論我國的行政復議申請時效制度

胡曉利

（吉林師范大學政法學院，吉林四平136000）

論我國的行政復議申請時效制度

胡曉利

（吉林師范大學政法學院，吉林四平136000）

我國行政復議申請時效制度應當堅持公正優先、兼顧效率的價值定位。以此理念審視，我國《行政復議法》及《實施條例》所規定的復議申請時效制度既存在著進步性，又存在著重要缺陷。因此，必須完善我國行政復議申請時效制度，把在行政處理決定中一并書面告知行政復議救濟權利作為行政機關的一項普遍法定義務加以明確，增加行政機關告知具體行政行為內容卻未告知行政復議救濟權利等特殊情況下如何計算復議申請期限的特殊規定，規定在行政機關復議權告知錯誤情況下對申請人的特別救濟措施。

行政復議申請時效；價值定位；進步性；缺陷；完善

行政復議申請時效確定得是否客觀、科學，是否能夠全面而又實際地從保護申請人救濟權利的角度出發進行制度設計，對于行政復議制度能否在現實的行政救濟體系中發揮真正有效的作用，能否實現保護公民、法人和其他組織合法權益的立法宗旨，至關重要。

一、我國行政復議申請時效制度的價值定位

行政法上的時效制度是各國行政程序法的基本制度之一，是指對行政法律關系主體雙方的行為給予時間上的限制，以保證行政效率和有效保證實現當事人合法權益的程序制度［1］。目前，我國行政法學界缺少對行政法上的時效制度的一般研究，但對訴訟時效制度的豐富研究可以作為我們分析探討的切入點。應該說，時效制度的價值定位是一個極其重要的問題，它決定著時效制度的具體設計，也可以借以檢討時效制度現實運作的得失。關于訴訟時效的價值定位，主要有效率說、秩序說和二元說三種觀點［2］。筆者以為，二元說對時效制度的價值定位較為全面，契合了現代社會尊重個體權利和維護公共秩序的雙重要求。這一價值定位原則上應適用于行政法上的時效制度。

關于行政法上時效制度的價值定位，我們既要堅持兩點論，又要堅持重點論。言其兩點論，是說時效制度應當承載效率促進和權益保障的雙重功能，兼顧效率與公正價值的實現，這兩個方面缺一不可，不可偏廢。就其重點論，是說時效制度的二元價值并非等量齊觀，針對不同主體的時效制度有著各自偏愛的價值取向。譬如，針對行政主體的時效制度，如作出具體行政處理決定的期限等，為促使其積極履行法定職責，防止不合理遲延，往往規定期限較短而又相對統一的時效制度，其重心或側重點則在于行政效率的實現。而針對行政相對人的時效制度，如行政復議申請時效制度，基于申請人在行政管理關系中的弱勢法律地位，為保證其充分行使復議權，則往往需要在規定一般時效制度的同時，窮盡在實踐中可能發生的各種具體情況，做出種種例外規定，其重心或側重點則在于最大限度地保證申請人復議救濟權利的實現。

基于以上分析，我國行政復議申請時效制度應當堅持公正優先、兼顧效率的價值定位。公正優先，是指該制度是針對在行政法律關系中處于弱勢的申請人行使復議權而設計，其主要目的是全面而又實際地保護申請人的復議救濟權利，促進和保障申請人及時行使復議權。兼顧效率，是指該制度雖有防止和避免當事人濫用復議權、盡快化解行政爭議的價值考慮，但這種價值考慮顯然應服從和服務于保障申請人復議救濟權利，而不是為了對復議權進行限制。從這一價值定位出發，復議申請時效制度應當反映現實情況的需要，予以靈活的回應與安排，既要考慮到一般情形，又要考慮到例外情形［3］。在下文中，筆者將以這一價值定位為基礎，對我國行政復議申請時效制度的進步性、主要缺陷及其完善作一粗淺探討。

二、我國行政復議申請時效制度的進步性

我國目前的行政復議申請時效制度規定在《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第9條和《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第15條至第17條。現行行政復議申請時效制度相對于原《行政復議條例》而言，在以下兩大方面取得了重大進步。

