論公共行政理論演進視野下的行政公平

周慶國

（仰恩大學 管理學院，福建 泉州 362014）

論公共行政理論演進視野下的行政公平

周慶國

（仰恩大學 管理學院，福建 泉州 362014）

研究行政公平問題，具有充分的理論依據、重要的學術價值和現實意義。行政公平把公平作為核心價值取向和基本原則，其實質是要均衡實現各種社會群體和個人應當享有的利益需求。傳統行政學、新公共行政學、新公共管理運動和新公共服務理論內在地蘊含著行政公平價值，它們共同構成行政公平的重要理論支撐體系。

公共行政；理論范式；公平價值

一、引論

自20世紀90年代中期以降，伴隨著西方公共行政研究“倫理復興”、“倫理繁榮”的演進及其向我國行政學界的移植和融合歷程，我國行政學者已經逐步認識到，公共行政并非如傳統行政學者所設計的那樣是一個純粹的“事實領域”，相反，它有著屬于自己的特定“價值領域”，比如公平、效率、經濟、民主、法治、責任、廉潔、開放，等等。這些價值，是公共行政追求的一種應然狀態，反映了人們關于公共行政的希望、信仰和依托。那么，在公共行政的這些價值體系中，“公平”應當處于何種地位呢？筆者的觀點是：公平應當成為公共行政多元價值中的核心價值理念和根本準則——這便是“公共行政的公平”或“行政公平”的主要意蘊，亦即本文所要討論的核心論題。

之所以要考察這一命題，首先是因為行政公平作為論題有其得以成立的理論依據：（1）公共行政的公共性必然要求把公平作為公共行政的核心價值加以確認。公共性和公平在實質上關注的同樣是公共利益和公共權利的維持和達成，“公共的”應該是“公平的”，公平與公共性疊加、契合、結合在一起，成為公共行政核心的理念和價值取向。（2）“從直接意義上來定位公共行政的價值，政府應當把社會公平放在首位。”［1］因為公平是公共行政的最根本的價值追求，是政府權能的集中體現，通過行政公平促使廣泛的社會公平的實現，是公共行政無法推卸的責任，也是社會公眾的共同要求。（3）只有“公共的”才是公平的，只有政府的公共行政才能擔負起提供社會公平的使命。在現代民主社會，政府處于一切社會生活的核心地位，這就決定了“它會在組織整體的近期利益和長遠利益之間尋找平衡點，從而在促進組織整體利益最大化的過程中實現組織成員個體利益的最大化”［2］。所以，在任何時候，惟有政府的公共行政，才是公平的主要提倡者和推動者。

其次，考察這一命題還有著更為重要的現實意義和學術價值：（1）行政公平是達至社會公平的必然路徑、關鍵要素和根本依托。所以，在“更加關注公平”的時代語境和公共政策導向之下，研究行政公平具有極為重要的現實必要性。（2）我國近年來研究公平的文獻可謂汗牛充棟，但對行政公平的關注則很不夠，有影響的研究成果尚不多見。這種狀況凸顯了探究行政公平的理論緊迫性。（3）從公共行政理論發展演變的視角來看，很多學者對于在我國公共行政學界有著廣泛影響的四種理論范式（傳統行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論和新公共服務理論）中到底是否蘊含公平價值訴求以及其理論依據是否充分地認識，要么存有疑問，要么看法迥異，其理解既不深入也不全面，因而本文將對之予以重點解析，以便廓清其認識誤區，探究其理論真諦。

