江蘇城鄉公共服務與管理一體化影響因素分析

劉愛蓮,吳曉強

(河海大學公共管理學院,江蘇南京210098)

黨的十七大報告指出,要統籌城鄉發展,建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。江蘇省十一屆三中全會也明確提出了按照江蘇省現階段“五個一體化”思路,研究制定具體政策措施,建立統籌城鄉發展的體制機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。城鄉公共服務與管理一體化是指為了促進城鄉公共服務與管理的資源共享,增進城鄉在公共服務與管理方面的協同效應,通過政府轉型、機構重組和部門整合,公共財政向欠發達地區傾斜、尊重差異性和地方特色等措施,來協調目前在公共服務與管理方面的城鄉隔閡,帶動鄉村公共服務與管理的現代化發展,實現城鄉經濟社會的協調發展。江蘇省城鄉一體化建設成績斐然,但城鄉二元分割影響仍未完全消除。其中城鄉發展失衡、公共財政分配不均、城鄉二元分立制度依存及頑固的城鄉有別舊思想等因素制約江蘇省城鄉公共服務與管理一體化的進程。所以,必須深入剖析這些因素,為推進江蘇省城鄉一體化提供前提條件。本文數據沒有說明的,均來自江蘇省哲學社會科學基金項目“江蘇城鄉公共服務與管理一體化研究”課題數據庫。

一、城鄉有別和重工輕農等思想束縛江蘇省城鄉公共服務與管理一體化

舊思維的頑固是影響城鄉公共服務與管理一體化的微觀因素。主要從政府和農民兩個方面來分析。

(一)政府的思想

1.重管理輕服務,重工輕農思維依存。

有關職能部門工作人員偏重管理職能,而服務意識淡薄,服務主動性缺失。重城市輕農村的理念不僅在普通百姓中有市場,在相當數量的政府工作人員的頭腦中仍根深蒂固。首先,各有關方面對改善農村公共服務重要性的認識尚未達到應有的高度;其次,不少工作人員對城鄉一體化制度建設的了解和認識存在某些偏差、錯誤甚至誤區,對制度專業化規范化建設的必要性、緊迫性認識不足。

2.政府理性思維方式影響農村公共服務供給。

公共選擇理論認為,政府作為“經濟人”,一方面不斷利用權力加強對社會資源的控制;另一方面與私營部門的利益結合十分緊密,在市場經濟中為追求效用的最大化而行動。公共利益部門化,部門利益私有化。政府部門出于上級政府壓力和自身利益的理想考慮,會把加強經濟建設和提高經濟指標作為其工作重心。不僅是江蘇省,甚至全國范圍內,在鄉鎮政府的活動議程中,公共服務只是一個很小部分,即使是提供的公共服務也不適應農民的公共需求。[1]163農村公共服務供給整體上看重數量輕質量,重短期回報輕長期效果,重基建項目輕公益服務。政府理性影響農村公共服務供給的能力和水平。

3.失范與腐敗行為引發的政府失信思想制約公共服務職能發揮。

政府失范是指政府作為公共事務管理者由于理念偏差、利益驅使、機會存在和監管不力等原因,而造成政策制定、執行、監管以及作為社會公共資源消費者身份所實施的消費行為的不規范性。地方政府失范與腐敗行為會置國家全局與長期利益于不顧,削弱中央政府的宏觀調控效能,并降低政府推進改革的能力。在對泰州市實地訪談過程中,群眾普遍傳遞的信息是:大家對于中央出臺的相關政策措施非常支持,但出于對部分基層公職人員的不信任的原因,他們對于公共服務提供的設計,公共服務的提供以及監督和評估等實踐的積極性不夠,這也就是相關保險和社保參與比例不高的重要原因。同時,由于干群關系的相對緊張,在處理相關矛盾糾紛過程中會無形增加更大的行政成本,對于有效推行城鄉一體化政策,建立政府與百姓之間的社會信任極為不利。