（一）確立了一般申請時效和特殊申請時效主輔結合的制度

首先，《行政復議法》延長了行政復議申請的一般時效，由“自知道具體行政行為之日起15日內提出”改為“自知道該具體行政行為之日起60日內提出”，解決了行政復議申請時效過短的問題，使申請人有相對充裕的時間申請行政復議。

其次，限定了行政復議特殊申請時效的適用范圍，由原來的“法律、法規另有規定的除外”改為“但是法律規定的申請期限超過60日的除外”，這樣，既把有權規定特殊時效的法律淵源層次從“法律、法規”縮小到“法律”，又把特殊時效的有效期限限定為60日以上。這樣，既明確了行政復議一般申請時效和特殊申請時效的主次關系，又在法律上保障了申請人有非常充裕的時間申請行政復議，解決了行政復議特殊申請時效層次繁多、期限長短不一、不便于申請人掌握的問題，充分保障了申請人的申請復議權利。

再次，取消了因正當理由耽誤法定申請期限的申請和批準程序，確立了行政復議的申請期限自障礙消除之日起自動順延的制度，極大地方便和保護了申請人充分行使復議權［4］。

最后，較為全面地規定了在合法送達情況下行政復議申請時效的起算時間。《實施條例》第15條第1款就當場作出具體行政行為、直接送達、郵寄送達、公告送達、補充告知等各種具體情況下行政復議申請時效的起算時間作出了具體規定，既方便了申請人計算行政復議期限，也給行政復議機關判斷申請人是否超出行政復議申請時效提供了可操作性標準。

（二）首次確立了行政機關在做出具體行政行為時的復議權利告知義務

《實施條例》第17條明確規定：“行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。”（為行文方便，“申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限”以下簡稱為“行政復議救濟權利”）盡管該項規定仍然存在著一些缺陷，但從總體而言，這一規定在我國行政法上無疑具有里程碑式的意義。因為無論是從宏觀層面還是從微觀層面考慮，在行政處理決定中一并書面告知行政復議救濟權利都應當成為行政機關必須履行的普遍法定義務。

從宏觀層面看，告知制度作為各國行政程序法的基本制度之一已是不爭的事實。告知意味著行政機關在實施行政行為的過程中，應該將行政相對人必須了解和應該了解的行政處理決定或相關權利通過一定的途徑和方式讓其知曉。那么，告知申請行政復議權是否屬于告知的應有內容呢？從社會進步和人權發展的角度來看，告知的內容呈現著日益擴展和不斷深化的發展態勢。根據《中華人民共和國行政程序法》（試擬稿）第48條至第50條的規定，告知分為事前告知、事中告知和事后告知三種情況。事后告知“行政相對人對之不服而表示異議和尋求救濟的途徑、時限”［5］。在行政處理決定中明確告知行政相對人行政復議權即屬于事后告知。

從微觀層面看，我國頒布的很多行政法律都把告知行政相對人申請行政復議和提起行政訴訟的權利作為行政機關作出行政處理決定必須履行的法定義務之一。

三、我國行政復議申請時效制度的主要缺陷

如果我們站在法理和人權的高度，基于充分發揮我國行政復議制度的救濟與監督功能的雙重目的，認真審視我國現行的行政復議申請時效制度，就會發現它仍然存在諸多缺陷或問題。

（一）缺陷產生的制度根源：在行政處理決定中一并書面告知行政復議救濟權利未作為行政機關必須履行的普遍法定義務加以明確

《實施條例》第17條雖然原則上確立了行政復議救濟權利告知制度，但細加分析不難發現，該條提出的解決方案具有很大的局限性。因為，在實踐中如何界定具體行政行為對行政相對人權利、義務“可能產生不利影響”，界定的主體和標準為何，告知的方式和途徑如何，條例中均未明確。仔細分析，這一規定存在以下四個主要缺陷。

一是在實踐中“可能產生不利影響”難以準確認定，極有可能侵犯到相對人的申請復議權利。“可能產生不利影響”本身就是比較模糊的規定，給行政機關留下了很大的主觀的裁量空間，行政機關如果認為自己做出的具體行政行為對行政相對人的權利義務可能產生有利影響，就不必告知其行政復議救濟權利。這樣的規定缺乏統一的客觀認定標準，在實際運行中極有可能侵犯到相對人的申請復議權利。