二、公平和行政公平概說

公平是一個很寬泛的范疇，一般地說，人們日常生活中理解的公平就是公正、公道、均等、平等。從理論上闡釋公平，學術界的認識不盡相同。筆者認為，公平主要有這樣幾層含義：（1）從公平的本原上說，公平是一個關系范疇，合理地劃分利益是公平的本質內涵。公平作為道德規范，不僅調節著人與人之間的關系，而且調節著人與社會的關系，因而公平是衡量人們相互關系的一種客觀規范。公平是指人際利益交換關系中的等利害交換行為，它涉及社會資源的合理配置，其本質是利益分配問題，即政治、經濟、文化等利益在不同人群、個人之間的合理分配，或者說公平的深層本質是利益分配的合理與對稱。（2）從公平的基礎和核心上說，公平乃是權利公平（平等）與機會公平（均等）。現代社會的公平首先意味著權利上的公平，它主要是指平等地分配所有社會成員的權利和義務。權利公平是公平的內在要求，也是實現社會公平的邏輯起點和實踐起點。機會公平或機會均等已經成為現代意義上的公平的一項重要理念和準則，主要是指主體參與某種活動和擁有相應條件方面的平等，它要求凡是有相同能力和相同利益訴求的社會主體，社會都應對他們一視同仁，公平地為其提供相同的機會與舞臺，以確保其在社會認可的范圍內享有同等的發展機會和條件。（3）從公平的規則體系上說，公平又可分為分配規則和評價或裁判規則。公平的利益分配，離不開對公平規則的崇尚和遵從，公平歸根結底乃是社會行為規范的公平，即所謂制度公平或規則公平。公平又是評價人們行為以及相互關系的一種社會準則，而對公平的評價是有一定標準的，比如法律、政策、道德等剛性和柔性規則。分配規則決定著一定的主體應當享有什么樣的權益，評價或裁判規則用于處理外顯的或潛在的矛盾、沖突雙方的權益關系。（4）從公平的適用領域上說，公平不只是合理的財富分配，還包括公民的政治權利、社會地位、文化教育、司法制度、社會救助、公共服務和社會福利，乃至包含機會、人格和榮譽的合理配置等。這其實就是（廣義的）社會公平的概念，本文討論公共行政的“公平”問題時，大多是從這一意義上展開分析的。

公共行政就是國家行政機關為了解決公共問題，維護與實現公共利益，運用公共權力依法管理社會公共事務和自身事務的有效活動。那么何謂行政公平呢？筆者認為，它主要是指公共行政主體在公共行政過程中，能夠把公平作為核心價值取向和基本原則，通過公共政策工具和規約公共行政組織及其工作人員的行政行為等社會治理活動，保障各種社會群體和每個社會成員有效行使平等權利，公正地配置各種稀缺的社會資源和社會利益，以便均衡實現各種社會群體和個人應當享有的利益要求的這一基本價值目標。行政公平的這一定義大致包括以下幾層具體涵義：公共行政的核心主體是（狹義的）政府，其公共職能的屬性必然要求以公平行政來引導、推動整個社會公平的實現；行政公平在本質上規定和要求著公共行政應當以中立的立場平等地對待對各種利益群體，協調和整合各種利益關系，合理度量和配置各種社會利益，以便各種利益群體均衡地分享稀缺資源和利益；現代憲政制度的核心是確認和保障公民能夠有效獲得和正常行使平等權利，約束公共權力，這是行政公平得以實現的前提；以公平為核心價值取向和根本指導原則的公共政策，是達至行政公平的主要路徑；規范和約束公共行政主體的行政行為是行政公平的內在倫理要求和基本道德原則；行政公平的基本維度體現在公共行政在其主體、過程、結果和制度規則是公平的，行政自由裁量等行政行為是公平的，公共服務和公共產品供給、籌資方式上、社會發展指標和實際享有公共產品和公共服務上是公平的。

約略言之，公平是一種維系、調節社會關系的社會觀念或意識形態，其基礎和實質乃是社會利益價值（權利與義務、利益和負擔、貢獻與能力）的分配關系。具體說來，公平對社會群體之間、個體之間社會資源和利益分配的均衡狀態所作的肯定性認知和評價，其基本考量標準是社會利益價值配置的合理與對稱。行政公平就是以政府為核心的公共行政主體在分配社會資源和利益上的價值合理性和道德應然性，這是社會公平價值得以實現的現實選擇、關鍵要素和根本路徑。公平是現代公共行政的核心倫理要求和根本價值目標，它決定公共行政的公共性、合法性和權威性。所以，以政府為核心主體的公共行政在其本質上必然要求排拒某些強勢群體瓜分或擠占社會資源和利益，公平合理地考量、維護、保障和滿足不同群體的正當利益，真正讓社會資源和利益的配置惠及所有的社會成員。惟有如此，才能由此不斷推動社會公平程度的增進、擴展和提升。