(二)農民思想

1.生存保健意識,維權意識等依然缺乏。

廣大農村地區教育文化設施落后,勞動者受學校教育和繼續教育的機會較少,對新事物的接受能力較弱,難于跟上時代發展的步伐。例如,社會保障作為一種保障民生、國家調節分配的宏觀手段,不易被農民理解或接受,如果是一種預期投資,農民更難有這種意識親身去參與。加之長期存在的封建文化影響,“養兒防老”的家庭保障成為農民普遍認同的養老方式,制約了江蘇省農村社會保障的發展。

2.農民公共服務需求偏好表達能力與動力較低。

農民需求表達機制是指在民主的框架下,通過賦予農民合法的話語權,使農民通過直接或間接的渠道,充分表達農民對農村公共物品的質量和數量等需求信息,通過政府有效的回應力使一定范圍內大多數的需求得以實現的制度規范。[2]由于受個人文化水平、社會環境等主客觀因素的影響,農民對于公共服務的需求表達的能力和程度較城鎮居民有較大的差距。主要體現在農民自身和農民組織兩個方面。農民自身方面由于其自主意識,利益需求表達的能動性本來就不強,加之基層政府對百姓的利益表達長期形成了不重視、相互推諉的局面,導致農民漸漸失去了表達的意識與動力。農民組織方面由于村民自治組織的工作性質不明確,缺乏相應的自主權,未能真正成為農民需求表達的窗口,[3]無法代表農民利益在農村公共物品供求雙方的博弈中與物品供給方對話。

二、城鄉發展失衡影響江蘇省城鄉公共服務與管理一體化

由城鄉二元社會結構造成的城鄉之間在經濟、文化、社會事業上的不平衡發展是目前影響江蘇省城鄉公共服務與管理一體化的社會根源。社會學理論認為,社會二元結構本質是制度性的。中國的二元結構是在城鄉二元分割的社會結構下,由于戶籍制度的隔離作用而形成的。它以二元戶籍制度為核心,包括二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度,

二元公共事業投入制度在內的一系列社會制度體系。在城鄉二元結構和“重城輕農”、“重工輕農”的非均衡發展戰略下,國家從農業中抽取了大量資源,嚴重影響農業的自身積累和發展,農村公共服務供給受到制約,進而導致城鄉公共服務的非均等化。[1]149在江蘇省,城鄉失衡局面所導致的城鄉發展的“三個差距”,是江蘇省城鄉二元結構的主要表現。

(一)城鄉居民收入差距大

雖然江蘇省農民人均純收入已連續4年實現兩位數增長,但農民人均純收入增速依然低于城鎮居民人均可支配收入增速,城鄉居民收入差距仍在擴大。2007年為2.50∶1。到2009年,全省城鎮居民人均可支配收入20552元,農民人均純收入8004元,達到2.57:1①。城鄉收入差距將會直接導致城鄉公共服務水平的不平等。以蘇北醫療服務為例,對于看病過程中遇到的問題,農村居民反映最強烈的便是農村醫療水平低和看病貴這兩方面,分別達到被訪總人數的49.34%和39.21%。應該看到,由于個人支付醫療費用負擔加重,事實上許多農民和城鎮低收入者在面臨大病時,因經濟原因無奈放棄治療者絕非個別。收入的不平等轉化為醫療費用負擔的不平等,并進而轉化為醫療衛生服務消費水平的不平等。所以,收入高低直接影響醫療保健的消費水平,給農民在享受醫療服務條件和醫療保障力度方面帶來了必然的限制。

