晉中盆地太谷縣土地流轉調查研究

劉軍芳，周振華，楊 晨，白志華，殷海善

（1.山西省國土資源調查規劃院，山西太原030024；2.山西大學哲學社會學院，山西太原030006；3.山西省農業科學院農業資源綜合考察研究所，山西太原030006）

2008年10月12日，十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。該決定提到，“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。”轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等都是土地流轉的形式。其實，在《土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》以及《中共中央關于做好農戶承包土地使用權流轉工作的通知》都對農村土地流轉進行過規范。隨著城市化的不斷推進和農村第二、三產業的發展，農村勞動力大量轉移，農村人口大量遷移，以土地為核心的農業及農村產業結構需要進一步調整和優化組合，加快農村土地承包經營權流轉已具備了一定的社會基礎[1-4]。筆者于2009年3月對農業發達的山西省中部盆地太谷縣的土地流轉情況進行調研，探究山西省土地流轉中存在的問題。

1 太谷縣概況

太谷縣位于山西省中部，地處晉中盆地，歷史悠久，文化、商貿發達。全縣總面積1 033 km2，總人口29萬人，農業人口21萬人，其中耕地面積3萬hm2。太谷縣屬暖溫帶大陸性氣候，年平均氣溫9.8℃，無霜期175 d，降雨量462.9 mm，地下水資源豐富，農業基礎條件好。太谷縣因盛產糧、棉、油、果、菜、肉、蛋、奶而著稱，是山西省的商品糧基地縣和農業高新技術產業示范區。

2 太谷縣土地流轉情況

2.1 土地流轉的規模與類型

本文所說的土地流轉，是指家庭承包土地的流轉，即土地承包權和土地使用權的流轉（包括轉讓、轉包、租賃、股份制等形式），不包括耕地從農用地向建設用地的轉移，也不包括以有償競爭方式承包四荒地的流轉。

若把土地流轉限定在耕地范圍，太谷縣土地流轉規模為0.440萬hm2，占全縣耕地總面積的14.7%，大于山西省的平均水平[2]。土地流轉分為自然流轉和產業發展帶動的流轉2種類型。太谷縣產業發展帶動的土地流轉面積達0.293萬hm2，占土地流轉規模的2/3，是土地流轉的主體；自然流轉面積0.147萬hm2，占土地流轉規模的1/3，這一部分也不容忽視。

2.2 土地自然流轉情況

自然流轉主要指因老死婚嫁、外出從事他業、無力耕種的農戶出讓土地承包權，是最為普遍的一種形式。據調查，流轉量的比重一般為5%～10%，太谷縣武村達14.5%，張莊達7%，武堡達9.7%，胡村達9.9%。依次推算，全縣自然流轉的耕地面積約有0.147萬hm2。關于土地流轉價格，各村都有相應的土地流轉價格，根據土地的質量差異，通常為2 250～3 000元/hm2。

以武村為例說明自然流轉的情況。該村位于山西省太谷縣水秀鄉，是農業部在山西省的“十村千戶”固定跟蹤觀測點之一。全村現有農戶87戶，人口253人。土地面積44.6 hm2，其中，耕地29.9 hm2，機動地 6.0 hm2，人均耕地 1 181.8 m2。該村以傳統農業為主，村民主要種植小麥、玉米和蔬菜。2008年人均收入約為6 600元。經調查，村內現有8戶人家參與了土地流轉，流轉面積為4.3 hm2，流轉戶數占全村總戶數的9.2%，流轉面積占全村耕地總面積的14.4%。其中有4戶是因土地承包者已亡故，其土地大多交由其兒子及親戚耕種。2戶是由于承包者年事已高無力勞動，土地交由其兒子或外甥耕種。另外2戶是因土地承包者已遷往城市居住工作，將土地交由其兄弟耕種。

武村的土地流轉是以自發的自然流轉為主，流轉范圍局限在親屬和好友之間[5]，在實際操作中父子之間和兄弟之間的流轉大多沒有費用或者費用很少。村民都是以口頭協議方式來進行土地流轉，全部沒有書面協議。并且流轉面積也比較有限，流轉土地面積最多的一戶為1.15 hm2，加上自家耕地其耕種面積為1.33 hm2，距離規模經營還有較大差距。

2.3 產業發展帶動的土地流轉情況

所謂產業推動流轉，是指資本追求效益，發展菜、果、苗木產業，采用較高的流轉價格以租賃等方式獲得土地使用權。太谷縣除傳統農業種植外，主要有設施蔬菜種植、規模養殖、苗木花卉3種類型，全縣設施蔬菜2.0萬hm2，通過土地流轉獲得的面積占60%，即1.2萬hm2。全縣規模養殖占地333.3 hm2，全部需要通過流轉所得。苗木花卉面積約0.47萬hm2。據太谷縣農業經濟管理站對28戶苗木專業戶調查，共栽種232.9 hm2，其中自有土地面積僅20.0 hm2，占總面積的8.6%，其余91.4%的土地來源于土地流轉。根據一些苗木專業戶反映，太谷縣苗木花卉面積至少有60%來自土地流轉，流轉的耕地面積為0.28萬hm2。

