論社會主義法治理念的基本內涵①

楊士林

(濟南大學 法學院,山東 濟南 250022)

論社會主義法治理念的基本內涵①

楊士林

(濟南大學 法學院,山東 濟南 250022)

黨的十七大報告提出的社會主義法治理念發展了十五大提出的“依法治國”思想。社會主義法治理念具有豐富的內涵,需要我們不斷地挖掘和詮釋。社會主義法治理念應當由以下理念構成:即良法之治、憲法至上的理念;規范公權、保障人權的理念;依法行政、服務行政的理念;公正司法、司法為民的理念。

法治理念;保障人權;服務行政;司法為民

社會主義法治理念,是以胡錦濤同志為總書記的黨中央在認真總結我國法治建設實踐經驗,借鑒世界法治文明成果的基礎上提出的,是繼黨的十五大提出“依法治國”之后提出的又一重大戰略思想,它豐富和發展了依法治國的基本方略,對我國社會主義法治建設的宗旨、路徑及改革發展具有重要的指導意義。社會主義法治理念的核心是“依法治國、執法為民、公平正義、服務大局和黨的領導”。①周永康:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 努力開創政法工作新局面》,《求是》2008年第6期。它進一步揭示和彰顯了我國法治的社會主義性質,從根本上劃清了社會主義法治和資本主義法治的界限。社會主義法治理念作為社會主義法治的精髓和靈魂,必將全面指導我國法治建設和法治工作。社會主義法治理念具有豐富的內涵,需要我們不斷領會和詮釋。只有充分理解和認識社會主義法治理念的實質內涵,明晰社會主義法治建設面臨的新課題,才有助于我們理清思路,澄清模糊認識,從而推動我國社會主義法治建設。

一、“良法之治”、“憲法至上”的理念

“良法之治”、“憲法至上”是法治國家的基本特征,也是我國社會主義法治的價值理念。社會主義法治首先應當是良法之治。人類法政文明的發展歷史告訴我們,任何一個社會、一個國家,有“法”不一定有“法治”,有“法”也不一定就是法治社會。奴隸制、封建制國家也曾制定了較為完備的法制,但不能稱之為法治社會。因為那時的法律在價值取向上是維護君主專制統治而非保障大多數人的權益。自然法學派認為,人類是萬物之靈長,人的自由和解放是人類的終極價值。在人類進步的過程中,人的生命、自由、平等、幸福被認為是與生俱來的、不可或缺的權利,這些權利被融入了自然法則當中。在現實政治生活中,人類制定了法律,并且賦予其國家強制力,以確認自然權利。當人類制定的法律確認和保障自然權利時,人定法被認為是善法,而當人類制定的法律否認甚至剝奪自然權利時,人定法被認為是惡法。所以,社會主義法治首先應該是良法之治,是保護人的自由和權利之治。當法律侵犯了人的尊嚴和權利時,就不能具有法律效力。推進社會主義法治建設需要首先解決的是良法之治的問題,即立法機關要制定確認、保證人權的法律規范。自改革開放特別是黨的十五大提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的目標以來,經過 30年的法治建設,我們基本解決了改革開放初期“無法可依”的局面,做到了“有法可依”。到 2009年 8月,全國人大及其常委會共制定現行有效的法律 229件,國務院共制定了現行有效的行政法規 682件,地方人大及其常委會共制定了現行有效的地方性法規 7000余件,民族自治地方人大共制定了現行有效的自治條例和單行條例 600余件,5個經濟特區共制定了現行有效的法規 200余件,國務院各部門和有立法權的地方政府共制定規章 2萬余件。①陳菲:《截至 8月底全國人大及其常務委員會共制定現行有效法律 229件》,中央政府門戶網站,2009年 9月 22日。以憲法為核心,以法律為主干,包括行政法規、地方性法規等規范性文件在內的,由七個法律部門、三個層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經基本形成,國家經濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依,②吳邦國:《第十屆全國人大常務委員會工作報告》,http://news.xinhuanet.com/politics/2008-03/21/content_7835573.htm.為依法治國、建設社會主義法治國家,實現國家長治久安提供了有力的法制保障。社會主義法律體系雖然已經基本形成,但在立法質量上仍然存在這樣那樣的缺陷,特別是地方立法、部門立法,以立法謀私、立法擴權、立法違法的現象仍然在一定程度上存在,很多地方政府的規范性文件在價值取向上不是從保障人民的基本權利出發,而是從方便管理、單純地維護秩序甚至從小團體利益出發,出現了很多問題。③李林:《期望“良法善治”》,《財經》2004年第17期。因此,樹立正確的價值理念,提高立法質量是我國法治建設的首要任務,黨的十七大報告提出“科學立法、民主立法”可謂切中要害。科學立法意味著立法機制科學,立法程序公開透明,最大限度吸納民意,確保立法在內容上公正合理。