(二)城鄉公共投入差距大

江蘇省公共投入的城鄉差距是由長期存在的城鄉財政二元分割體制所引起的,具體體現在基礎設施投資、公共服務支出、社會資本向城市傾斜,農村公共投入嚴重不足。在我國,城市居民以國家資源和全民財產為基礎來發展城市,國家的財政收入成為城市居民獨有的財政收入,僅用于城市的建設和城鎮居民的發展;而農民卻只能依靠農村集體所有的資源和財產來求生存和發展,農村建設和農民發展完全由農民自己解決。在江蘇省蘇南,城鄉公共投入差距不是很明顯,因為蘇南農村經濟發展水平很高。反觀蘇北則不一樣,雖然江蘇省在十一屆三次全會以來出臺一系列有利于農村公共服務發展的政策,但由于蘇北農村經濟較落后,基層政府財政壓力仍然很大,農村公共服務財政投入依然不足。

(三)城鄉社會事業差距大

社會事業是指國家為了社會公益目的,由國家機關或其他組織舉辦的從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務,包括教育、醫療、就業、社會保障等方面。江蘇省是中國的經濟大省,全省綜合經濟實力在全國一直處于前列。到2008年江蘇省國內生產總值突破3萬億元,同時全年人均生產總值突破5700美元。但江蘇省當前經濟發展不平衡,尤其是農村經濟發展不足,是制約江蘇省城鄉公共服務與管理一體化建設的瓶頸。2008年江蘇省人均GDP為38371元,其中蘇南人均GDP為61823元,而蘇北人均GDP僅為19555元。由于經濟發展水平的差異,無論城市與農村之間,還是蘇南與蘇北之間,社會事業在資源配置、基礎建設還是人才配備上,仍存在較大差距。截止2008年5月底,江蘇省泰州市參加農保的總人數約50萬人,但是全市和各市(區)層面經辦人員為29人;網絡技術支撐力度小,信息化不夠,覆蓋面沒有達到村級機構;另外辦理經費落實不夠,目前市和各個市區層面的辦理經費還沒落實到位,鄉鎮一級基本未納入考慮范圍。因此,各種資源的缺乏,制約了江蘇省社會事業,尤其是農村社會事業的開展。

三、城鄉二元分立制度阻礙江蘇省城鄉公共服務與管理一體化

建國后在城鄉二元結構下形成了城鄉異體的公共服務供給體制機制。城鄉分治格局依存,管城的不管鄉、管工的不管農,條塊分割的工作狀況相當嚴重,二元結構的轉化機制至今尚未形成,農村發展的內在動力機制仍然比較薄弱。本文從泰州市城鄉社會保障一體化體制構建過程中面臨的問題和困境,來分析當前影響城鄉一體化體制建立的因素。

(一)城鄉社會保障體制不完善是阻礙社保一體化進程的首要問題

目前,中國的社會保障體系的重心仍在城鎮,農村社會保障體系建設滯后。一方面城鎮養老、醫療、失業、工傷等各項基本社會保障起步早于農村,已經初步建立了相對完善的體制和制度;另一方面,農村基本社會保障體制和制度仍在探索之中。[4]114江蘇省是經濟大省,經濟發展水平在全國處于前列,社會保障體制機制相對完善。但無論是城鎮還是鄉村仍然存在諸多問題。

1.城鄉社會保障覆蓋面窄,保障作用有限。

一是城鎮社會保障覆蓋面窄,保障作用非常有限。在問卷受訪者中,參加城鎮職工或居民基本醫療保險的市民所占比例分別為54%和22%,參加商業醫療保險的居民還是較少,只有5%。這與政府部門所要達到的全民參保的目標仍有較大的差距。城鎮不少社會弱勢群體還沒有被制度所覆蓋,主要原因可能是現行制度門檻高,政策缺乏吸引力,保險手續繁雜,以及服務不到位等因素。二是農村養老保險和合作醫療覆蓋面窄,保障水平低。泰州市作為江蘇省推進新農合社保的排頭兵,理應獲得相應的優先發展態勢。但由于基礎政府財力有限,農民參保意識不夠,全市范圍內新型合作醫療涉及面雖然已經很廣,但每人每年的合作醫療基金較低,與目前醫療費用不斷上漲相比,這個基金的保障水平非常低,對農民的醫療保障力很脆弱。[5]301