三、公共行政理論演進視野下的行政公平

考察公共行政理論演進視野下的行政公平，其實就是從歷時性視閾對公共行政演進過程中歷經的有著廣泛影響并為學術界所公認的四種學說所蘊含的公平價值進行解析的一種理論樣式和分析方法。這四種學說分別是以威爾遜創立的傳統行政理論、以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論、以奧斯本和蓋布勒為代表的新公共管理理論和以登哈特夫婦為代表的新公共服務理論。

1.傳統公共行政理論“背后”所蘊涵的公平價值

以威爾遜和古德諾的政治和行政兩分理論為邏輯前提，以韋伯的官僚制理論和泰勒的科學管理理論為基礎的傳統公共行政理論，由于堅持行政價值中立原則，故而一直視效率為其終極性的目標追求。威爾遜認為，行政學研究的目的，在于揭示政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用和能源方面用盡可能少的成本去成功完成適當的工作。［3］懷特進一步強調：“政治不應該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，行政學的目的是做到經濟和效率。”［4］（P24）西方學者們一致認為效率是經濟學里永恒性的基本概念之一。［5］

傳統公共行政的價值觀果真如此嗎？答案是否定的。首先，威爾遜在《行政學研究》中的確強調的只是效率，基本沒有談及公平。現代行政學研究表明，威爾遜創立行政學的邏輯前提是行政和政治的兩分。威氏之所以要做出這樣的區分，一是旨在防止政治與政黨對行政的侵入，二是為了明確政治和行政這兩門不同學科的不同職責：政治學管公平，行政學管效率。可見，政治與行政的兩分并不是要在行政學中排除政治，也不是否認在行政中需要并且確認存在政治，而是說行政學必須集中精力解決政府的高效運作，至于公平那是應當由政治學處理的事情。威爾遜還認為，之所以不需要討論公平，那是因為在美國，由于政治制度的設計十分精密，公平問題已經得到了最好的解決。［6］（P334）當然，美國的政治制度是否如此理想，美國的公平問題是否解決，則是值得質疑的另一個層面的問題。其次，20世紀90年代以來，伴隨著行政倫理學研究的逐步深入，人們越來越認識到，行政領域不僅不可能“價值中立”，而且還是不容置疑的重要價值領域。“行政”并不是行政主體簡單、直接和消極、被動地，而是積極主動和創造性地執行“政治決策”的過程，其中必然會伴隨著一系列行政決策。這些行政決策的實質是權利和義務的分配，是社會資源、財富和利益的分配，因此，“這就決定了行政主體必然面臨不可回避的價值問題，即體現民主政治的核心價值——公平和公正問題。這樣，行政主體不只是要忠實地執行國家法律和政策，并為公民社會提供高質量的公共產品和高效率的公共服務，而且要維護社會公正與公平，為社會提供公正的秩序和公平的服務。”［7］其三，以“官僚制精神”為基礎的價值觀，并非天然地與行政公平截然對立。其實，“官僚制精神”是建立在“理性”精神支配下的法治觀念、公私分明觀念、崇尚科學的觀念和以功績為取向的價值觀念。事實上，這種精神是實現行政公平公正、維護行政管理秩序不可缺少的思想基礎和價值資源。可以認為，雖然官僚制的工具理性和機械性效率觀在當代行政發展中日益顯現其弊端和缺陷，但是當官僚制范式賴以形成的社會、經濟條件還沒有消失以前，它還會持續地存在下去，其合理成分和思想資源還會在某種程度上影響和滲透現代行政，并為現代行政所承繼。

