信訪的困境與出路①

余凈植

(中國浦東干部學院,上海 201204)

信訪的困境與出路①

余凈植

(中國浦東干部學院,上海 201204)

信訪制度在新的歷史時期受到黨和政府的高度重視,但其所處的困境一直困擾著學界和實務界。信訪是信訪人的一項基本權利,但是具體制度的設置偏離了權利保障的軌道,模糊了信訪行為的合法性,致使信訪在實踐中陷入困境。以權利保障為宗旨定位信訪制度,是信訪脫困的可能且可行的思路。

權利;信訪制度;困境;權利保障

一、目前信訪工作面臨的困境

信訪在我國政治和社會生活中曾經扮演了重要的角色,但是歷經半個多世紀,隨著改革的深入和民主法治建設的開展,現實中的信訪以及信訪制度本身受到很多質疑,日漸陷入困境。信訪制度究竟是一種帶有人治痕跡的制度還是一種人性化的法律制度?信訪制度及其運行的現狀是否能夠保障信訪人的權利?通過信訪究竟是解決了問題還是在升級和制造問題?……諸多的困惑反映了信訪制度及其運作中的種種悖論,需要從現象層面和內在機理上作深入的分析研究。

(一)復雜的現實與簡陋的制度規范

從 1951年中央政務院發布第一部信訪工作的正式規定以來,針對信訪已經有了一整套規范體系,其中多為政策、決定等規范性文件,國家層面的只有國務院頒布的《信訪條例》,全國人大制定的相關法律遲遲沒有出臺。實踐中,主要是以黨和政府的文件來引導和規范信訪工作。面對數量不斷上升的信訪案件,最高立法機關反映謹慎,但地方和各部門的信訪規范卻是層出不窮。正如有學者指出的那樣:“信訪是當代中國社會轉型過程中法律與政治深度交合的產物,面對這樣的問題與現象,中央立法保持適當沉默而鼓勵地方立法進行試驗與摸索,這實際上是一種比較務實的姿態和策略。”①李宏勃:《法制現代化進程中的人民信訪》,清華大學出版社 2007年版,第156頁。然而,正是因為缺乏高位階立法的統領,由各機構、各系統制定的一系列政策法規整體上是龐雜、松散且多變的,并非一套邏輯嚴密、統一的法律制度。信訪程序規范缺失和實體規范方面的不足已是不爭的事實。有關信訪受理、辦理和督辦的很多相關規定,并非真正法律意義上的程序,更多的是形式上的工作流程,并不涉及信訪參與各方的權利義務,而且,無論是運行流程還是工作內容,乃至處理標準,都帶有隨意性和不確定性,導致信訪問題的解決往往取決于具體個案中各方的博弈,充滿了不確定性與偶然性。由于規范性文件中缺乏明確、穩定且普遍性強的規則,在信訪的實際運作中便“另有一套模糊的、變動的、特殊主義的‘潛規則’。這種‘潛規則’不是由某一方預先制定的,而是由有關各方在推拉伸縮的實踐中形成的”。②應星:《作為特殊行政救濟的信訪救濟》,《法學研究》2004年第3期。對于上訪者來說,合法的途徑往往沒有什么效果,問題得到官方的回應和解決通常是經由違規和非法的上訪,所謂“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”,正是信訪實際運作中形成的、溢出制度體系的邏輯和規則。面對情況各異的信訪問題,政府或者依照法律解決,或者是于法無據但合乎情理,也可能完全是為了平息事端而無原則地妥協退讓或采取各種手段堵截掩蓋。

(二)龐大的組織系統與信訪工作的低效率

在組織體系方面,信訪機構的設置具有規模化和多元化的特點。從中央到地方,各級黨委、人大、政協機關、法院、檢察院、政府職能部門都設有信訪機構。國有企事業單位、人民團體乃至一些新聞媒體也都有信訪機構或專司信訪的工作人員。信訪機構的這種設置,理論上可為信訪提供多種渠道,充分發揮暢通公民信訪渠道的正面效應,有利于傾聽民眾的聲音、了解社情民意。但事實上,面對信訪總量持續上升和階段性多發的趨勢,由于機構龐雜、重疊,條塊分割,歸口不一,加之責重權輕,致使許多案件只能在上下級或部門之間流轉卻找不到相關責任主體。信訪制度的運作效率低下,在客觀上損害了黨政機關的政治權威與公信力。

