(huì)給兒女丟臉、家勢(shì)衰弱的表現(xiàn)，即使子女不孝不敬、生活不如意，也要顧全面子屈委自己，不求助其他老年供養(yǎng)。在這樣的文化心理下，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行實(shí)施是很不利的。

2.風(fēng)俗習(xí)慣的影響。農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立也有不利的影響。傳統(tǒng)習(xí)俗影響廣大農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)方式、投資方式和生活習(xí)慣等，使農(nóng)村社會(huì)成員的大部分資金流向了消費(fèi)領(lǐng)域，如婚喪嫁娶、節(jié)日慶典的大操大辦等［9］，這些消費(fèi)又缺乏科學(xué)性、合理性，同時(shí)在很大的程度上侵蝕了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源。江濤、譚靜等通過(guò)對(duì)四川省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與意愿的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民最迫切的消費(fèi)需求前4位依次是子女教育（占30.43%）、修建住房（占 26.1%）、醫(yī)療保險(xiǎn)（占 20.87%）、生產(chǎn)投資（占16.52%），而文化娛樂(lè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等不被農(nóng)民重視（僅占6.08%）［10］。由此可見(jiàn)農(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣對(duì)農(nóng)村的消費(fèi)傾向有重要影響，而這些不合理的消費(fèi)傾向影響了農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)意愿和支付能力。

3.農(nóng)民心理狀況的影響。農(nóng)民的心理狀況是影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的最直接因素，尤其是某些農(nóng)民的短視心理和自滿(mǎn)心理。農(nóng)民的短視心理使農(nóng)民只看到眼前利益，注重事物所帶來(lái)的實(shí)際效果，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)。這種短視心理對(duì)于要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)的一段繳費(fèi)期才能享受到其帶來(lái)的好處的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑產(chǎn)生了巨大的阻礙作用。農(nóng)民的自滿(mǎn)心理使農(nóng)民安貧樂(lè)道、膽小怕事、因循守舊，對(duì)新鮮事物不感興趣，甚至抵制。這種過(guò)于自滿(mǎn)的心理使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度很難開(kāi)展。

4.權(quán)利意識(shí)薄弱的影響。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”這昭示著公民有權(quán)利向國(guó)家主張給予基本的生活保障，即社會(huì)保障權(quán)具有賦權(quán)性。然而現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利意識(shí)十分淡薄，尚未意識(shí)到享受社會(huì)保障是自身的一項(xiàng)權(quán)益。因此，當(dāng)自身的這種社會(huì)保障權(quán)得不到保障時(shí)他們也就沒(méi)有強(qiáng)烈的維權(quán)意識(shí)。農(nóng)民的這種社會(huì)保障權(quán)意識(shí)的淡薄甚至缺失，影響了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

四、技術(shù)因素（Technological）

這里的技術(shù)要素不僅僅包括那些與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度直接相關(guān)的新理論的發(fā)展變化，還包括與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施推行有關(guān)的新技術(shù)手段、新方法、新機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。技術(shù)手段的成熟與否將在很大程度上影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)能否進(jìn)一步快速發(fā)展。

1.社保網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的影響。由于農(nóng)村人口的數(shù)量大、成分復(fù)雜使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理工作要比城市更復(fù)雜，這就要求具有比城市更多的管理人員和管理設(shè)施。但是，目前全國(guó)各地大多數(shù)地方還只是停留在手工管理水平上，僅有少部分縣級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了電腦管理，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理在全國(guó)還沒(méi)有展開(kāi)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)化管理相對(duì)于其他社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)明顯滯后，因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)電腦化管理已是亟待解決的問(wèn)題［11］（P342）。

2.績(jī)效評(píng)估體系的影響。一方面，由于目前還未建立起農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的績(jī)效指標(biāo)體系，我們無(wú)法對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，及時(shí)調(diào)整不合理的制度內(nèi)容，以確保農(nóng)民受益。另一方面，缺乏足夠的統(tǒng)計(jì)信息，我們無(wú)法通過(guò)充分的財(cái)務(wù)信息了解農(nóng)保基金運(yùn)營(yíng)真實(shí)狀況，對(duì)基金運(yùn)營(yíng)進(jìn)行有效監(jiān)控；也無(wú)法通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)字制定準(zhǔn)確的年度工作計(jì)劃，對(duì)以往的基金運(yùn)營(yíng)成果進(jìn)行有效總結(jié)、考核。