2.新公共行政學的典范性公平價值

隨著公共行政學研究的深入發展，傳統公共行政的缺陷日益凸顯。由于傳統公共行政割斷了公共行政學與政治學和其他社會環境的密切聯系，因而此后的學者們逐漸開始對這一學科范式提出質疑和批評。人們逐漸發現，政治與行政、事實與價值其實并不能截然分開，對“效率”和“經濟”的過分推崇，使得這種價值體系絕少考慮公共利益，未曾觸及到社會性的公平分配，易于造成差距日益增大的不公平、不平等現象，最終必然會遮蔽公共行政的社會公平價值。因此，后來的公共行政學者開始強調應把社會公平作為公共行政所追求的目標，強調一種“社會性效率”，也就是能夠規范地衡量的效率，即效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值目標結合起來才有意義。［8］（P306）系統研究和堅持這些主張的理論學派便是20世紀60年代后期誕生的以弗雷德里克森為代表的新公共行政學。這種學說否定傳統公共行政中片面追求效率、經濟，忽視公平的價值理論，認為這種“效率”與“經濟”原則更多的是研究行政組織內部的運作，強調的是組織分工、層級節制、依規章辦事等一列系“非人性化”的僅僅具有工具理性的組織管理，而只有社會公平才是公共行政的核心價值，主張將“效率至上”轉為“公平至上”；該學說強調公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政模型，強調將公眾的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標。［9］（P58）

弗雷德里克森主張，社會公平應該成為公共行政學科自效率與經濟性之后的“第三個理論支柱”。他說：“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平與平等的承諾都應該同效率、經濟和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則，能夠把我們時代的人民緊緊聯系在一起，同時也使我們與未來一代的聯系更加緊密。”［10］（P204）新公共行政學倡導的行政公平觀的具體內涵是什么呢？弗雷德克里森給出了經典概括：“社會公平包含著對包括組織設計和管理形態在內的一系列的價值取向的選擇。社會公平強調政府提供服務的平等性；社會公平強調公共管理者在決策和組織推進過程中的責任和義務；社會公平強調公共行政管理變革；社會公平強調對公眾要求作出積極的回應而不是以追求行政組織自身需要滿足為目的；社會公平還強調在公共行政的教學與研究中更注重與其他學科的交叉以實現對解決相關問題……總之，倡導公共行政的社會公平是推動政治權力以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持、處于劣勢境地的人們。”［11］（P6-7）此外，新公共行政學者對公平與效率、經濟三者關系的看法也比較客觀，認為經濟、效率與社會公平可以并行不悖、相輔相成，政策的公平和公平的環境能夠促進效率的提高，而經濟、效率也有助于公平水準的提升——甚至是實現社會公平的必要條件之一。新公共行政學派的重要代表人物之一的羅伯特達爾認為，公平當然是極為重要的，但效率同樣不可或缺，因為效率的缺乏將導致社會資源的損害和浪費，人民生活會更加貧困，進而必然導致社會公平更加難以實現。［12］總之，新公共行政學第一次提出把公平作為公共行政的核心價值，奠定了公平在公共行政中的核心價值地位，拓展了公共行政價值體系的內容，實現了公共行政價值體系完整性建設的重大突破。

3.“新公共管理”所蘊涵的公平價值

20世紀70年代以來，針對傳統公共行政的合法性危機，西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的以“市場化”為價值取向的政府再造運動，即“新公共管理運動”。以公共選擇理論、交易成本理論、委托代理理論等新自由主義經濟理論和新管理主義為基礎，以奧斯本和蓋布勒為代表的“新公共管理”，其核心內容是力圖將私營部門和工商企業的管理方法應用于公共部門，即主張用企業家的精神來重塑政府。企業家政府的基本特征是：掌舵而不是劃槳；妥善授權；引入競爭機制；“顧客意識”；有收益而不浪費；預防而不是治療；參與協作的分權模式；市場機制調節。可見，新公管理理論主張用管理取代行政、用市場取代官僚，在政府部門內部引入市場競爭機制，關注績效與業績評估，力求縮簡政府規模，減少政府開支，提高政府服務質量，實現市場機制與公共行政機制的有效融合。人們一般認為，新公共管理強調的是效率、結果和服務質量，以提高政府部門的效率和業績，因而它往往被描述為一場追求“3E”（即經濟Economy、效率Effi-ciency和效益Effectivene）目標的政府改革風潮。

