公眾參與環境保護的權利基礎與立法完善

鄧小云

（河南省社會科學院，河南鄭州450002）

公眾參與環境保護的權利基礎與立法完善

鄧小云

（河南省社會科學院，河南鄭州450002）

人民管理國家事務和社會事務權、公眾環境監督權、環境知情權、環境立法參與權、環境影響評價參與權、環境決策參與權和環境訴權為公眾參與環境保護提供了豐厚的權利基礎，但我國現行法制對這些權利的規定很不完善，有關環境訴權的規定幾乎處于空白狀態。為了保障和推動公眾參與環境保護活動的發展，我國立法應明確公眾參與環境影響評價的效力，更加重視公眾環境決策參與權的實現，構建符合中國國情的環境公益訴訟制度。

公眾參與；環境權利；法制完善

公眾參與環境保護是近年來學界的一個熱點問題，政治學領域、社會學領域、法學領域、經濟學領域、環境科學領域都有相關研究成果涌現，但專門集中探討公眾參與環境保護權利的著述并不多，許多環境法學教材和專著都涉及了公眾參與環境保護，但多是從宏觀上論述公眾參與環境保護的意義、內容、形式等，更多學者側重于從公眾參與環境影響評價的角度來構建公眾參與環境保護法律制度。為了推進公眾參與環境保護活動的發展，有必要發掘公眾參與環境保護的權源，使這一活動獲得應有的正當性和充分的社會認可度、參與度。

一、公眾參與環境保護的權利基礎——應然性探討

公眾參與環境保護的權利基礎可以從兩大方面來認識：第一，人民管理國家事務和社會事務權?，F代民主制國家在人民主權理論的指引下，都不同程度地通過立法確認了人民參與國家管理的權利。環境保護關乎國家和社會的可持續發展，公眾參與環境保護是人民行使其管理國家事務和社會事務權的表現。第二，公眾環境權。關于環境權性質的爭論在學界一度非常激烈，目前的觀點至少有5種：公民環境權說、集體環境權說、國家環境權說、人類環境權說、自然體環境權說。有學者認為環境權已為一些國家的憲法或基本法明確規定，有學者認為環境權并不能從現行國際環境法律文件和眾多國內法中找到依據，有學者將環境權上升至人權的高度加以討論，認為它是公民的一項基本權利，有學者認為動物等自然體也應享有環境權。環境權問題在國內外目前尚無共識，我國立法也并未規定環境權，《環境影響評價法》第11條和一些規范性文件如2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出了“公眾環境權益”，我國《國家人權行動計劃（2009—2010年）》則明確將公眾環境權益作為一項基本人權納入其中，提出要“堅持人與自然和諧發展的方針，合理開發利用自然資源，積極參與國際合作，創造有益于人類生存和持續發展的環境，努力建設資源節約型、環境友好型社會，保障公眾環境權益”。筆者認為，環境權涉及公共利益，它不可能成為一項私權；從國內法的角度看，它只能以公眾環境權的身份入法，這里的公眾是否可以包括國外公民甚至延及全人類，取決于一國環境文化、環境政策、環境法制的成熟程度以及雙邊、多邊國際環境法律文件的相關規制；在國際層面上，國家可以以國際法主體的身份主張其環境利益，這時的環境利益實則成為國家利益的應有內容。如果將公眾環境權作為一項人權，它就只能在憲法中予以規定。并且，環境權是一個權利束，其具體內容應包括公眾環境監督權、環境知情權、環境立法參與權、環境影響評價參與權、環境決策參與權和環境訴權。