(三)信訪功能的錯位及法律問題的政治化

信訪制度的功能是屢被詬病的問題。大量的矛盾和問題紛紛涌向這一通道,其功能涵蓋了民意表達、政治參與、權力監督以及糾紛解決、權利救濟等諸多方面。設立信訪制度的初衷體現的是“人民當家作主”的民主理念,但是在現實生活中,信訪演化為一種個人權利救濟的重要手段,承載了矯正司法不公甚至替代司法救濟的功能,其本應具有的民主監督功能并未得到充分體現。而這種對司法的矯正和對權利的救濟,卻是以消解司法權威為代價的。從信訪的內容來看,涉及自身利益的訴求占了很大比例,并與經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動帶來的利益格局的深刻調整密不可分。這些私人權益糾紛進入信訪渠道后,往往轉化或升級為關涉安定團結、社會穩定的政治問題。由于政策法規立足于維護社會穩定和服從大局的政治理念,并非以信訪人的權利為依歸,在這一導向下,信訪處理機構更多著眼于平息事端、解決矛盾,保障上訪人的權利則退到次要的位置,法律問題也被視為政治問題來對待和處理,問題性質發生了嬗變。

(四)低門檻的準入與高成本的過程

與高成本的訴訟相比,不收費、受理范圍廣泛、靈活的信訪是一個表達意愿與訴求的便利通道。為群眾提供這樣一個沒有障礙的通道正是設立信訪制度的初衷。然而,由于信訪機構龐雜,缺乏系統性,信訪人往往為了同一件事在上下級或部門之間往返奔走,大大增加了信訪人的經濟、時間、精力等各項成本。由于信訪問題一般是綜合性問題,所以信訪治理采取的也是一種行政主導的綜合治理模式,這或許能在短期內收到一些成效,但卻不是一種常規性的處理問題方式。在信訪治理中,地方政府普遍采取的“接訪”措施成為地方政府很大的財政負擔。由于信訪問題的處理缺乏統一標準,增加了信訪的不確定性,給上訪者造成了過高的心理預期,從而增加了信訪治理的不可控性,導致信訪運作的高成本、低效益。

(五)問題解決在基層的要求與問題向中央聚集的現實

中央一直強調不能對正常上訪群眾搞攔堵,另一方面又一再要求把矛盾和糾紛化解在基層。為此,實行“分級負責,歸口辦理”,禁止越級上訪,并對地方黨政機關規定了各種信訪責任追究制,將其納入政績考核體系。各級也層層落實領導責任制,要求黨政一把手負總責,分管領導負主要責任。客觀地說,這種責任機制有利于督促各級黨委、政府高度重視信訪工作,及時化解矛盾,把那些影響穩定的因素消除在萌芽狀態。但是信訪問題可謂“綜合癥”,牽涉面廣,很多矛盾和問題是基層政府難以徹底解決的。在這種現實困境中,剛性的責任機制與責任主體的職權和能力無法匹配,使地方政府不得不采取堵截、甚至掩蓋等措施,或者為平息事端而無原則地妥協。這不僅大大增加了成本,而且也可能迫使地方政府采取諸如勞教、將信訪人送入精神病醫院等侵害人權的做法。由于解決問題的低效率,導致信訪群眾對基層政府不認同、不信任,問題必然會向中央聚集。另一方面,剛性責任追究機制的壓力促使信訪者向中央上訪,以此來向地方施壓。最終導致信訪案件的數量分布呈現“中央多、基層少”的局面。

二、信訪工作陷入困境的原因

信訪制度及其運作何以日益陷入困境?探尋問題的根源,會發現其中傳統的影響和現實生活中的因素、主觀意識與客觀現實需求、信訪制度本身及其所處的整個制度環境、制度內外等各種因素交疊、糾結在一起,導致了這種局面。社會轉型時期往往也是矛盾多發高發期。當前,經濟體制快速變革,社會結構深刻變動,利益格局深刻調整,導致各種矛盾沖突不斷增多,這是構成信訪問題高發的客觀原因。與訴訟相比,信訪的入口寬松便捷,既沒有高額的費用,也沒有嚴格的證據條件、繁復的程序要求以及老百姓陌生的法言法語,尤其為弱勢群體包括經濟上、知識上弱勢的群眾提供了表達與維權的一個便宜通道。長期以來,我國都是行政主導的國家,民眾崇尚和依賴政治權威和行政權力。時至今日,以黨的權威為后盾的行政權力成為管理國家、治理社會的權力中心,而這種權力又經常表現為領導批示,其約束對象不僅是地方行政權力,還包括立法、司法等一切國家權力。由于行政權力的強大,群眾在遇到困難時更傾向于找政府,因為他們深信政府擁有解決問題所需要的全部資源和強大的權力。