然而，當我們深入剖析新公共管理運動的理論支撐和實踐形態后可以發現，新公共管理并非全都把效率至上作為自己的價值目標，其中依然蘊含著對社會公平價值的關懷。首先，新公共管理絕不是靜態的而是動態的正在成長和發展著的理論范式和實踐模式，因而我們應當全面看待該理論的不同發展形態，而不應片面地把新公共管理簡單歸結為效率至上模式。英國學者E·費利耶曾經歸納出新公共管理存在著的四種模式：效率驅動模式、小型化與分權模式、追求卓越模式和公共服務取向模式。［13］（P10-15）推敲這四種模式的劃分依據及其特征可以看出，此四種模式是一個從最初的效率至上到此后逐漸融入公平因素的動態演進過程，比如公共服務模式在主張采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想的同時，又強調公共部門的公共服務使命，賦予新型公共部門（同傳統官僚制決裂的公共組織）明確的認同感和目標使命——社會公平、公民參與和公共責任。而且，新公共管理的實踐還標明這四種模式并不是共時性的并列關系，而是具有歷時性的前后接續和承繼關系。比如英國在進行公共管理改革時期，撒切爾在推動“雷納評審”時采用的就是最古典的效率驅動模式，而在她其后進展到“下一步行動方案”時已轉而采取小型化與分權模式，撒氏的繼任者梅杰在推進“公民憲章”時則采用了公共服務取向模式。其次，研究西方國家新公共管理的著名學者波利特和鮑克爾特認為，新公共管理的改革進程并沒有依據其理論家的設計而形成公共管理的非政治化，同時也沒有充分的證據表明改變福利國家和造就有限政府的努力已經為公眾普遍接受和贊同。他們同時還進一步指出，新公共管理不可避免地會陷入效率與公平的兩難境地，為此他們列出西方公共改革所蘊含的十對矛盾。［14］（P144）比如，“把管理者解放出來進行管理”主要基于效率的考量，而“給享受服務的消費者以權利”則更多地關注公眾的享有權利的公平；“增強靈活性和創造性”的目的是為了提高組織效率，而組織變革則是為了強化公民的信任感——只有致力于增進社會公平的公共部門才能得到公民的信任，進而提高政府的合法性；“把節約放在第一位”，是為了提高公共組織的效率，而效率并不能等同于“業績”，對于公共部門來說，其業績的改進常常突出了社會公平問題，等等。由此可見，新公共管理并沒有拋棄公平、公正、責任、民主等價值理念，它注重的是在提高政府工作效率的過程中實現社會的公平與公正目標，以便為社會公眾提供更多的優質的公共產品與公共服務。誠如詹中原所指出的：“政府部門應努力培養具備管理主義及企業家精神的組織文化，以改變政府體制，使其更有能力執行公共權力所賦予的公正、正義的使命。”［15］（P2）

4.“新公共服務”所彰顯的公平價值

基于對“新公共管理”運動的總結與反思以及對“新公共管理”的各種質疑的理性思考，以羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特為代表于21世紀初提出了一個全新的管理模式和管理理念——新公共服務理論。新公共服務理論著力于凸顯兩個核心主題：促進公共服務的尊嚴和價值；將民主、公民權和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。具體說來，主要體現在七個方面的基本理念：服務而非掌舵；公共利益是目標而非副產品；服務于公民而不是顧客；戰略地思考，民主地行動；責任并不是單一的；重視人而不止是生產率；超越企業家身份，重視公民權和公共服務。［16］（P41）新公共服務理論是對新公共管理理論的揚棄，它在批判新公共管理的基礎上融合了新公共管理的某些主張，同時又是對新公共行政的繼續和發展，因而是一種介于新公共行政和新公共管理之間并在價值取向上趨向于新公共行政的理論體系。與新公共管理致力于政府自身模式的變革和轉換不同，新公共服務理論建基于民主公民權理論、社區與公民社會模式、組織人本主義學說和后現代公共行政思想之上，將關注的焦點集中于對政府與社會、與民眾相互關系上并對此予以憲政主義內涵的重塑，主張公共行政應當追求公共利益，奉行服務理念，強調公民社會的公民權利、公民意識、公民身份和公民價值，重視在民主對話溝通協商基礎上的政府與社區、民眾的合作信任和互動共治，其核心是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。