二、我國公眾參與環境保護的法制現狀——實然性分析

上述支撐公眾參與環境保護的各項權利在我國現行法制中多有體現。我國《憲法》第2條第3款規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務和社會事務。該規定從根本法的高度確認了公眾參與國家事務和社會事務管理權，為環境部門法細化公眾參與環境保護的具體權能提供了綱領性依據?！稇椃ā返?1條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！弊鳛槲覈h境基本法的《環境保護法》第6條規定“一切單位和個人都有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，我國《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《放射性污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》、《環境噪聲污染防治法》、《土地管理法》、《野生動物保護法》、《草原法》、《水土保持法》以及國務院《醫療廢物管理條例》、《風景名勝區條例》、《退耕還林條例》等環境法律、法規也都規定了各自領域的公眾檢舉、揭發、控告環境違法行為的權利。上述規定為我國公眾監督環境行政機關及其行政人員是否依法行政、單位和個人是否有損害環境的行為提供了切實保障。但是可以看出，這種監督是不徹底的。這種監督不是監管，公眾并不參與對其檢舉、揭發出來的環境違法行為的處理。對于環境行政人員的違法行為，我國《環境保護法》第45條規定，“環境保護監督管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，經核實的單位和個人的環境違法行為也只能由環境行政機關依法處理，相關機關是否處理、處理是否得當公眾并不知曉，公眾只能依據我國《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政許可法》以及原國家環境保護總局公布實施的《環境行政復議與行政應訴辦法》、《環境信訪辦法》等法律、規章對損害自身合法權益的環境違法行為予以進一步追究，而對與自己無直接利害關系的環境違法行為沒有提起司法審查和訴訟的權利。

環境知情權是指公眾知悉和獲取相關環境信息的權利［1］。以國務院2007年公布的《政府信息公開條例》為依據，2007年國家環境保護總局公布的《環境信息公開辦法（試行）》對政府環境信息公開和企業環境信息公開的范圍、方式和程序作了具體規定，國家環境保護總局2006年公布實施的《環境統計管理辦法》第24條規定各級環境保護行政主管部門的“環境調查結果應當納入環境統計年報或者其他形式的環境統計資料，統一發布”，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》、《國家突發環境事件應急預案》等文件中也提出要實行環境質量公告制度，及時發布污染事故信息，為公眾參與創造條件。關于環境立法參與權，我國《立法法》第5條作了概括性規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！痹摲ǖ?8條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。”國家環境保護總局2005年公布實施的《環境保護法規制定程序辦法》具體規定了環境保護法規在起草階段和審查過程中聽取有關機關、組織和公民意見的事項。

公眾參與環境影響評價是我國現有法制中規定得最為豐富的一項權利，這項權利在1998年國務院發布實施的《建設項目環境保護管理條例》中出現時，其主體僅限于“建設項目所在地有關單位和居民”，但眾所周知，環境影響具有波及性和擴散性，高速公路、鐵路的選址關乎全國各地出行者的利益，在河流上游筑壩不當會殃及整個流域的生產、生活和生態利益。在吸收各界意見的基礎上，2003年施行的《環境影響評價法》較前有了很大進步，該法第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”2006年國家環境保護總局公布實施的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與的原則、范圍、形式作了明確規定。但是，我國有關公眾參與環境影響評價的立法仍然不夠完善：首先，公眾參與環境影響評價的前提是公眾對相關環境信息的充分知曉，但根據國家環境保護總局公布實施的《環境信息公開辦法（試行）》的規定，環境信息包括政府環境信息和企業環境信息，環保部門有及時、準確地公開政府環境信息的義務，對企業而言，只有超標準、超總量排污企業屬于強制性公開其環境信息之列，更多企業對其環境信息可以自愿公開，這就潛藏著更多企業的日常環境信息公眾并不知曉的可能。雖然《環境信息公開辦法（試行）》規定建設單位或其委托的環境影響評價機構應將建設項目及其對環境可能造成的影響等向公眾公告，但公眾僅憑建設單位公告的內容來參與對其建設項目的環境影響評價就變得十分被動，無法將公告的內容與企業日常環境信息和環境形象形成對照來作出全面、客觀的判斷。其次，《環境信息公開辦法（試行）》有關“希望參加聽證會的公民、法人或其他組織應提出申請并提出自己所持意見的要點，準予旁聽聽證會的人數及人選由聽證會組織者確定”的規定有服從性規定之嫌，使公眾參與環境影響評價缺乏必要的激勵。最后，相關立法未對專家能否再以一般公眾身份參與同一建設項目的環境影響評價作出規定。專家以專家身份參與環境影響評價時通常是從專業角度思考問題，其判斷并不反映公眾的意見；當專家以一般公眾的身份參與環境影響評價時，他所代表的是公眾的利益。因此，立法在確定參與環境影響評價的公眾的范圍問題上，應將專家與一般公眾明確區分開來［2］。

