整合基層執法力量是提高食藥監工作效率的關鍵

隨著新的《食品安全法》的實施，食品藥品監督管理部門增加了餐飲環節食品安全監管和保健食品、化妝品的安全監管新職能。面對新的職能變化，分布在區（縣）的基層食品藥品監督管理部門在人員編制未增加的前提下，面臨著人員少、監管任務更重的困難。就重慶市江津區而言，方圓3200平方公里，藥品及醫療器械生產、經營單位和個體藥店550多家，醫療衛生單位和個體診所857個，餐飲單位和個體2500多家。而重慶市食品藥品監督管理局江津區分局的在編人員只有21人。基層行政管理工作日趨繁重，基層執法難上加難，如果不加以合理整合，工作很難有成效。基層執法工作成效的好壞、執法水平的高低，直接關系到一個地區、一座城市乃至一個國家的形象，應引起高度重視。

基層執法現狀及存在問題

以重慶市江津區食品藥品監管部門為例，目前基層執法問題主要表現在以下3個方面：

工作任務重，人員編制少。江津區食品藥品監督管理部門的21名在編人員中，市場科兼稽查隊7人，辦公室3人，綜合科5人（其中，2人兼財務工作，1人在區行政審批服務中心工作），食品科2人。除分局領導外，實際在一線參與執法的只有7人。江津區擁有150萬人口，卻只有7人的基層執法隊伍，執法力量明顯不足。

科室職能不規范。具體而言，一是執法科室工作重心不突出，影響執法效果。如江津分局的市場監管科，重點工作是在藥械流通領域打擊藥械經營單位和使用單位的違法違規行為，這是重中之重，也是市場監管科的日常工作。要搞好這項工作，即使7個人全力以赴都難以實現上級部門要求——有力打擊藥械違法違規行為的同時，使每年監督覆蓋面達100%。然而，2008年基層分局新增的行政審批內容——藥品零售企業的GSP現場認證檢查工作也放在市場監管科，使執法科室疲于應付，監管工作自然重點不突出，監督覆蓋面大大下降。二是科室職能設置不科學，影響執法效率。比如，綜合科主要負責藥械生產企業的監督、藥械零售許可證的審批、法律法規的宣傳教育工作和藥械不良反應（事件）監督上報工作。但綜合科未負責醫療機構的監管，對藥械經營使用單位是否按要求上報藥械不良反應（事件）缺乏監督約束力，而藥械經營使用單位正是藥械不良反應（事件）監測上報工作的主要力量，因此，不良反應（事件）督促上報工作很難有效果。三是科室間職能缺乏相互競爭和制約機制，執法效力低下。基層分局各科室間沒有相互協作、相互督促的工作機制，導致藥械流通使用的行政執法和處罰工作（從檢查、立案、調查取證、案件合議到告知和執行）都是在一個科室內完成，缺乏科室協作性、競爭性和制約性，降低行政執法工作效率，且易給非廉潔行為提供滋生的土壤。

鄉鎮委托執法效力不高。重慶市按市辦公廳的相關文件精神，基層食藥監分局都于2007年相繼實施了鄉鎮藥械委托執法工作，即將基層分局在藥械執法工作中的日常監督、違法行為制止權、適合簡易程序的藥械行政處罰權等，以分局的名義委托給區以下的各鎮（街）人民政府，受委托的人民政府在不增加機構編制、不增加經費的前提下，明確2～3名機關工作人員為藥械監督員，行使轄區內藥械監督工作。這一舉措的實施在延伸監管觸覺方面無疑起到了積極的作用。但是，由于受委托的鎮（街）人民政府無專用編制和經費，此項工作只是在原有工作上增加職能，大部分受委托的鎮（街）人民政府對此項工作不重視，加之監督人員變動頻繁，業務素質很難保證，出現了執法不嚴甚至不執法等現象，導致鎮（街）委托執法效力低下。

提高基層行政執法效力的建議

創新基層分局執法工作機制，理順關系，明確責任，做到權責統一。由于權責不統一，交叉重疊，責任不清，必然導致有利益時搶著管，有責任、有風險時互相推諉，造成人浮于事、工作效能不高、行政執行力低下。因此，按照“整合、統一、高效”的原則，必須整合基層分局行政執法力量，調整和歸并科室職能和執法隊伍，降低執法成本，提升行政工作效能。

一是合理設置和調整科室職能。按照行政區域審批和監督執法分離的原則，基層食品藥品監督管理部門應設置辦公室、行政許可審批科、法制宣傳稽查科、餐飲安全監管科、市場流通監管科、生產使用監管科。

辦公室負責公文處理、信息統計、紀檢信訪、人事、財務、計劃生育和群團等全局性的工作，即協調機關日常政務和事務工作，負責會議組織及黨組辦公室的日常工作；組織、起草本單位綜合性文件和重要文稿，完善并組織實施機關內部管理規章、制度；負責機關后勤保障、安全、保衛工作；機關黨建工作及黨員的教育、管理、監督和精神文明建設；負責違反黨章、黨紀和政紀案件的查處；承辦局交辦的其他事項。

行政許可審批科負責藥品、醫療器械、保健食品、化妝品、餐飲環節等所有行政許可工作，即負責組織實施《藥品質量管理規范》和《藥品生產質量管理規范》的認證審批工作（驗收時抽取全局有資質人員進行）；完成上級部門交辦的行政許可或行政審批預審、現場驗收工作，核發相應的行政許可證件或行政審批文件；負責醫療機構制劑配制等許可工作；承辦局交辦的其他事項。

