以生態補償實現水土資源開發的帕累托最優

張 燕，張 洪

（南京大學 地理與海洋科學學院，南京 210093）

1 以“帕累托最優”原理指導自然資源開發及應用中存在困難的原因

意大利經濟學家V·帕累托在論述社會福利最大化問題時指出：如果沒有任何方式能在不減少其他人的福利條件下，增加至少一個人的福利時，整個社會的資源配置就處于最優的資源分配狀態。這就是“帕累托最優狀態”［1－2］。按帕累托最優的概念，當資源在各部門的配置已到了資源配置的進一步改變不再可能使任一人的處境變好而不使任何人的境況變壞時，資源的使用便達到最有效率的程度，資源的配置使社會福利達到極大值。“帕累托最優”構成福利經濟學的基礎之一［3］。

聯合國環境規劃署將自然資源定義為：在一定時間、地點條件下，能夠產生經濟價值，以提高人類當前和未來福利的自然環境因素和條件［4］。該定義以人類為中心，即離開人類、人類社會和地理環境說自然資源毫無意義；同時強調，只有當資源環境因素和條件被人類所需要和被人類開發利用，為人類社會創造財富，帶來福利，才能成為自然資源，才有價值。該定義要求從社會福利角度看待及利用自然資源，因而，在自然資源的開發中理應體現帕累托最優。

自然資源具有整體性，可將其視作由諸多子系統構成的大系統，開發其中某個子系統而帶給人們福利時，會影響該子系統及其他子系統。如果開發改進了本系統和其他系統的結構與功能，使資源得到改良與增值，提高效益，則開發該資源子系統將提高社會整體福利，實現帕累托最優，形成人與自然資源的良性互動；如果因此而損壞了其他子系統的結構與功能，阻礙它們的發展甚至生存，降低其效益，使資源退化與耗竭，則開發該資源子系統雖可提高相應子系統的效益，卻損壞了其他子系統的利益，這種以犧牲他人利益為代價實現局部利益的開發顯然不能滿足“帕累托最優”要求，也不一定能提高大系統的總體福利水平；如果開發某子系統資源，不僅給其他子系統帶來損失，甚至還喪失了本系統的長遠利益，則為最劣開發。

然而，要實現自然資源開發中的帕累托最優并不容易。首先，人類的需求無止境，但地球上能滿足人類需求的自然資源卻有限，要使有限的資源滿足無限的需求是困難的。其次，自然資源的多用途性使得其利用方式很多，而一定量的特定資源用于此用途就排除了用于他用途，如何合理利用與分配資源，使其在各子系統的配置達到最佳狀態很難確定且不唯一。第三，在自然資源開發中，某一系統的受益往往與其他系統的受損相伴發生，卻難以準確計算獲得與損失的利益；加之人們經常只注重自己所獲利益而無視他人的損失，因此在計算資源開發獲得的利益或造成的損失時，常常有意無意放大資源開發所獲的社會凈福利。如施用農藥使種植業的損失減少，收成增加，卻也使有益物種損失變大，降低了物種多樣性，加大了生態失衡的可能，可是，物種喪失的利益受損是隱性的，難以直接引起人們重視并對之進行定量分析，使得人們通常只計種植業收益，而忽略物種喪失的損失。第四，人們習慣于從自己和眼前的利益出發進行自然資源開發，常會為了一己的局部利益而不顧全社會的利益，為了眼前利益而放棄長遠利益，更使自然資源開發中的帕累托最優狀態難以確定。

還需指出的是，自然資源利用中的“最優”不可理解為一種靜止的“頂極狀態”，若僅滿足于已達狀態的最優，不再對之加以變動（因為按帕累托最優原理，這時的改動勢必造成一部分人的損失），那么，社會進步就將停止，這當然不符合人類不斷追求更為發達境界的意愿。由于自然資源的稀缺與多用途性質以及人的認識的局限性，自然資源利用一般都處于“次優狀態”，總存在進一步改進的可能性，人們有必要和可能去改進資源利用方式，以謀求更好的收益，調整與改進是實現自然資源利用方式優化和社會進步的必要條件。改進則是由一個個次優狀態向更優狀態的過渡組成的過程，這一個個過渡提高著自然資源配置的效率，增加社會福利，使得資源利用逐步接近最優狀態。況且，“最優”的判定還取決于采用的標準，既便自然資源利用達到了現在認為的某個最優態，只要社會目標或價值判斷標準發生變化，也會使之不再是最優。可見，帕累托最優不是一個，而是有許多個，并具有動態性，可通過一次次的改進，逐步提高“最優”的級別。故帕累托最優應理解為一個不斷提高“最優”級別的過程，也正是在此不斷轉化“最優”級別的過程（即開發）中，自然資源的利用更趨合理，為社會帶來更多福利。然而，每一次從一個最優級向另一最優級過渡的改進都會改變當事各方的收益狀況，迫不得已地會使一部分人的利益受損，這種損益變遷既是社會進步過程中難以避免、常常又是必須付出的代價，同樣也是促進自然資源利用方式優化需要付出的代價。