目前我國立法有關公眾環境決策參與權的直接規定不多，現有環境法律主要通過規定建設單位、環境影響評價機構以及環境保護部門為公眾參與提供法律通道的義務來間接確立公眾參與環境決策的權利，如《可再生能源法》第9條規定：“編制可再生能源開發利用規劃，應當征求有關單位、專家和公眾的意見，進行科學論證?！蔽覈F行立法也并未明確規定公眾環境訴權，實踐中公民提起的環境訴訟案件多被法院以原告不適合為由拒之門外，一些媒體報道的所謂“環境公益破冰之訴”實質上仍是民事侵權訴訟。

三、完善我國公眾參與環境保護立法的思考

綜上所述，盡管從應然性的角度分析，公眾參與環境保護有眾多權利支撐，但我國現行立法對這些權利的確認程度不一。我國《憲法》明確規定了人民管理國家事務和社會事務的權利，《憲法》、《立法法》、《環境保護法》以及一些單行環境法律、法規、規章分別概括性規定或細化了公眾環境監督權、環境知情權、環境立法參與權和環境影響評價參與權。其中關于環境知情權和環境立法參與權的規定比較具體明確；關于環境監督權的規定不夠徹底，并不涉及司法監督；公眾環境影響評價參與權囿于多數企業環境信息公開自愿性的規定等而在參與范圍、深度和參與質量上受到了限制。在我國，公眾環境決策參與權只能從立法對有關建設單位、環境影響評價機構以及環境保護部門的法律義務規定中間接推導出來，這在一定程度上表明立法對公眾環境決策參與權尚不夠重視。我國目前關于公眾環境訴權的立法幾乎處于空白狀態。鑒于以上狀況，我國關于公眾參與環境保護的立法仍需完善。下面重點探討公眾環境影響評價參與權、環境決策參與權、環境監督權和環境訴權的立法完善。

（一）我國公眾環境影響評價參與權的立法完善

環境影響評價是貫徹環境法審慎、預防原則的重要環節，是前期參與，它較之環境決策、環境訴訟等過程參與和末端參與具有防范性，較之知曉環境信息、參與環境監督更能體現公眾參與環境保護的直接性和實效性，因此，立法應當更加完善有關公眾環境影響評價參與權的規定，使環境風險暴露在環境行為實施之前，未雨綢繆。筆者認為，原國家環?？偩忠约皣鴦赵浩渌课紝嵤┑摹董h境影響評價公眾參與暫行辦法》、《專項規劃環境影響報告書審查辦法》、《建設項目環境影響評價資質管理辦法》、《關于進一步加強環境影響評價管理工作的通知》、《海洋石油開發工程環境影響評價管理程序》等20多個有關環境影響評價的部門規章的立法位階太低，應將其內容充實到《環境影響評價法》中，形成統一的環境影響評價專門立法。未來統一的《環境影響評價法》應對有關單位、專家和公眾參與環境影響評價的“適當方式”予以明確，規定調查公眾意見、咨詢專家意見可以采取“通過公共網站或專題網站”的形式，假若一項數據電文所含信息可以調取以備日后查用，即滿足了采用書面形式的要求，公眾和接受咨詢的專家通過電子郵件方式表明意見也應視為書面回復。未來統一的《環境影響評價法》應明確規定已經接受咨詢的專家不能再以一般公眾代表的身份參與對同一建設項目的環境影響評價，同樣，已經以一般公眾代表身份參與環境影響評價的個人不能再以專家身份接受對同一建設項目的環境影響咨詢，因為一個人的第二次發言肯定會受其第一次發言內容的影響而有失客觀、公正。另外，公眾環境權是一個權利體系，相關立法之間應互相銜接、協調，環境信息公開法應考慮企業環境信息的日常持續公開，為公眾參與建設項目環境影響評價提供信息積累和企業環境形象參照。

（二）我國公眾環境決策參與權的立法完善

公眾環境決策參與與環境政治參與、環境行政參與內涵相近，外延略有不同。按照西方學者的理解，公眾環境政治參與是指環境問題作為一個新型政治議題所導致的公眾政治參與范圍和形式的擴展［3］，這種擴展的核心層面即公眾有權參與政府環境政策的形成過程。我國立法尚未就公眾參與環境決策作出明確規定，但一則政府行政資源有限，發動廣大民眾為環境決策提供大量及時、有效的信息可以節省行政成本，二則環境政策涉及廣大民眾的切身利益，環境決策只有吸納廣大民眾的意見和建議才更加合理可行，易于貫徹落實，因此，我國環境立法應當更加重視公眾參與環境決策的權利。我國《環境保護法》應明確規定，在環境政策的形成過程中，政府應鼓勵所有的公眾都成為可能的參與者，都可以通過參加民意調查、發表評論、向政府郵寄書面意見、發送電子郵件等方式參與環境決策。當然，環境公共政策會由于更依賴于專業知識而對公眾參與的需求程度較低，相反，如果環境公共決策對公共性有較大的需求，非?？粗毓妼φ叩慕邮艹潭龋敲?，這些環境公共決策作出的過程就應該吸納更具廣度和深度的公眾參與［4］。