2.現行社會救助體系難以達到良好的救助效果。

首先,江蘇省社會救助體系仍不完善。目前還沒有形成一個關于社會救助的工作系統、統一的規定,致使江蘇省社會救助制度的整體性、協調性差,政策難以落實到位。并且,保障層次低,未形成完整的救助體系,與其他部門銜接不夠、存在職能交叉現象,可能會造成部分困難戶得到重復救助;其次,專項救助有待進一步完善。例如江蘇省省泰州市建立了新型農村合作醫療保險、城鎮居民住房救助制度,還有一些“希望之星”、“春蕾計劃”等教育救助措施,但社會上特殊困難群體如白血病、尿毒癥、癌癥等產生的高額經濟負擔的醫療救助等還未完全建立,導致一些重病患者不能及時得到有效的治療;再者,農村的救助水平偏低。目前,無論在救助內容、救助標準、救助對象的覆蓋、救助資金的投入、救助管理水平等方面,江蘇省農村社會救助與城市社會救助仍存在著很大的差距。如泰州市農村救助水平偏低,目前城市標準320元,而農村僅為170元。當前,城鎮居民基本做到最低保證居民應保都參保,但農村低保在一些地方應保盡保還沒有落實到位。

(二)城鄉社保一體化建設缺乏整體系統的長效運轉機制

必須承認,由于城鄉經濟社會發展水平的種種差異,在短時期內很難做到城鄉公共服務與管理水平的統一。有學者認為,城鄉基本公共服務水平可能長期存在著差別,但制度應當統一,應當按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路,逐步統一城鄉基本公共服務制度。[5]301建立一體化公共服務機制,江蘇省仍面臨以下難題。

首先,蘇北等經濟發展欠發達地區的公共服務體系仍未完善,農村社會養老保險、醫療保險及社會救助體系需要建立,這是建立城鄉公共服務對接機制的基礎,需要加大投入力度,為城鄉制度的對接創造條件。

其次,蘇中、蘇南等經濟較發達地區,雖然其城鎮化水平的逐步提高,但由于政府公共政策制定一直受制于程序二元分治,未能率先建立城鄉統一的基本公共服務制度。

另外,我國長期存在的市管縣的行政管理體制,也強化了城鄉二元分治的格局,從制度上導致江蘇省城鄉公共服務不平衡發展。此外江蘇省撤鄉并鎮過程中人員配置混亂,機構編制繁冗,造成財政壓力過大。加上上級對鄉鎮管制過多,影響了江蘇省基層公共服務供給能力。

(三)社會保障立法滯后導致城鄉社保一體化的建立和運行缺乏法律基礎

現階段,我國社會保障立法嚴重滯后,現有的法規層次不高,法律約束力不強。當前,我國還沒有建立統一的、使用范圍廣泛的社會保障法,也沒有一部是專門屬于調整社會保障關系的基本法律。由于存在國家立法滯后和地方立法分散的現象,導致社會保障輻射覆蓋面小,規范性和強制性不足,影響人們的參保熱情。江蘇省目前的大部分社會保障制度、計劃和項目,大多由相關的政府部門制定,通過政策文件甚至通知、意見、復函的形式出現。在執行過程中,因為其缺乏剛性的法律約束與規范,加之地方利益、部門利益的制約,導致社會保障法規的實施缺乏有效的實施和監督機制,實施力度弱,監察執法力量不夠。遇到地區特殊情況,會出現政策解釋的靈活化和執行地區的見仁見智,對同樣政策的執行會出現不同的結果,這必然會影響江蘇省城鄉一體化的推行。

四、公共財政城鄉分配不均制約江蘇省城鄉公共服務與管理一體化

公共財政城鄉分配不均是江蘇城鄉公共服務與管理非均等化的中觀物質因素,基層政府財力有限將直接影響農村公共服務事業的穩定和發展。城鄉公共財政分配不均根源于不合理的財政支付結構,造成了城鄉公共財政非均衡供給,導致政府財權事權不對等和職責劃分不明確,影響城鄉公共服務與管理一體化的發展。