由于只要進行自然資源的開發以重新配置資源，便一定會在產生“受益”的同時發生“損害”，又不應放棄“帕累托最優”原理，就需要找到在自然資源開發中應用該原理的辦法。

2 生態補償是在自然資源開發中實現“帕累托最優”的有效辦法

帕累托最優是一條“無人受害”的嚴苛標準，據此標準，盡管有子系統受益，但只要存在其他子系統的利益受損，則仍認為整個社會福利減少，此時資源配置就不處于最優。事實上，在自然資源開發利用中，“受益”和“損害”往往相伴產生，即在自然資源開發中難以找到理想的帕累托最優狀態，于是人們退以“滿意”為準則，尋找“次優狀態”（只要能實現相對滿意的特定目標，就稱資源配置合理），以免使許多可為多數人帶來極大利益而只使少數人受損的做法（政策）遭摒棄。要在自然資源開發中落實帕累托最優原理，實現自然資源利用從次優態向更優態的過渡，需要處理的主要問題是：自然資源利用方式改變后，怎樣才能公平地給各方帶來至少不低于原來的益處并增加社會總福利？特別是如何解決受損方的損失以減少對進步的阻力，并實現社會公平？對受損方實行補償是現實中經常被采用又行之有效的辦法。

假設從狀態A變動到B時，當事人中有人受益有人受損，則由受益者對受損者的利益損失進行彌補，通過利益補償使受損者境況不再惡化，甚至有所改善，并且，受益者得到的利益在抵償了受害者的損害以后，仍能使受益者得到好處，即社會總福利仍是增大的，那么，從A到B的變動是令人滿意的。這就是福利經濟學中的“補償原理”［2－3，5］。該原理承認任何一項變革都難免使一部分人受益而另一部分人受損，但可通過一定的政策（如對受益者征收特別稅，對受害者支付補償金）使受損者得到補償，以使之至少保持原來的福利狀況，即如果任何改變使一些人的福利增加，而不會同時造成另一些人的福利減少，或者一部分人的福利改善補償了另一部分人的福利惡化且有余，就認為社會總福利增大。補償原理的實際含義是追求系統的總體功能最大化，而不要求各個子系統的功能都最大，并允許存在部分系統的功能損失。

補償原理在自然資源開發中具體落實的途徑之一是，政府制定適當的政策，向自然資源開發的受益者征收特別的稅，并用此向資源開發受損者提供補償，以改進受損系統的結構與功能，增加它的造血功能，減少損失增加收益，使受損者能至少不低于原來的福利水平，而改造后的整個系統將獲得高于原有的福利，以此提高社會總福利水平，這樣一次過渡便實現了資源利用水平從一個較低最優狀態向另一個較高最優狀態的過渡。

應予強調的是，自然資源的開發利用活動經常或多或少改變了生態環境，因而，作者認為，在當今時代，“帕累托最優”考慮的“福利”不可局限于經濟福利，還應包括生態福利，福利水平的改變也要從經濟和生態等多方面度量；在今天應用補償原理時，當然就不能只限于經濟損失，更要特別關注在生態環境層面上實現自然資源開發的帕累托最優，即為了提高自然資源系統的效益并改善生態環境，必須注重自然資源被開發后的變動情況與抵抗外界干擾的能力，調整不合理的開發方式，并進行生態補償。比如，我國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要提出“主要使用國內資源和陸路進口資源的產業在中西部重點開發區域布局”，使西部地區工業實際走上了資源開發為主的道路，結果清潔廉價的能源與原材料為東部沿海地區的發展提供了保障，卻導致了西部地區污染嚴重、生態環境惡化的局面，還加大了東、西部的經濟發展不平衡，因此，東部地區有義務幫助西部地區建設生態環境，彌補他們的利益損失。可見，自然資源開發涉及的補償不應也不能僅僅是經濟價值的補償，還應包含生態補償，主要是對開發造成的生態環境損失進行生態環境價值補償。