憲法至上是指憲法在法律體系中具有最高的法律地位和法律效力,為一切法律、法規的制定提供依據,為一切組織和個人的行為確立準則。我國 1982年憲法是黨的主張和人民意志和利益的最高體現,特別是經過四次修改之后,體現了社會主義法治的精神。在我國,憲法至上意味著一切國家機關、武裝力量、各政黨、各社會團體、企業事業組織和全體公民都沒有超越憲法和法律之上的特權。它還特別昭示我們,作為國家主權和治權承擔者的政府,作為公民權利和自由保護人的國家,要無條件地接受憲法和法律的控制,不受領導者個人或者少數人意志的左右。而要確保憲法的至上地位,必須加強憲法的實施,只有加強憲法實施,才能避免其他法律法規與之相抵觸,才能維護國家法制的統一、尊嚴、權威。為此,我們必須從兩個方面入手:一是研究探討憲法的實施機制,對于如何保障我國憲法實施,應當結合我國國情,借鑒國外有益的經驗,努力探索適合中國國情的憲法保障制度。西方國家在保障憲法的實施方面主要通過普通法院或者憲法法院來保障憲法的實施。根據我國憲法,人大及其常委會保障憲法的實施工作,那么,人大常委會應當如何監督憲法的實施,保障憲法的最高效力,亟待進行深入的探索。二是加強憲法的實施,亟待建立符合我國憲政體制的規范審查制度。法律不得違背憲法、法規不得違背憲法與法律,這是法治國家應當遵守的基本準則。如果行政法規、地方性法規以及政府規章抵觸法律而效力不受任何影響,那么,依法行政將成為空談,民主法治國家的體制也將難以為繼。為此,需要建立健全規范審查制度,不論是行政機關發布的行政法規、規章等規范性文件,還是地方國家權力機關制定的地方性法規,均需要接受相關機關的審查監督。隨著我國社會主義和諧社會建設的推進,法律規范之間的和諧、下位階規范不得違反上位階規范便成為我國法治建設的重點,建立適合我國國情的規范審查制度已提上日程,對此亟待理論上的梳理。

總之,良法之治、憲法至上是法治文明的產物,是人類在遭受苦難和災難之后的抉擇,更是人類找到的約束必要的惡的神圣法寶,構成了我國社會主義法治理念的基本內涵。

二、“規范公權,保障人權”的理念

中國封建社會長達兩千多年,其中不乏光輝燦爛的法律文化,但其中也充斥著大量的糟粕。調整民商事活動的民商事立法不發達,而刑法尤為發達,這種觀念至今仍然有很深的影響。人們一談到法,往往就意味著刑法制裁。其實,法的價值恰好與其相反。近代法治的出現是與反特權、反專制、反人治以及控制和約束國家權力從而有效保障人權相聯系的。憲法就是為了控制公共權力,保護人民的權利和自由而制定的。近代啟蒙思想家無不以規范、控制公權為其法治理論的主要內容。法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬世不易的一條經驗,有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”④[法]孟德斯鳩:《論法的精神》,張雁深譯,商務印書館 1995年版,第104頁。其思想基礎在于對人性惡的防范和對掌權者本性的悲觀、消極假設。法治的積極意義在于使人為善,而其消極意義是止惡,即用法律的鎖鏈約束人,尤其是約束掌權者不做壞事。特別是在現代社會,政府權力越來越大,它分配權力和義務,動員社會力量,維護社會公共安全,政府權力運用得好,可以造福人民,如果濫用則危害社會。防治權力濫用的方法有四種:一是實行國家權力的職能分工,即把國家權力分成立法、司法、行政,分別交給不同的機關行使;二是實行監督和制約,讓權力制約權力;三是把公民權利納入憲法實施系統,開列公民權利清單,讓公共權力的行使以個人權利和自由為依據和限度;四是制定憲法和法律,規制公權,確立權力的組織、程序、規則、限制。對政府來說凡是未經授權的就是禁止的,確立依法立法、依法行政、依法裁判的規則。