3.統(tǒng)計(jì)技術(shù)手段的影響。目前落后的統(tǒng)計(jì)手段，使我們無(wú)法掌握足夠的統(tǒng)計(jì)信息，準(zhǔn)確測(cè)算出不同地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入的需求總量和各級(jí)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)及其財(cái)政供給能力。明確各級(jí)政府補(bǔ)貼分擔(dān)責(zé)任的一個(gè)技術(shù)前提，是能夠清晰地計(jì)算各地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)需求的總量，只有在此基礎(chǔ)上，我們才能進(jìn)一步討論如何根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)力分擔(dān)這些支出項(xiàng)目。

五、環(huán)境因素（Environmental）

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施離不開(kāi)外部環(huán)境，甚至外部環(huán)境的特點(diǎn)及其變化必然會(huì)影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的方向、內(nèi)容以及方式的選擇。這些外部環(huán)境包括：市場(chǎng)環(huán)境、人口環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。正確分析農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與外部環(huán)境的關(guān)系對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展尤為重要。

1.市場(chǎng)環(huán)境。滿(mǎn)足我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的市場(chǎng)環(huán)境是不成熟的，主要體現(xiàn)為資本市場(chǎng)發(fā)育的不成熟。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)金的不斷增加及銀行利率水平的不斷下降，使保險(xiǎn)資金運(yùn)營(yíng)的緊迫性及壓力日趨增大。世界保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展歷程表明，隨著保險(xiǎn)業(yè)的不斷壯大和成熟，投資業(yè)務(wù)對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的生存和發(fā)展發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。完善的資本市場(chǎng)是保險(xiǎn)投資的必要條件，我國(guó)資本市場(chǎng)存在的缺陷，使保險(xiǎn)資金投資收益存在較大的不確定性，嚴(yán)重影響保險(xiǎn)投資的收益性與安全性。

2.人口環(huán)境。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象是農(nóng)村人口，農(nóng)村的人口狀況如何直接影響到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度的建立和健全，特別是人口的總量、人口的年齡結(jié)構(gòu)等等。

從人口總量上來(lái)看，人口增長(zhǎng)過(guò)快直接影響社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。人口的過(guò)快增長(zhǎng)必然加重國(guó)家、集體和家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，妨礙社會(huì)后備基金的積累。有資料顯示，每年新增人口要消耗新增國(guó)民收入的 20%［12］（P90）。

從家庭結(jié)構(gòu)上看，計(jì)劃生育政策的推行，使得農(nóng)村家庭逐漸向核心家庭過(guò)渡，子女?dāng)?shù)目的急劇減少導(dǎo)致了每個(gè)子女所負(fù)擔(dān)贍養(yǎng)老人的壓力明顯加大，使得老年人口的生活水平和生活質(zhì)量難以保證。迫切要求在農(nóng)村建立社會(huì)保障制度，人口因素也將成為中國(guó)新的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)模式構(gòu)建的關(guān)鍵影響因素。

3.社會(huì)環(huán)境

商業(yè)保險(xiǎn)的競(jìng)爭(zhēng)。商業(yè)保險(xiǎn)既是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充，但又是其最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。商業(yè)保險(xiǎn)具有享受待遇的持續(xù)性、領(lǐng)取時(shí)間的自由性、投保多樣性、繳費(fèi)靈活性等優(yōu)點(diǎn)，在一定程度上沖擊了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的開(kāi)展。

社會(huì)輿論。由于城市企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)使政府背上了沉重的經(jīng)濟(jì)包袱，相當(dāng)一部分地方的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)了入不敷出的局面，因此，就有輿論說(shuō)已經(jīng)出現(xiàn)虧空幾千億乃至上萬(wàn)億元，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)難以為繼等，這盲目夸大了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。不論城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)空賬的計(jì)算方法是否準(zhǔn)確合理，從客觀(guān)上講，已使得政府對(duì)在農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上產(chǎn)生了顧慮。

