經濟法適度干預的主要缺陷與修治路徑①

董仁周

(中國礦業大學管理學院,江蘇徐州 221116;湖南財政經濟學院,湖南長沙 410205)

經濟法適度干預的主要缺陷與修治路徑①

董仁周

(中國礦業大學管理學院,江蘇徐州 221116;湖南財政經濟學院,湖南長沙 410205)

政府干預經濟是一柄雙刃劍,具有正負效應。適度干預是經濟法干預的基本原則,包括合法干預、正當干預、謹慎干預和高效干預;干預不足或干預過度的缺陷,主要表現在六個方面:干預力度難以準確界定;干預邊界難以適時調整;干預過程難以有效控制;干預方向難以實現互動;干預結果難以預測把握;干預效果難以正確評估。適度干預的修治路徑:建構數理模型,界定干預力度;完善法律法規,法定干預邊界;緊跟市場動態,掌控干預過程;引入契約機制,實現干預互動;完善評估機制,把握干預效果;建立問責制度,達成干預高效。

經濟法;適度干預;主要缺陷;修治路徑

經濟法是政府干預經濟之法,是為了克服市場失靈而制定的調整需要由國家干預的,具有全局性和社會公共性的經濟關系的法律規范的總稱,①李昌麒主編:《經濟法學》,法律出版社 2008年第2版,第53頁。是國家干預經濟的意志和協調全社會經濟利益目標的體現。經濟法是國家干預經濟的基本法律形式。“干預”是指某種意志對外在對象的滲透介入和對其權益結構的強行改變,政府干預是政府公權對私權主體的滲透介入和對其權益結構的強行改變,是對政府作用于市場經濟的手段與行為的整合歸納,是保障正常市場經濟秩序的必要手段。政府干預經濟是一柄雙刃劍,具有正負效應。對社會經濟生活的適度干預已成為經濟法干預的基本原則。本文探討經濟法適度干預的主要缺陷與修治路徑。

一、經濟法適度干預的基本原則

經濟法干預的基本原則指貫穿于經濟法實踐運作全過程之中,作為經濟法規則基礎的指導思想和原理,是在經濟法的立法和具體適用中所應當遵循的準則,是適度干預原則。它是經濟法精神和價值的反映,是經濟法宗旨和本質的具體體現。經濟法適度干預是指政府應當在充分尊重經濟自主的前提下對社會經濟生活進行一種有效但又合理謹慎地干預,②肖蓓:《政府違反適度干預原則之責任的追究》,《湖北社會科學》2004年第8期。包括合法干預、正當干預、謹慎干預和高效干預。

(一)合法干預

合法干預是指政府對社會經濟主體及經濟活動的干預必須依照法律規定,不得與之相抵觸,也不得在法律無授權情形下擅自干預。表現為:干預主體及其干預權力必須來源于法律規定,做到干預依據合法;干預程序必須符合法律規定的程序,不能程序違法;干預方式必須符合法律規定的手段;干預措施必須法律規定,具有靈活性。合法性是適度干預的最基本要求。

(二)正當干預

正當干預是指政府對市場經濟的干預具有合理性,適應了市場經濟發展需要。表現為:一是干預時機恰當,即只有當市場失靈時才需要政府干預;二是干預范圍適當,即市場存在缺陷或偏離正常運行秩序難以自救恢復的失靈領域才進行干預,以克服彌補市場缺陷、維護有效競爭為評價標準;三是干預目標正當,即干預應以克服市場失靈、建構高效競爭秩序、不損害第三方利益、不造成新的損失為目標。

(三)謹慎干預

謹慎干預是指政府在進行經濟干預時應慎重謹慎從事,符合市場規律,不壓制市場主體的經濟自主性與創造性。表現為:充分發揮市場主體的自主性,政府干預不可取代市場自發調節成為資源配置的主導性力量;政府干預行使自由裁量權時應當合乎權力運作內在要求,杜絕因自由裁量權行使造成政府工作人員腐敗;政府干預不能影響市場主體的自主性、積極性與創造性,充分保障市場主體的意志自由和有效競爭。經濟法一開始就被賦予維護市場自由競爭秩序的使命,“經濟自由是其出發點和歸宿,它應當為了自由而干預、限制,而不是通過干預而限制乃至扼殺經濟自由”。①史際春、鄧峰著:《經濟法總論》,法律出版社 2008年第2版,第136頁。

(四 )高效干預

高效干預是指政府干預市場經濟符合成本效益法則和投入產出規則,確保干預效益超過干預成本 2倍以上,實現市場經濟秩序運行的穩健高效、持續良性。表現為:一是干預值得,即不存在成本過高或虧損狀態;二是干預有效,即通過對市場失靈干預,能夠消除失靈現象;三是干預高效,即通過政府適度干預,能夠實現數倍于干預前經濟運行產出總量,取得高效回報。

二、經濟法適度干預的主要缺陷

經濟法適度干預要求政府既不過多干預,也不過少干預市場,是在經濟自主和國家統制的臨界點上所作的一種介入狀態,要求干預市場經濟有一個合理限度,雖然對經濟法本質做出了合理的定性解釋,但仍具有相當的不確定性,容易產生干預不足或干預過度等問題,存在著缺陷。這些缺陷主要表現在六個方面:

(一)干預力度難以準確界定

“適度”既有定性解釋,也有數量關系。經濟法適度干預僅僅對“適度干預”做出了定性概括,沒有通過建立數理模型準確界定經濟法干預的數量關系,導致干預主體限于專業水平、能力素質、決策經驗等因素影響,往往很難把握對市場經濟干預的力度、廣度和深度,不是干預過度就是干預不足。建國后中國經濟發展的經驗教訓充分證明了這一點:改革開放以前我國傳統計劃經濟占據統治地位,政府直接控制生產、交換、分配、消費全過程,干預達到了極端化程度,產生了嚴重的負面效應;改革開放后,計劃經濟逐步向市場經濟轉型,政府干預范圍和方式有所改變,但干預力度卻難以把握,導致國民經濟出現多次波動和“冷熱”不均。

(二)干預邊界難以適時調整

市場與政府是共同推動經濟快速發展的原動力,各自存在運行邊界。市場主體對市場失靈的恐慌導致市場對政府干預的無限依賴,使政府無所不能、無所不為。事實上,政府并非萬能,具有能力邊界,“市場存在能力邊界導致市場失靈”需要經濟法干預。由于市場的動態變化性,政府作為有限理性人,因信息不足難以對需要干預的領域及時作出反應,快速干預到位,或者導致干預決策不正確,產生負效應,造成政府干預難以在力所能及范圍內適時調整。

(三)干預過程難以有效控制

市場失靈導致市場干預需求,干預需求促進政府干預供給,政府干預供給應以市場干預需求為限度,既不能“供過于求”,也不能“供不應求”。由于受多種因素制約,市場運行存在不確定性、非均衡性、動態變化性,而且政府干預存在成本投入、信息制約和能力限制,使得政府干預行為和干預措施具有相對性和滯后性,難以適應市場動態變化的干預需求調整,因而對經濟法干預過程很難有效控制。

(四)干預方向難以實現互動

適度干預以干預者對被干預者的單向關系為基礎,干預者對被干預者擁有主動權,被干預者對干預者只有接受義務,沒有建議權、知情權和改變權,屬于單向干預,沒有實現互動。這會進一步強化干預者與被干預者的不平等法律地位,導致政府干預行為難以充分全面吸收被干預者的積極有效意志和準確反映市場信號,增加干預措施的實施難度,限制市場主體自由和干擾競爭環境,降低資源配置效率,難以實現適度干預的秩序、正義、效率價值目標。

(五)干預結果難以預測把握

現代市場經濟要求經濟法干預必須充分尊重市場干預需求,確保干預供給與干預需求在質量上處于動態平衡。由于適度干預強調政府單向干預,沒有考慮到市場干預需求偏好,及時調整干預行為,導致在許多領域里難以準確把握干預結果,不能彌補市場調節盲目性所帶來的缺陷,形成干預不足。在市場規則遭到人為破壞時,政府通過干預,打破壟斷,打擊不正當競爭和破壞市場秩序的行為,保護經濟主體財產權,維護公平競爭秩序,但因單向干預和信息不足,往往會出現過度干預的結果,加重市場失靈效應。因此,把握不好適度干預產生的政府失靈的危害性往往更大于市場失靈。市場越界,政府很容易加以抵制;如果政府越界,市場就無能為力。

(六)干預效果難以正確評估

目前適度干預的關鍵問題是難以對其干預效果進行正確評估,表現在:一是沒有建立有效地干預評價制度,根本不知道干預政策是否“過度”或“不足”,增加宏觀調控難度,并且政府干預實踐中并非都有足夠法律依據,干預權存在合法危機。二是沒有建立適當的干預反饋機制,不能評估干預政策的施行效果及其干預行為是否需要調整。三是沒有建立專門的干預評估機構,不能為政府決策提供準確信息,導致干預效率低下。四是沒有建立過度干預防范機制。實踐表明,受全能政府慣性思維制約,沒有建立過度干預防范機制,導致政府干預過度成為常態,造成大量的行政壟斷和腐敗蔓延,影響公平市場秩序的建立健全。行政壟斷屬于依靠行政力量而非經濟力量建立起來的壟斷,違背市場公平競爭規律。政府干預不足易助長經濟壟斷,政府干預過度則易產生行政壟斷。我國當前經濟生活中的壟斷主要是行政壟斷,表現為部門壟斷和地方壟斷,制約資源配置效率。經濟法不僅是政府干預經濟之法,而且應是規范政府干預經濟之法。

三、經濟法適度干預的修治路徑

(一)建構數理模型,界定干預力度

應建構一整套經濟法適度干預數理模型,準確界定干預力度:一是建構市場失靈測算模型,隨時調整干預范圍;二是建構市場缺陷矯正模型,隨時確定干預程度;三是建構市場損害計算模型,隨時決定干預深度;四是建構市場運行監管模型,隨時調整干預措施;五是建構市場效率評估模型,隨時確保干預效益。