人們信訪最直接的原因是感到受到了不公正的對待,權益受到了侵害。在信訪之外,還有人民代表大會制度、司法制度、行政復議制度等多種常規的監督和救濟機制,然而在諸項制度中,群眾為什么更傾向于選擇信訪呢?這與我國的整個制度環境有很大關系。目前,我國法制尚不健全、法治資源不足,不僅民主渠道有待進一步暢通,各種監督途徑也尚未有效發揮作用,特別是司法制度和行政復議制度缺乏有效性,致使信訪在事實上擔負了民意表達、民主監督、糾紛解決和權利救濟的多項功能。另外,由于我國司法遵循“有錯必糾”原則,司法再審制度在申請的主體、時間、審級、次數及理由等方面缺乏明確的限制,也在一定程度上消解了司法終局的權威。①趙信會:《論再審事由的程序地位——以新一元論的訴訟標的為基礎》,《政法論叢》2008年第4期。常規的司法渠道失效或起不到應有的作用,這助長了依賴、訴諸政治權威和行政權力的民眾心理及行為取向,致使涉法涉訴類信訪居高不下。

三、在法治框架內充分發揮信訪制度的作用

信訪的困境有其深刻的制度根源,在轉變實用主義和法律工具主義等觀念的基礎上,信訪制度的設置應以保障信訪人的權利為最終目的,制度的運作應有利于保障和實現公民的基本權益。在整個國家制度體系中,相對于人民代表大會制和司法制度這些民主監督與救濟制度而言,信訪制度在利益表達、民主監督、糾紛解決和權利救濟中的定位應該是補充性和輔助性的。

(一)信訪應是公民政治參與和利益表達的機制與途徑

隨著改革的深入,利益結構日趨復雜,需要多元利益表達機制和政治參與體制。目前各級人大、政協等機構尚不能將各階層的利益訴求和建議意見有效地傳達到政治體制中來。信訪中的問題和信息不僅反映了目前社會生活中存在的深層次矛盾和問題,并且可以及時反饋政策法規的運作情況,還能為監督機構提供線索和證據。經由信訪途徑,群眾可以反映問題、表達建議意見和利益訴求,直接參與并影響公共決策與社會生活的管理。所以,信訪理應是公民參與政治生活、社會管理及權力監督的一種方式和機制。

(二)信訪應是一種補充性的糾紛解決和權利救濟機制

一方面,從當前現實的狀況來看,現行司法制度的不完備需要信訪更多的地程序上承擔補充性的救濟功能,并提供法律政策咨詢和法律援助。考慮到在今后較長的一段時間內,群眾仍可能依賴信訪這一路徑尋求權利救濟,應當繼續允許人們向各個信訪機構反映各類涉法涉訴事項。作為信訪部門,應在自身的職責范圍內依法調處權益糾紛;對于已經進入訴訟程序或者發生終局效力的案件,應當不予受理,但同時要告知信訪人不予受理的理由和依法可以訴諸的途徑及享有的相應權利;對于不屬于職權范圍內的事項,通過程序上的操作,分流至司法機關、行政復議機構等具有法定處理權限的機構,并承擔對信訪人相應的告知義務。另一方面,盡管司法是權利救濟的常規的、主要的途徑,但是彰顯程序正義的司法也并非權利救濟的唯一方式。現實中的個案復雜多樣,面對抽象的、具有普遍效力的法律規范和生活中多樣化的個案,即使法治發達的國家也一直在探索以高效率、低成本為目標的多元化的糾紛解決機制和方法。以保障權利為宗旨而設置的且靈活便捷、簡單經濟的信訪制度能更好地兼顧實質正義。由此,在維護司法權威、司法裁判終局性的前提下,信訪作為一種補充性的救濟制度,可以彌補剛性的司法在確保個案正義中的不足。

(三)承擔分流案件和咨詢宣傳的職能

現階段,法制尚不完備,法治資源不足,所以,信訪的入口仍應當是寬松、暢通和便捷的。但是各類事項進入信訪這個通道后,不應都在政府部門中消化和解決,行政權力不能對所有的案件進行實體處理,而只能依法處理那些屬于其職權范圍內的事項。其余的案件則應由信訪機構依據法治原則和職權分工,分流至司法、人大等負有相應職權的機構。在履行這種程序上的轉送和答復職責的同時,信訪還應是一個宣傳法律政策,提供法律政策咨詢、法律援助的窗口。

(四)緩和、化解社會矛盾與沖突,釋放社會不滿情緒

從社會治理的角度來看,作為權利保障制度的信訪應是體制內表達訴求、提出建議意見的途徑和方式,也為理性地化解矛盾提供了一個重要的制度平臺。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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2010-02-15

余凈植,中國浦東干部學院副教授,法學博士。