新公共服務理論與其說是一種現代公共行政范式的積極探索與有益建構，毋寧說是對公共行政倫理價值的重新確認與張揚，它堅持以人為本，把公平、公正、民主、正義等看作公共行政的重要價值向度，主張建立一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式。新公共服務是一個開放和包容的理論體系，它不排斥“效率”與“經濟”的合理性與必要性，但強調公共行政還須將“公平正義”作為自己又一根重要的理念性支柱。“盡管諸如效率和生產積極性這樣的價值觀不應該被丟棄，但是它們應該被置于由民主、社區和公共利益構成的更大的環境中。”［16］（P168）對公平正義價值的重視和強調，意味著新公共服務所追求的公民權利和價值能夠得以彰顯，意味著公共行政合法性基礎能夠得以重新奠定并日趨牢固。公民權是建構公共行政道德價值體系的邏輯起點，公民權利的充分實現有利于公民對自身利益訴求的表達和維護，有利于確立公民在民主決策體系中的平等地位，有利于監督和制約政府將公共利益置于主導地位、提出的解決公共問題的方案本身和操作程序符合公平、公正和民主、平等等價值準則，從而有效地保證公共行政的公平性。只有公共行政切實將公共利益的公平分配和有效增進作為自己價值目標，才能獲得大多數公眾的認可和支持，即只有公平的公共行政才能贏得合法性。總之，新公共服務要求公共行政應當充分考慮大多數人的利益需求，更加重視每一位公民的合法權益，著力于公共物品和公共服務在不同公民群體中的合理分配，通過公共政策推動經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持，處于不利地位的弱勢人群。

公平是公共行政特有的價值品格，彰顯著公共行政的倫理魅力。行政公平是公平理論譜系中一個重要的分支領域和構成部分，對行政公平的內在意蘊進行較為系統的理論梳理和解析，合乎邏輯地找出其理論支點和價值依據，無疑是一件富有學術價值的有益探索。而且，把行政公平的理念和價值追求融入重塑行政制度的構建過程，并日漸對行政行為產生積極的影響和滲透，則有著更為重要的現實必要性和緊迫性。

重視和強調公共行政的公平價值，但并非意味著要排拒公共行政的其他價值，其實，公共行政的公平價值與其他價值之間存在耦合和互通關系。公共行政作為人類的一種基本的管理活動，理所當然也應當追求以最小的投入達到最大的產出，追求效率的最大化。公平和效率互為條件、相互促進，實現了公平價值，可為效率的提升創造條件；效率價值得以落實，可為實現公平價值提供保障。一般而言，公共行政模式的轉換和公共行政基礎理論的演進無疑是一個日益趨向公平、科學、民主和法治的歷史進程，但對于仍還處于后發位置、還沒有建構起現代行政模式的我國公共行政來說，以善治行政為目標，借鑒和融合各個行政模式之長、深化各項基礎理論的研究則是必需的重要抉擇。

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Administrative Fairness in the Evolution of Public Administration Theory

ZHOU Qing-guo
（School of Management，Yang-En University，Quanzhou，Fujian 362014，China）

Research on administrative fairness is of sufficient theoretical foundation，important academic value and practical significance.Administrative fairness is the core value orientation and the basic principles.Its essence is to well balance the interests that various social groups and individuals shall enjoy.Administrative fairness is inherently included in traditional administration，new public administration，new public management movement and new public service theory，the four of which form the supporting theoretical system of administrative fairnress.

public administration；theoretical paradigm；fair value

D035

A

1000-2529（2010）02-0041-05

（責任編校：彭大成）

2009-11-05

福建省社科規劃項目“公共行政的公平問題研究”（08B086）

周慶國（1963-），男，河南南陽人，仰恩大學管理學院副教授。