學(xué)者的倡導(dǎo)。近幾年討論農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的文章逐漸增多，提出了很多建設(shè)性的意見(jiàn)，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立發(fā)展有積極的意義。但提出具體政策的研究很少，更少有創(chuàng)新和突破；對(duì)帶有規(guī)律性的理論和實(shí)踐問(wèn)題還缺乏科學(xué)分析；對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的關(guān)系及其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)未做出科學(xué)的預(yù)測(cè)說(shuō)明，這就不能夠?yàn)闆Q策層提供系統(tǒng)的、全面的、可行的政策性建議。

六、法律因素（Legal）

縱觀(guān)國(guó)外社會(huì)保障的發(fā)展，我們不難發(fā)現(xiàn)凡舉辦社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家，事先都是制定頒布有關(guān)法律法規(guī)。這些法律對(duì)社會(huì)保障的對(duì)象、社會(huì)保險(xiǎn)稅（費(fèi)）、保險(xiǎn)給付條件和給付標(biāo)準(zhǔn)以及社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)和社會(huì)保險(xiǎn)管理等做出強(qiáng)制性規(guī)定。目前，在這一方面我國(guó)還存在很大的缺憾。

1.立法層次低。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然有了近20年的實(shí)踐，但卻一直存在法律地位缺失的問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)行的法律依據(jù)主要有兩個(gè)：一個(gè)是1992年1月頒布實(shí)施的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》和1995年10月19日頒布實(shí)施的國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》；此外還有一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重視建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則性條款；另一個(gè)是相關(guān)文件內(nèi)容，如2000年6月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出：“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。”十六大報(bào)告也提出要“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系”、“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”；十七大報(bào)告中提出要“探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”；黨的十七屆三中全會(huì)明確提出“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的政策原則等等。相關(guān)文件和領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)，嚴(yán)格意義上講是知識(shí)性、指導(dǎo)性、原則性的，缺乏操作性，都不能作為制度依據(jù)。缺乏法律的保障，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的開(kāi)展容易受到外界的干擾，使實(shí)際工作中漏洞較多，某些具體措施得不到有效的實(shí)施！

2.法規(guī)不完善。在國(guó)務(wù)院制定的條例中，極少有屬于專(zhuān)門(mén)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障制度的法規(guī)；有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定，主要由相關(guān)部委制定。這種現(xiàn)狀顯然與社會(huì)保障法的地位不相符合，也導(dǎo)致了社會(huì)保障立法的權(quán)威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的嚴(yán)重缺乏。

3.地方規(guī)章各異。從近十年我國(guó)農(nóng)村涉及社會(huì)保障項(xiàng)目和內(nèi)容的改革與創(chuàng)建實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，工作開(kāi)展的依據(jù)多是建立在國(guó)務(wù)院有關(guān)部委的“暫行辦法”、“工作方案”及“通知”和“決定”上，而實(shí)際運(yùn)作則往往需要地方政府（主要是縣（市）級(jí)政府）制定并出臺(tái)“具體意見(jiàn)”來(lái)推動(dòng)。由于各地沒(méi)有統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了一系列的規(guī)章制度，如《北京市朝陽(yáng)區(qū)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》、《馬鞍山市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》、《招遠(yuǎn)市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》等等。它們?cè)谥贫壬虾蜆?biāo)準(zhǔn)上都不統(tǒng)一，使我國(guó)形成以“分散立法”的模式來(lái)開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)保障立法工作，統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)際上處于分散狀態(tài)。

由于農(nóng)村社會(huì)保障尚未立法，更沒(méi)有形成法律體系，使得目前農(nóng)村社會(huì)保障工作處于無(wú)法可依的境地。正是由于制度在執(zhí)行過(guò)程中缺乏剛性法律依據(jù)，造成各地的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作均帶有一定的隨意性，從而影響了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施。

綜上所述，我們認(rèn)為，影響我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的非經(jīng)濟(jì)因素是多方面的，同時(shí)，各方面因素也不是各自獨(dú)立發(fā)揮作用的，而是相互滲透、相互作用，有的直接對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生作用，有的則是通過(guò)其他因素間接產(chǎn)生影響。其中制度因素、技術(shù)因素和法律因素是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，它們對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響是直接的、淺層次的，作用機(jī)理是顯性的、易把握的，因而消除其影響也會(huì)是簡(jiǎn)單而卓有成效的；政治因素、環(huán)境因素和文化因素是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“軟件”，是順利實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而必須具備的一種社會(huì)氛圍，其對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響大都是間接的、深層次的，作用機(jī)理是隱性的、難控制的，所以消解其影響將會(huì)是艱難而漫長(zhǎng)的。基于此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革應(yīng)以“軟件”完善為先導(dǎo)，以“硬件”修補(bǔ)為基礎(chǔ)。