(二)完善法律法規,法定干預邊界

經濟法適度干預的合法依據總是滯后于市場現實生活。應根據市場變化情況,隨時修改、完善干預法律法規,制定適合市場生態干預需求的法律法規和政策措施,對政府干預領域、范圍、程序、方式、事項、邊界等內容進行全面法定,并按照情勢變更原則隨時動態變更,實現干預法治化、規范化。一是完善決策法規,明確不同主體決策的內容、范圍、層次及權限,建立專家咨詢、決策評估、信息反饋、目標激勵、約束懲罰機制,規范決策執行程序,明確決策執行責任,提升政府決策、執行能力,實現民主化、規范化、科學化。二是完善會計法規,利用市場機制改善政府干預功能,建立成本效益核算制度,提高資源配置效率。三是完善廉政法規,轉變政府職能,斬斷政府部門與市場主體的利益連帶關系,確保政府干預經濟法治化、透明化,達成客觀、獨立、公正目標。

(三)緊跟市場動態,掌控干預過程

采取有效措施,緊密跟蹤市場發展狀態和具體情形,隨時糾正不適應市場需要的干預事項和干預制度,對政府干預是否依法合理、程序是否合法有效進行事前、事中、事后審查控制,及時調整干預范圍、程序、手段、力度等方面存在的偏差,確保干預行為不遠離正確運行軌道,全面掌控干預過程。一是通過治理限制競爭與不正當競爭行為,防范壟斷,消除市場障礙,充分發揮市場調節功能。二是通過采用國家投資等手段,滿足公共產品供給需要,克服市場機制自身局限,優化市場經濟結構和運行秩序。三是通過運用現代網絡手段,全面掌握市場信息,采取符合市場需要的政策機制和調控工具,高效規劃和有序指導市場運行過程,為市場競爭主體提供增值服務。

(四)引入契約機制,實現干預互動

契約“是由雙方意愿一致而產生的法律關系的一種約定”,①[羅馬]查士丁尼著:《法學總論》,商務印書館 1989年第1版,第159頁。“是人類迄今為止發現的建構人際關系、平抑沖突、消彌差異的最佳手段之一”。②姜振穎等著:《合同法》,人民法院出版社 2000年第1版,第32頁。應在經濟法適度干預過程引入契約機制,全面界定干預者與被干預者的權利義務,規制政府干預權力,充分保障被干預者的建議權、知情權和改變權,使干預行為充分表達干預者與被干預者的共同意志,實現單向干預向互動干預的快速轉變。

(五)完善評估機制,把握干預效果

應在已有評價制度基礎上,進一步完善干預行為的評估法律法規,建立評估機制,確保干預效果,具體包括:一是建立論證制度。建立專家論證機制,對所有干預事項必須經過專家顧問團初級、中級、高級等層面論證,確保干預對象準確、干預措施正當;二是建立反饋制度。建立信息暢通渠道和民情報告交流機制,對所有干預事項的實施情況、正負效果、輿情狀況等,及時反饋給決策機關,便于采取措施調整干預行為;三是建立評價制度。建立專門的干預評估機構、評價制度和評估指標,對所有干預行為的實施情況、正負效果、輿情狀況等進行全面評估,提供決策依據。

(六)建立問責制度,達成干預高效

建立政府干預問責制度,對干預過度或不足行為應追究法律責任,確保報干預高效。具體措施包括:制定違法干預認證制度。對政府干預過度或不足及違反干預法定程序、手段、背離干預目標等違法行為進行鑒定認證,依法追究法律責任;建立違法干預責任制度。對政府違法干預行為,政府主要負責人和決策人員、執法人員應依法承擔行政責任、民事責任、刑事責任,以責任制度限制政府違法干預行為,扼制干預領域的越權、濫用干預權、失職以及以權謀私、貪污受賄等違法腐敗行為的發生;完善政府干預監察機制。建立獨立于政府之外的專門監察機構,在人員、經費、管理等方面完全獨立于政府,形成嚴密有序、運行高效、分工合理、具有高度權威的監察機制,經常檢查干預過程,配合司法機關追查政府責任,確保責任機關或責任人對責任的最終承擔;建立政府干預反饋機制。實施新聞曝光、投訴申訴、信訪舉報、案件追查制度,及時將政府干預情況反饋到立法、司法、行政機關,全面聽取專家建議和各方意見,不斷完善干預行為;建立政府干預訴訟機制。對政府違法干預行為,監督機構或社會中介機構、公共組織有權對政府不當干預行為提起獨立訴訟,請求司法機關依法追究其法律責任。完善社會預警機制。建立一整套及時發現政府干預法律責任的制度,通過收集各種信息,及時向獨立監察機構和司法機關發送預警信號,防范各種違法重大事件發生,確保政府適度高效干預,促進市場經濟繁榮發展。

(責任編輯:亦木)

F120

A

1003—4145[2010]06—0149—03

2010-03-20

董仁周(1968-),男,中國礦業大學管理學院博士研究生;湖南財政經濟學院經濟法教研室主任。