借助補償實現帕累托最優，須要處理與解決的問題之一是，部分人及當前利益應否予以維護，怎樣兼顧多數人與少數人的利益？尤其要求在自然資源開發中不能總用“為了大多數人的長遠利益”這樣的借口來心安理得的犧牲少數人及當前的利益，因為，對少數人來說，他們因某種活動（政策）受到的損害可能很嚴重，而對大多數受益者中的每一個人所得到的好處可能無足輕重，所以，在開發自然資源時，漠視他人及少數人的權益或忽視當前要求都是不正確的，不僅不符合倫理學“公平”的要求，不利于相關做法的實施，也有損政治上的“穩定”、“和諧”的實現與保持。當然，亦不能讓大多數人為少數人的一己私利“埋單”。生態補償正是兼顧多數與少數、眼前與長遠利益的補償方式，其中，經濟補償主要是對少數人的經濟價值受損的補償，生態補償則是為了大多數人的長遠利益而實施的補償。在自然資源開發中實施生態補償的目的就是要同步實現經濟福利和生態福利的優化。為了使自然資源開發中的生態補償得以實現，需要做好以下工作：

（1）要對自然資源的開發活動進行監測和評價，以杜絕盲目開發和濫用自然資源的行為，減少浪費，保證相應的開發能增加全社會的福利，改善生態環境。

（2）為了對自然資源開發中的受損者實施補償以減少他們的損失，先要對受益者的利益所得和受損者的利益損失進行定量測算，并制定一系列的補償標準；還要對自然資源開發造成的生態環境改變進行價值測算，以此作為生態補償的基礎。為使補償（尤其是生態補償）活動得以操作，需采用適當的經濟和行政手段，如征收“資源稅”、“環境保護稅”［6］、“排污費”［7］這樣一些特別稅或費用。準確明了的巨額補償費用的支出通常能敦促資源開發者積極改進技術與管理水平，設法減輕開發產生的負作用，以圖減少補償，這就能減少資源開發中的外部不經濟性，恢復甚至提高生態環境質量，為社會帶來更多福利。

（3）建立一些流域范圍、全社會范圍及代際之間的補償機制，以防范自然資源開發中只追求局地利益和眼前利益而不顧全局利益和長遠利益的傾向，并使之制度化、商品化；還要通過加大補償力度，使虛擬補償轉變為實際補償。

3 “帕累托最優”原理和生態補償在河流水資源開發及土地資源流轉中的應用

在現行技術與經濟條件下，如何使自然資源開發的負面影響最小收益最大，如何以最小投入獲得最佳的生態環境效果，即如何實現有限資源利用中總會存在的“機會成本”的最小化，同時保證“代內公平”與“代際公平”的實現？帕累托最優概念及生態補償原理能夠幫助我們有意識地采取恰當的方式，實現合理地開發和分配自然資源與其他各種資源，使資源的投入與在各部門（地區）的配置達到最優狀態，取得全社會福利最大化。

3.1 河流水資源開發中理應進行生態補償

開發一條河流時，應將全流域作為一個由上、中、下游諸個子系統組成的大系統，開發要兼顧上、中、下游的利益，如實施全流域水土流失治理和水資源調控時即應如此。如果實施治理和調控后，全系統所獲利益不低于之前的利益，即表示該河流水資源的配置進入一種更優狀態，則實施治理和調控是有利的；但此時可能犧牲了上、中游地區的部分利益，即下游的獲得可能是以上游的損失為代價換來的，故應對受損者進行補償。

正是基于這樣的認識，作者曾經提出［8］：應從資源轉移角度對待長江流域的水土流失，對之實行“適度治理”，即在控制長江流域上游水土流失時，不強求上游的局部治理最佳，更不求徹底根治，而是在考慮經濟承受能力和上、下游需要的基礎上，采用以保護河道與下游安全為基本依據的總量控制辦法（在總量不變的前提下，適當分配各流失區允許流失的泥沙量，以協調各流失區的治理水平），通過治理將上游的環境損害控制在適宜范圍，以便既減輕上中游的生態破壞，又允許有一定量的水土流失來防止下游發生新的生態破壞，并使花費盡可能小，達到用較少的投入獲得全流域滿意的經濟、社會與生態治理效果。為了彌補因此給上游水土流失區帶來的繼續損失，宜用“補償”方法進行利益調節。

黃河水資源的開發利用中也應體現帕累托最優。自1972年以來，黃河斷流的時間與距離不斷延長［9］，由于黃河流域大部分地區屬于干旱半干旱區，干旱是引起水資源短缺的自然原因，但人類對水資源的超量使用與浪費，加劇了水資源需求增大與供給相對減少之間的矛盾，黃河斷流難以避免。斷流的危害之一是供水困難，降低下游的工農業收益和居民的生活質量；危害之二是對沿河特別是河口三角洲地區的生態環境產生重大影響，如海岸侵蝕后退，海水倒灌引起地下水質惡化，地表水環境容量減少引起環境污染加劇，河口地區生態系統退化生物多樣性喪失；危害之三是水量減少，改變了河道的沖刷模式，泥沙淤積使河道萎縮，河床抬高，降低行洪能力，增加決口和改道的風險，威脅下游居民的生命財產安全。為了減少黃河斷流對下游生態系統及經濟、社會系統可能造成的損失，實現黃河水資源的帕累托最優利用，必須從全流域出發，對黃河水資源統一調控，適時實行定量用水控制，通過統一調度來保證有足夠的沖刷河道的生態用水和為下游提供盡可能多的生產、生活用水，以維持河口三角洲地區的生態平衡，并獲得經濟收益。已有學者對水源地保護區建設提出各地區應分擔的生態補償量［10］及河流水質水量跨地區的生態補償量［11］。