(一)不合理的財政支付結構使縣鄉財政難以支撐農村公共服務發展的要求

鄉鎮政府是我國政府行政體制中最基層的行政機關,是直接面對廣大農民的一級政府,是聯系上級政府與廣大基層農村群眾的紐帶。[1]157所以,鄉鎮政府及相關事業單位的財政能力及工作效果將直接影響農村社會事業的發展。而公共財政在其中發揮著最為直接的基礎性影響,要支撐農村公共服務發展,必須保證縣鄉財政供給,尤其是農村公共服務專項資金供給的充足。

然而,目前江蘇省財政支付結構存在不合理方面,影響農村公共服務的發展。概括來說是重經濟建設,輕社會發展;重經濟效益,輕均衡公平。2008年,江蘇省工業商業金融等事務預算支出為86億元,而同期社會保障與就業預算支出為15億元,僅相當于前者的17%。此外,城鄉社區事務支出僅有1.9億元,遠遠不能滿足基層政府的工作需要。因為資金的不足,直接造成了農村政府公共服務支出壓力過大。

(二)財稅體制不合理,制約城鄉公共服務與管理一體化的實施

中央1994年開始對地方實行分稅制財政管理體制,與中央的財政體制改革同步,江蘇省從1994年起也相應對各省轄市(含常熟市)實行了分稅制財政管理體制。總的來說,分稅制改革對于理清江蘇省各級政府財稅關系,提高整體財政收支規模,支持全省經濟和社會事業發展起到了關鍵作用。但與此同時,由于各地區經濟發展水平的差異,導致財政收支能力的差距愈來愈大。而省級財政轉移支付規模較小,對經濟薄弱地區的扶持力度不夠。尤其是廣大農村地區,分稅制統一束緊基層財政的同時,農業稅的取消更是壓縮鄉鎮政府稅收范圍,蘇南蘇北地區、城鄉地區之間的財力差距進一步擴大。府際間財政收入的巨大差距,直接導致各地區間的公共服務水平的差異。

(三)地方政府財權事權配置不合理,各級政府職責劃分不明確

財政權限或簡稱“財權”,是指政府在取得財政收入、安排財政支出,以及對財政收入和支出過程進行管理等方面的權限。[6]如何在各級政府之間劃分財政權限,是財政體制所要解決的主要問題。當前,我國中央與地方政府財權與事權配置不合理,造成地方政府容易產生許多短期行為,或是盲目消耗有限資源;或是無法啟用資金,缺乏資金使用權,使地方政府不能有充分財力解決地方公共事務。

政府部門是推進城鄉一體化的核心部門和領導環節。從項目的出臺實施,資金的保障,運行過程的監督調控,直至成果的評估總結,都需要各級政府部門分清職責權限,合理有序的布控掌握。當前,江蘇省政府職責分配不清,府際間的問責關系模糊不清,尤其是地方政府的職能和責任沒有被明確規定,也就很難被問責,導致了城鄉一體化建設的效力不夠,以致失策、失范現象頻發。

[1] 王謙.城鄉公共服務均等化問題研究[M].濟南:山東人民出版社,2009.

[2] 劉衛,譚寧.論我國農村公共產品需求表達機制的構建——公共管理視角下的分析[J].農業經濟,2008,(5).

[3] 陳金英,王琦.健全農村公共物品供給中農民需求表達機制的探討[J].西南農業大學學報(社會科學版),2009,(10).

[4] 黃坤明.城鄉一體化路徑演進研究——民本自發與政府自覺[M].北京:科學出版社,2009.

[5] 遲福林,殷仲義主編.中國農村改革新起點——基本公共服務均等化與城鄉一體化[M].北京:中國經濟出版社,2009.

[6] 魏星河,劉堂山.處理中央與地方關系的關鍵:財權與事權的合理劃分[EB/OL].http://www.chinaelections.org/Print-News.asp?News ID=111978,2007-7-4.