升級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“軟件”。一是在完善現(xiàn)行的農(nóng)村政治體制的基礎(chǔ)上，提高公民的政治參與。切實(shí)根據(jù)1998年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，真正實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。積極發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，提高農(nóng)民政治參與的意識(shí)和能力；并積極拓寬農(nóng)民參與政治的渠道，建立健全農(nóng)民政治參與機(jī)制，開(kāi)辟暢通無(wú)阻的參政議政渠道，盡可能滿(mǎn)足廣大農(nóng)民政治參與的需求，以有效提高農(nóng)民政治參與的水平和質(zhì)量。二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)知識(shí)的宣傳，推動(dòng)傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)知識(shí)的宣傳力度，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的聲勢(shì)和影響。要充分利用多種傳播媒介，開(kāi)展全方位的宣傳活動(dòng)，運(yùn)用會(huì)議講、個(gè)別訪(fǎng)、算細(xì)帳、搞對(duì)比等方法進(jìn)行宣傳，讓農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的、意義深入人心，幫助農(nóng)民更快地實(shí)現(xiàn)思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變。

修補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“硬件”。一是完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以立法的形式加強(qiáng)制度的穩(wěn)定性。加大政府的政策扶持、財(cái)政支持力度，建立公共財(cái)政投入與農(nóng)民參保補(bǔ)貼機(jī)制，引導(dǎo)、扶持和激勵(lì)農(nóng)民參保。同時(shí)應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法工作的經(jīng)驗(yàn)，盡快制定適合我國(guó)國(guó)情的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。在目前不具備全國(guó)統(tǒng)一立法的條件下，可單行立法或制定地方性條例，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作有法可依，待條件成熟時(shí)再制定全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法。二是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論研究，完善社保網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的科學(xué)研究還處在起步和探索階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際需要。因此，我們要研究一些相關(guān)的政策；要研究保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)、保險(xiǎn)心理、資金管理，研究帶有普遍性、規(guī)律性、方向性的東西；要研究中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的特色；要把各地成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升到理論，揭示出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)律性，從而更好地指導(dǎo)實(shí)踐，推進(jìn)事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)還要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面，積極推進(jìn)“金保工程”，加快社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全街道社區(qū)（村莊）社會(huì)保障工作平臺(tái)，不斷改善工作環(huán)境和工作條件。要加強(qiáng)社會(huì)保障經(jīng)辦能力建設(shè)，制定社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，改善管理服務(wù)手段，不斷提高效率和服務(wù)水平，推進(jìn)經(jīng)辦管理服務(wù)的規(guī)范化、信息化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保障對(duì)象“記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生”的目標(biāo)［13］。另一方面，大力加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)人才。目前應(yīng)大力加強(qiáng)培訓(xùn)工作，對(duì)在崗的保險(xiǎn)工作人員進(jìn)行全面培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)，提高干部的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，從上到下建立起一支作風(fēng)過(guò)硬、素質(zhì)較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)人員隊(duì)伍。

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Non-economic Factors to Affect the Development of Rural Society Endowment Insurance System——Based on the Analysis of PEST Mode

CHENG Zhi-gang，GONG Yan-yong
（College of Public Administration，Xiangtan University，Xiangtan，Hunan 411105，China）

Economic-factor-determination theory focuses on studying the problems in the process of development in rural social endowment insurance system from the perspective of economic factors.However，non-economic factors，which consist of political factors，cultural factors， technical factors， environmental factors and the factor of law based on the analysis of PEST mode，have a great impact on rural social endowment insurance system and its development.The in-depth study of these non-economic factors plays a significant role in perfecting rural social endowment insurance system.

rural social endowment insurance system；non-economic factors；PEST mode

D619

A

1000-2529（2010）02-0005-05

2010-01-05

湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“和諧社會(huì)建設(shè)與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系構(gòu)建研究”（09A099）

成志剛（1964-），男，湖南湘鄉(xiāng)人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授；公衍勇（1981-），男，山東臨沂人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

（責(zé)任編校：文 建）