自改革開放以來,全國人大及其常委會適應社會主義法治的需要,制定了一系列規范和控制公權、保障人權的法律規范,制定了諸如《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政許可法》等行政法律,修訂了《刑法》、《刑事訴訟法》等保障公民基本權利的法律。規范公權、保障人權的社會主義法律體系基本完善。但是應當看到,在規范公權、保障人權方面仍然存在這樣那樣的問題,一是有些法律規范仍然沒有制定,如我們至今沒有制定保障公民私有財產的《征收法》,沒有制定保障公民言論出版自由及結社自由的“新聞法”和“社團法”;有些立法如《社會團體登記管理條例》、《城市房屋拆遷管理條例》等其立法層級過低,有違《立法法》的規定;保障公民表達自由的《集會游行示威法》在立法宗旨上仍有待完善和補充等。二是有些法律規范不能得到很好的實施和執行,法律的實施監督機制仍然有待強化。在我國人大制度之下,應當進一步加強和完善權力機關對其他機關的監督,進一步完善各種權力的行使程序,進一步完善和加強對公民權利自由的保護,這是社會主義法治理念的本質所在。

三、“依法行政”和“服務行政”的理念

依法行政和服務行政是堅持執政為民,建設法治政府的必然要求。法學理論上一般將行政機關的行政行為劃分為干涉行政和服務行政兩種。①陳新民:《中國行政法學原理》,中國政法大學出版社 2002年版,第28頁。干涉行政,又稱秩序行政,是指行政機關對個人權利和自由施以不利影響,諸如限制公民、法人等相對人的自由和財產,要求相對人承擔一定義務等。干涉行政的目的在于維護正常的社會秩序、國家安全及排除對公民、法人或者其他組織合法權益的侵害。由于干涉行政直接涉及人民的權利和自由,因此,干涉行政要受到嚴格的法律限制,在干涉行政領域,行政活動必須嚴格遵守法律法規,即依法行政。依法行政包括兩個方面,即實體合法和程序合法。在實體上要求行政活動要有法律依據,越權無效,不得濫用權力;在程序上要求行政活動遵守法律程序,做到公平、公開,自覺接受公眾監督。十七大報告明確指出,完善制約和監督機制,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益;保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。然而,在干涉行政領域,我們仍然面臨著兩方面的困擾:一是在實體上,有些公務員無視現行法律的規定,濫用權力、違法行政。實踐中諸如高官“前腐后繼”、基層執法人員“釣魚執法”、“暴力拆遷”等,均是這種現象的表現。二是在程序上,不遵守法定程序,暗箱操作、秘密行政。暗箱操作幾乎成為權力的一種非正式運作方式,許多腐敗大案的發生都與權力的不公開行使有關。程序是實體的載體和保障,“缺乏正當法律程序的約束是權力濫用、滋生腐敗的根源”。②姜明安:《反腐敗“三注重”的關鍵是健全完善正當法律程序》,《檢察日報》2008年 2月 19日。為此,在干涉行政領域,要始終保持權力的健康運行,就必須加快行政程序法的立法步伐,將干涉行政活動的主要過程法治化,保障行政行為公開、透明,保障公眾的知情權和參與權。