河流水資源開發中的具體補償方式主要是由政府采取適當措施，將下游獲益者的部分收益轉移給上、中游受損者，如向他們提供資金與技術，援助他們改進農業基礎設施，改漫灌為噴灌、滴灌，節約用水并提高用水效率，以減少對水資源的消耗，獲得較多的收益，使受損程度逐步減輕，甚至在限定的水資源使用量范圍內，通過節水來達到未調控前的生產規模，獲得不低于原先的收益，但全系統的總收益卻大于原先的水平。通過這樣一次次的調整及補償，使得河流水資源的利用效率及在各地區各部門間的配置趨于越來越合理，同時改善流域的生態環境，逐步改進與提高河流水資源開發利用的帕累托最優程度。

3.2 土地資源流轉中亦應實行生態補償

根據用途，土地資源大致可分為農業用地和非農用地，土地流轉主要是指土地功能在這兩種用途間的轉換，它是土地資源開發的主要形式之一。發生土地流轉時，一般都需進行補償，然而，現在土地流轉（尤其在土地非農流轉）時的補償通常只是對土地原使用者的經濟補償，包括對耕地的經濟價值和社會價值的補償［12－13］。可是，土地除了可以產生經濟價值，還有重要的生態環境功能，如耕地生態系統具有的主要生態環境功能有：提供農副產品、調節氣候、調節氣體、涵養水源、保持土壤、養分循環與持留、凈化環境、維持進化、提供文化娛樂［14］，因而具有生態環境價值。對土地的生態環境功能亦進行相應的（價值）補償，才能使人們的福利得到更完整的體現。

因此，今天在開發土地資源時，首先，要采用合理的方式。例如，采用退耕還林方式開發陡坡地，雖然可能在短期內減少種植業的收益，但這樣做不僅可阻止坡地的土壤流失，提高坡地涵養水、肥的能力，增加林業子系統的長遠效益，還可由于水土流失減少而增加相鄰子系統的生產能力（如阻止湖泊退化，提高漁業子系統的效益）；從長遠看，如果不實行退耕還林，任水土流失發展下去，不僅會損害其他子系統的利益，還會隨著坡地土壤流失，土壤肥力退化，導致坡地無法繼續耕種，繼而損害種植業本身的利益，最終使相關各系統的效益喪失，此時，退耕還林便是實現陡坡地開發帕累托最優化的方式。其次，要保護耕地。我國目前遏制耕地流失主要靠行政、法律、金融與稅收手段，如嚴格按土地利用總體規劃和年度計劃供地，并執行耕地“占一補一”，實現耕地總量動態平衡；鼓勵按土地利用總體規劃對荒山、荒草、荒灘、荒水開發改造；實行土地復墾，補充耕地數量，在土地復墾中按照“誰破壞誰復墾”原則，執行“誰復墾誰收益”的政策，復墾土地用于農、林、牧、漁業生產可減少農業稅，用于基本建設的給予優惠［15］；推行土地整理，通過合理布局改善農業生產條件，提高耕地質量，增加耕地有效面積；在耕地非農流轉中征收“耕地開墾費”等，以此扶持、鼓勵增加耕地的活動，處罰破壞耕地的行為。為落實保護耕地的目標，作者認為［13］，還應采用經濟手段來提高耕地流轉的成本，較合理且現實的辦法是把耕地的生態價值納入耕地流轉成本之中，借此實現雙重目標：讓占用者從經濟角度關注耕地的生態功能，以保護環境；同時使他們權衡由于流轉成本提高帶來的經濟利益變化，盡可能少占耕地。第三，除用征地補償、有償使用土地等措施進行經濟補償之外，更要對由此產生的生態環境改變進行補償。這種補償的具體實現是以對土地的生態環境價值估算為基礎，輔之以各種措施，為此，作者曾設計了這樣一種針對耕地非農流轉的生態補償方案［13］：在生態補償與經濟補償分離基礎上按比例超額預先征收生態價值變動的補償費，以便除經濟成本之外，再給開發商更大的生態成本壓力；仿國家建立“出口退稅”制度鼓勵出口的做法，實行“先征后返還”，即只要開發商采取行動恢復所開發土地的生態功能，則預征的生態補償費便予返還。通過這些措施的實施，當可促使開發商修復土地的生態功能；國家也可集中預征的資金，安排可行的生態恢復工程。

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