（三）我國公眾環境監督權、環境訴權的立法完善

公眾環境監督權的不徹底與公眾缺乏環境訴權實際上是一個問題的兩個方面：檢舉、揭發、控告等的效果不佳勢必引發訴訟，而“司法是社會保障的最后一道防線”，提起訴訟的前提應是用盡了其他合法手段仍不能奏效。因此，公眾環境監督權實現的最終層面應是司法層面，即在我國建立環境公益訴訟制度，允許公眾將環境違法行為提交司法審查，使其受到司法裁判。一項制度的建立是一個系統的過程，制度建立伊始需要從學理證成、文化融入、實踐試點、法律體系的協調、由框架到具體的制度設計等方面全方位思考、探索，制度初成后需要結合實踐效果不斷修訂、調適，在有著成文法傳統的我國，法律制度更要審慎出臺。公益訴訟雖在古羅馬法中就已出現，但引起廣泛關注是20世紀以來才開始的，因此仍是一種“新型訴訟”。真正的環境公益訴訟出現得更晚，在我國甚至其有無也值得懷疑（如前文所述，一些媒體報道的所謂“環境公益破冰之訴”實質上仍是民事侵權訴訟）。在這樣的情勢下，環境公益訴訟制度是從我國實踐的土壤中生成，還是借鑒國外相關制度或做法打造，抑或從我國現有法律制度和政治體制中推導、離析出來，仁智之見頗多。筆者以為，在舊制度早已成型、新制度無章可循的過程中，學術研究乃至司法領域的混亂現象不可避免，但一些方向性、思路性問題必須澄清，以保證環境公益訴訟制度沿著正確的路徑形成和發展。

首先是在現有法制中糅合一些環境公益訴訟思想或規定還是創設獨立的環境公益訴訟制度的問題。多年來，學者們為建立環境公益訴訟制度積極建言獻策，有的分析現行民事訴訟制度、行政訴訟制度的缺陷，提出如何使之接納環境公益訴訟的構想，這種構想實則降低了環境公益訴訟制度建立的必要性和重要性，在一定程度上使立法機關對建立環境公益訴訟制度緩步不行。環境公益訴訟是公益訴訟的一個分支，環境公益訴訟制度應在公益訴訟制度的框架內設定，不應將環境公益訴訟制度的建立定位于對已經成型的私訴制度的修修補補而使之能夠應急性地解決一些環境糾紛，環境公益訴訟制度自身應體系化。

其次是環境公益訴訟文化的培養問題。許多學者注意到了美國、歐洲國家、日本、印度等國家的環境公益訴訟實踐，并加以評判，提出我國的效仿之道。但認真探究國外的環境公益訴訟理論和實踐可以發現，國外環境公益訴訟制度并無定型，且各國文化傳統、體制背景、制度銜接等各異，我國很難擇定效法對象。法的移植有一個本土法文化土壤的養育問題，我們應當深入挖掘我國傳統文化中的環境保護思想，注重中國環境法史的研究、宣傳和教育，遵循“中學為體，西學為用”的思想，更多地從我國歷代文明觀的演進來探索今日環境公益訴訟制度的構建，這樣的思考或許更具實效性和適應性。

［1］朱謙.公眾環境保護的權利構造［M］.北京：知識產權出版社，2008：71.

［2］李艷芳.公眾參與環境影響評價制度研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：216.

［3］郇慶治.環境政治國際比較［M］.濟南：山東大學出版社，2007：131.

［4］約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.孫柏瑛，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：66.

D922.68

A

1000－2359（2010）03－0091－04

鄧小云（1972—），女，河南新安人，河南省社會科學院助理研究員，主要從事環境法學研究。

2009年河南省政府決策研究招標課題“生態城市建設中的公眾參與問題研究”（B 712）中期成果；河南省社會科學院課題“河南省城市公眾環境政治參與研究”（09C12）中期成果

2009－12－02