服務行政又稱為福利行政,是指行政機關給人民提供行政給付和福利服務,保障人民有尊嚴地生存。現代國家承擔著照顧人民生活的職責,特別是二戰之后,國家的職能發生了重大轉變,服務行政的地位逐步提升,并成為國家責無旁貸的首要義務和責任。服務行政的內容種類繁多,諸如實施各種社會保險、社會福利及社會救濟,興辦水利、電力、公共運輸等公用事業,興建道路、橋梁、公園等公共設施,普及博物館、圖書館、文化館等文化事業。適應我國社會階段的需要,完善公共服務職能、建設服務型政府也成為我國政府面臨的首要重任。黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作出了全面部署,強調要建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能。十七大報告也明確提出,“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”。所謂服務型政府就是在黨的全心全意為人民服務的理念指導下,適應我國經濟發展的新形勢新要求,加強民生建設和社會建設,將公共服務職能放在更加重要的位置,并且逐步使其成為政府的主要職能或核心職能,以不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求的政府。與干涉行政不同,服務行政的方式多種多樣,且手段靈活,行政機關擁有較大的自由選擇空間。當然,服務行政也需要遵守法制原則,應當受法律平等原則的約束。建立服務型政府,我們面臨著前所未有的挑戰,具體包括:一是完善政府公共服務體系。加強公用基礎設施、公共衛生設施、公共教育設施、公共文化體育設施等方面的建設,積極發展義務教育和公共醫療衛生保健事業,健全社會保障體系,努力形成完善的公共服務體系,做到公共服務不“缺位”。二是提高政府公共服務總體水平。要根據人民群眾日益增長的物質文化需要,努力提高公共產品的總量與質量,使公平服務與經濟增長協調發展。三是建立完善的公共服務制度。這些制度主要包括義務教育制度、社會保障與社會福利制度、公共醫療衛生制度、公共基礎設施建設制度、公共服務參與制度、社會合作制度等。四是實現人人享有公共服務的目標。滿足全體公民最基本的公共服務需要,真正做到老有所養、貧有所助、病有所醫、幼有所教。

總之,依法行政、服務行政是社會主義法治理念的基本內涵,是政府機關行政活動的基本要求和準則。依法行政是對行政機關干預行政的基本要求,而服務行政則是新時期社會發展對政府提出新要求、新任務。

四、“公正司法”、“司法為民”的理念

公正司法是實現社會正義的最后一道防線,是建立和諧社會的一個重要組成部分。公正司法既是現代社會政治民主、進步的重要標志,也是現代國家經濟發展和社會穩定的重要保證;同時,公正司法也是任何文明社會公民的正當權利。隨著我國法治的發展,人民法院的公正司法在解決糾紛、實現權利義務,進而推動社會健康發展方面起到了越來越重要的作用。但也應當看到,我國在公正司法方面還面臨著許多問題,諸如超期羈押、刑訊逼供、逾期裁判、違法裁判、行賄受賄以及上訪申訴率居高不下等現象。要保障公正司法,必須結合我國司法的現狀進行司法改革。十七大報告高度概括了我國司法改革的走勢,即“深化司法體制改革,優化司法職權配置,規范司法行為,建設公正高效權威的社會主義司法制度,保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”。這一概括從更深的層面為未來司法改革取得突破性進展指明了方向。目前,我國司法體制改革的核心在于司法職權的優化配置,這不僅涉及司法權在中央與地方之間的配置,還涉及法院、檢察院、公安部門、司法行政部門等不同部門之間的職權配置,以及司法系統內部的權力分配。只有厘清權力體制,才能確保司法系統能夠抵制外部干擾,能夠使法官獨立自主、專心致志地審判。如此,司法才能擔負起維系法治的重任。

司法為民就是要堅持司法的人民性原則。司法為民是黨全心全意為人民服務根本宗旨和執政為民要求在司法工作中的具體落實和體現。司法為民主要表現在兩個方面:一是司法利民,即司法機關要以對人民高度負責的態度嚴格依法裁判,做到嚴格、公正、文明司法,實現司法活動的法律效果和社會效果的統一。二是司法便民,即方便當事人參與訴訟,保障當事人充分行使訴訟權利,并將行之有效的便民措施法律化。應當完善落實告知便民服務措施,如訴訟告知、舉證須知,巡回法庭辦案以方便當事人訴訟,對經濟確有困難的當事人實行緩、減、免交訴訟費等,提高民商事案件調解、撤訴率,提高辦案效率,化解和減少糾紛,注重司法裁判法律效果和社會效果的統一。在接訪工作中,應當做到耐心細致、滿腔熱情。

總之,公正司法、司法為民是社會主義法治理念的本質要求與體現,是新時期司法工作的最高準則與價值追求。司法機關和司法工作者要以此作為司法工作的目標任務與價值追求,從而做到公正司法,最大限度地做到讓人民群眾的滿意。

(責任編輯:蔣海升)

D901

A

1003—4145[2010]06—0070—04

2010-01-15

楊士林,濟南大學法學院副教授、法學博士。