二是本條規定與《行政復議法》的相關規定相違背。《行政復議法》第2條和第6條規定，行政相對人只要“認為具體行政行為侵犯其合法權益”就可以依法申請行政復議。既然可以申請行政復議，根據前述的宏觀和微觀層面的雙重考慮，行政機關在具體行政處理決定中就有義務告知行政相對人行政復議救濟權利。說到底，是否“可能產生不利影響”不應該成為是否告知行政復議救濟權利的標準。“可能產生不利影響”不是應該由行政機關主觀認定的問題，而是由申請人主觀感覺的問題。

三是未明確告知的方式和途徑。《實施條例》僅規定，行政機關在做出具體行政行為時，應當告知行政相對人行政復議救濟權利。就方式而言，是采用口頭告知還是采用書面告知？就途徑而言，是在行政處理決定書中一并告知還是另行告知？這些都尚不明確。

四是未規定此種情況下如何計算行政復議申請期限的特殊解決方案。沒有特殊解決方案，這一規定就會流于形式，形同虛設。

（二）缺陷的具體實踐表現

基于以上分析，既然在行政處理決定中書面告知行政復議救濟權利應當成為行政機關必須履行的普遍法定義務，那么，我國行政復議法所規定的行政復議申請期限就應該只適用于行政機關在行政處理決定中明確告知行政相對人行政復議救濟權利的情況。如果行政機關在行政處理決定中沒有履行告知義務，如何確定行政復議申請期限就應該另當別論。

由上述制度根源所導致的實踐方面的問題在于，在日常的執法實踐中大量存在著行政機關在作出行政處理決定時未告知行政相對人申請行政復議的途徑和期限的情況。在此種情況下，適用《行政復議法》第9條來確定行政復議期限顯然不合適，但是在實踐中卻被大量采用。因為，除此以外，并沒有其他的相關法律規定可以適用。若是法律法規規定對此種行政處理決定不服，必須先申請行政復議，對復議決定不服才能向人民法院提起行政訴訟，行政相對人因未被告知行政復議權而錯過行政復議申請期限，只好向人民法院提起行政訴訟。可人民法院卻根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱為《若干解釋》）第33條第1款（“法律、法規規定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院不予受理”）而拒絕受理。在這種特殊情況下，行政相對人不是由于自身的原因，而是因為行政復議申請時效制度的缺陷而救濟無門。

此外，在日常的行政執法實踐中，還存在著以下三種特殊情況無法按照《行政復議法》第9條確定行政復議申請期限。

一是，對于與具體行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，即利害關系人，并不是具體行政行為的直接對象人，做出具體行政行為的行政機關沒有義務向其告知具體行政行為的內容及申請復議權，其申請復議的期限應該如何計算？

二是，在實踐中，還存在著“行政機關做出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達”的情況，此種情況下復議申請期限如何計算？《實施條例》第15條第2款給出的解決方案是“視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為”。這意味著，行政相對人不論在任何時候知道具體行政行為，都可以申請行政復議。這固然對申請人的權利給予了嚴密保護，對行政機關依法行政起到強有力的規范作用，但時間太長了，也確實有一個法律關系穩定性、善意第三人的信賴利益保護等問題，所以應當有個限定［6］。

三是，行政機關存在著復議權告知不明確、告知不全面甚至告知錯誤的情況。告知不明確是指僅告知可以申請復議，但卻不告知具體的復議機關和復議申請期限等問題；告知不全面包括僅告知復議機關卻不告知復議申請期限、僅告知復議申請期限卻不告知復議機關、本應依法告知行政相對人可以自由選擇向兩個行政復議機關申請復議卻只告知其向一個行政復議機關申請復議等問題；告知錯誤則包括告知錯誤的復議機關、告知錯誤的復議期限等問題［7］。上述這些問題的存在同樣導致行政相對人在申請行政復議時會遇到障礙甚至因錯過申請期限最終喪失尋求行政復議的機會。這同樣違反行政程序法的告知制度，也違反相關法律關于告知救濟權利的具體規定。

四、完善我國行政復議申請時效制度的政策建議

為彌補我國現行行政復議申請時效制度的缺陷，保證行政相對人及時有效行使行政復議權，筆者試提出如下參考性對策建議。

一是修改《實施條例》第17條，明確行政機關在實施具體行政行為時，必須在行政處理決定中一并書面告知行政相對人申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限，并明確不履行書面告知義務情況下行政機關主管人員和直接責任人員的法律責任。