餐飲安全監管科負責餐飲環節的食品安全監督管理工作，承擔餐飲環節食品安全狀況調查和抽樣工作；組織開展消費環節食品安全事故的查處工作；依法承擔餐飲環節重大活動的食品安全保障；承辦局交辦的其他事項。

法制宣傳稽查科負責組織開展藥品、醫療器械、保健品、化妝品和餐飲安全監督管理法律法規的宣傳教育，監督檢查相關法律法規和規章的實施；負責受理違法違規案件的舉報投訴，編號行政執法文書的管理，行政執法案件的立案登記和結案歸檔工作。

負責分局行政執法人員和鎮（街）委托執法人員的行政執法、行政許可行為的監督、檢查、考評及責任追究工作；承擔重大行政處罰案件的審核工作；負責行政聽證、行政復議、行政應訴、行政賠償等相關工作；負責行政執法監督人員證件的審核、辦理和年度驗證工作；負責藥品招標代理機構的資格認定工作；組織實施從業人員資格認定、資格考試培訓、繼續教育工作；承辦局交辦的其他事項。

市場流通監管科負責藥品、醫療器械、保健品和化妝品等經營環節的監督管理，組織實施藥品流通領域處方藥和非處方藥的分類管理，組織藥品、醫療器械經營企業的日常監督抽驗工作；負責藥品經營質量管理規范的日常監督檢查和跟蹤檢查，藥品、醫療器械和保健品化妝品廣告的日常監管；指導鎮（街）藥品、醫療器械的市場監管和稽查工作；承辦局交辦的其他事項。

生產使用監管科負責麻醉藥品、精神藥品、毒性藥品、戒毒性藥品、放射性藥品的監督管理；承擔藥品和醫療器械生產、使用環節的監督管理；負責藥品醫療器械不良反應（事件）監測工作的監督管理和統計上報工作；負責藥品包裝材料、容器使用的日常監管工作；承辦局交辦的其他事項。

二是分管領導按職責分工，而不以科室分工。領導分工按照管理的工作來劃分，而不是將哪幾個科室劃歸某領導分管，從而避免因只分管某科室而與非分管科室發生不團結協作的現象。

三是制定科學的工作程序。行政處罰、行政許可審批等重要工作必須制定具有相互制約的工作流程，否則可能存在巨大隱患。

行政許可審批辦理：經行政服務中心專人受理——行政許可審批科審查——規模以上企業行政審批或重大變更事項，經辦公會討論審查同意——審批科組織（隨機抽取全局具備資格的人員組成檢查組）驗收發證——領導簽字審批——受理人發證（認證檢查審批科制定工作方案）。

行政處罰辦案：執法科室發現案源——法制宣傳稽查科立案登記——相應執法科室完成調查取證、案件合議（重大案件交稽查科完成審核，辦公會討論決定）——領導簽字審批——執法科室執行——結案后交稽查科登記歸檔。

建立科室間相互制約機制：各科室應建立被監管對象的信息檔案，執法科室的日常監督情況每年反饋一次給行政許可審批科和稽查科，行政審批科將審批情況每年反饋一次給稽查科。行政審批科將執法科室的反饋情況作為行政許可審批、年度審證或到期換證等審批事項的依據，稽查科將審批科和執法科室反饋情況作為招標資格審查、督辦舉報投訴辦理情況的依據，并方便監督各項法律法規實施。

整合執法科室有限資源，實現行政執法工作和重要工作全局化。加強基層機關工作人員的培訓工作，強化基層執法人員多能化，即通過各種培訓、執法崗位和中層干部的定期輪崗實踐（分管領導的分管工作也應定期輪換），避免人情執法、人情辦案，促進執法人員更新多方面知識，培養機關人員成為行政工作和執法工作的多面手。

這樣一來各科室人員均能參與執法檢查，執法科室分工不分家，日常監管分片分區綜合執法，避免一個轄區多科執法，浪費監管資源。統計上報則以科室職能、誰主管誰牽頭制定工作方案，統計上報。

完善行政工作考核制度，提升行政執行力。制定完善的科室職能和轄區管理考核標準，采取適當的激勵機制，在完成規定任務（上級部門規定的任務結合監督覆蓋面、辦案率、稽查科明查暗訪調查情況等規定）的基礎上，有創新舉措、得到上級表彰的、超額完成任務的給予適當獎勵，充分發揮執法人員的積極性，提升行政執行力。

加大鎮（街）委托執法的投入，使基層執法經費預算逐步走向法定化。要建立一支責權明晰、高效廉潔、公正文明的基層綜合執法隊伍，除須制定科學合理的管理機制外，經費保障也是其中的重要因素和基本條件。通常情況下，基層執法工作時間長、壓力大、工作勞動強度大，沒有足夠的經費保障達不到預期目的。因此，在人員配置和經費支出方面，要與當地社會經濟發展的總體水平保持一定的比例，加大投入力度，并使鎮（街）委托執法的經費逐步走向法定化。

總之，基層行政執法必須整合有限的監管力量，實行綜合執法。特別是對于農村邊遠區（縣），由于山高路遠、人口多、管理范圍廣、監管人員資源少，采取這樣的手段，對依法行政、依法保障飲食用藥安全和促進民生工作的開展起到積極作用。