二是在我國《行政復議法》中，增加行政機關告知具體行政行為內容卻未告知行政復議救濟權利情況下如何計算行政復議申請期限的特殊規定。行政復議與行政訴訟是既有密切關聯又相互銜接的兩大救濟制度。這方面可以借鑒我國的行政訴訟起訴期限制度。此種情況下行政復議申請期限的確定，既要考慮到《若干解釋》所規定的行政訴訟起訴期限制度的合理性及其缺失［8］，又要考慮到行政復議的公正優先、兼顧效率的原則，還要簡單易行，具有較強的可操作性。筆者以為，可以在《行政復議法》第9條增加一款：“行政機關作出具體行政行為時，書面告知具體行政行為內容但未告知公民、法人或者其他組織行政復議權、復議機關和復議申請期限的，申請人應當在知道或者應當知道具體行政行為之日起1年內申請行政復議。”

三是針對行政處理決定沒有告知與具體行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織和“行政機關做出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達”的特殊情況，同樣基于上述理由，將《實施條例》第15條第2款修改為：“行政機關作出具體行政行為，未向相關利害關系人告知具體行政行為內容，或者依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，申請人應當在具體行政行為作出之日起2年內申請行政復議。”

四是借鑒日本《行政不服審查法》，規定在行政機關復議權告知錯誤情況下對行政相對人的特別救濟措施。日本《行政不服審查法》第57條規定，如果行政機關告知錯誤，應當承擔相應的法律責任：（1）因行政機關錯誤告知而導致當事人向無管轄權的行政機關提出不服審查請求時，該行政機關必須將請求作為正式案件來受理；（2）因行政機關錯誤告知申訴期限而導致當事人在錯誤的期限內提出不服審查請求的，應當視為申請有效、合法；（3）對可以提出異議申訴的行政行為，沒有告知可以提出異議申訴的，則審查請求中的異議申訴前置原則不予適用，這不影響當事人直接提出審查請求［9］。筆者以為，借鑒日本《行政不服審查法》第57條的規定，并結合我國行政復議制度的實際情況，可在我國《行政復議法》中補充規定：（1）因行政機關錯誤告知行政復議機關而導致申請人向無管轄權的行政機關申請行政復議時，該行政機關必須告知申請人法定的行政復議機關并負責移送，如果申請人可以向兩個以上的行政復議機關申請復議，應當征求并尊重申請人的意見進行移送；（2）因行政機關錯誤告知行政復議申請期限而導致申請人錯過法定申請期限申請行政復議的，行政復議機關應依法受理；對于前述情況下屬于復議前置的行政案件，如行政復議機關拒絕受理，申請人向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

五是進一步明確在行政處理決定中行政復議權、復議機關和復議申請期限告知不明確、告知不全面、告知錯誤等情況下行政機關的主管人員和直接責任人員的法律責任。

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法（第2版）［M］.北京：法律出版社，2006：288.

［2］劉俊.時效制度的二元價值［J］.河北法學，2007（10）.

［3］羅豪才，湛中樂.行政法學（第2版）［M］.北京：北京大學出版社，2006：321.

［4］劉勉義，楊偉東.行政復議法釋解與案例評析［M］.北京：法律出版社，2000：60.

［5］北京大學公法研究中心行政執法與行政程序課題組.中華人民共和國行政程序法（試擬稿）［G］//羅豪才.行政法論叢：第6卷.北京：法律出版社，2003：492.

［6］郜風濤.中華人民共和國行政復議法實施條例釋解與應用［M］.北京：人民出版社，2007：101.

［7］楊解君.走向法治的缺失言說：法理、行政法的思考［M］.北京：法律出版社，2000：160.

［8］馬懷德.行政訴訟原理［M］.北京：法律出版社，2003：360－373.

［9］張正釗，韓大元.比較行政法［M］.北京：中國人民大學出版社，1998：778. ［責任編輯 孫景峰］

D922.1

A

1000－2359（2010）03－0071－04

胡曉利（1970－），男，吉林舒蘭人，吉林師范大學政法學院副教授，主要從事行政法學研究。

2010－02－16