以白村為例說明產業帶動的土地流轉情況。該村現有人口1 650人，耕地面積270.7 hm2，人均耕地1 640.6 m2。該村以種植苗木和蔬菜為主，其中，苗木種植面積166.7 hm2，蔬菜面積100.0 hm2，剩余耕地為苗木、番茄倒換茬口臨時種植玉米等作物。白村是太谷縣苗木種植大村，該村從1982年種植苗木，從最早的楊柳種植發展到現在已有近100種苗木品種，其中40%為白皮松等經濟效益較高的苗木。該村土地流轉面積達到33.3 hm2，占全村耕地的12%。這些土地全部流轉到了該村的農林專業合作社。該合作社已有社員403人，涉及農戶300余戶，范圍涉及周邊六鄉鎮，還擁有鄰村土地53.3 hm2，共流轉土地合計86.6 hm2。

除了流轉面積較大外，該合作社內的土地流轉形式也多種多樣，可以分為3類：（1）租賃形式。農戶把責任田租給合作社，由合作社負責耕種和經營。合作社則按照其農田土壤質量好壞支付租金，平均價格約為每年5 250元/hm2。（2）代種代管形式。它是指社員連同其責任田加入合作社，由合作社提供種苗、種子、技術，社員投入勞動和管理，利潤則按預先商定的比例進行分成。（3）股份制形式。社員既可以用勞力，也可以用土地（或者二者兼有）入股，最終苗木生產銷售所得的收益則按股份構成進行分紅。股本則是由勞力或土地按現有正常勞動生產水平折算成現金構成。股本計算基本按土地每年5 250元/hm2，男勞力50元/d，女勞力30元/d的標準來實施。土地股份制作為一種新型的土地流轉形式，鑒于條件與經驗所限，目前合作社僅與少量農戶進行合作嘗試。

這3類土地流轉形式中，目前租賃形式和代種代管形式占絕大多數，但隨著合作社經濟的不斷發展和農民對股份制認識的不斷加深，未來土地股份制形式可能成為土地流轉的主要方式。

除了形式多樣，白村的土地流轉形式已經開始規范，合作社與外村的170多戶農戶簽訂了租賃合同，但在本村則仍以口頭協議為主。

3 太谷縣土地流轉中存在的問題及對策

3.1 存在的問題

土地流轉已成為當前農村中普遍存在的現象，在農村已發揮著越來越重要的作用，但存在的問題也不容忽視，主要體現在以下幾個方面。

3.1.1 土地流轉程序不規范、手續不完善 根據《土地承包法》第三十七條“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同，且應該到村集體組織備案”。但是在現實生活中，農戶之間的土地流轉，絕大多數都只有口頭協議，基本沒有簽訂規范的書面協議或合同，自由性和隨意性較大[6]。在這種情況下，無論對農戶還是對合作社而言，都蘊含著風險，易引發土地糾紛。另一方面，農戶之間的土地流轉也未在發包方備案，作為發包方的村委會對土地流轉缺乏有效管理。

3.1.2 集體可依法收回的土地未有效執行 《農村土地承包法》第二十六條規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”《農村土地承包法》第三十一條規定：“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承”，即家庭承包土地不應該繼承，在承包農戶的戶口消亡以后，土地不能夠由具有血緣關系的分戶兒女或者兄弟姐妹等親屬繼承。家庭承包30年的時間足以發生家庭人口的變遷。然而，從太谷縣農村來看，《土地承包法》明確集體可以收回土地的2種情況，集體卻沒有收回土地。

3.1.3 土地高價流轉對糧食生產的不利影響按照十七屆三中全會《決定》的精神，土地流轉的目的之一是保障糧食安全。然而，產業推動土地流轉后的用途常不再是糧食生產，而且產業推動流轉的費用比較高，提高了農業生產成本，對糧食生產不利。農業效益一般不高，即使是太谷縣這一類農業生產先進縣也面臨這一困境。

土地流轉價格是多種農作物和多種土地利用方式決定的，土地利用方式除種植小麥、玉米以外，還有蔬菜、紅棗、苗木、養殖等高效方式。則土地流轉價格不是小麥、玉米決定的，而是高效益的苗木用地決定的，2008年白村的苗木用地價格已經漲到每年5 250元/hm2。不論是玉米的收入，還是小麥的收入，都是有限的，難以和苗木、紅棗、蔬菜競爭。如果額外增加2 250～3 000元/hm2的土地使用成本，玉米、小麥農業成本大增。在租地成為小麥、玉米生產主要形式的情況下，玉米、小麥的市場價格必將大漲，帶來的社會后果難以預料。在小麥和玉米收益低于其他高收益土地利用方式的背景下，有償土地流轉必然不以小麥、玉米生產為目的，土地有償流轉會壓迫小麥、玉米生產，從而影響糧食安全。而只從玉米、小麥生產來說，土地應該是零地租流轉。因此，土地有償流轉與糧食安全的關系值得進一步觀察和深入研究。

3.2 對策

3.2.1 加強服務和管理，保障土地流轉健康發展

在晉中盆地傳統農區，自發流轉完全以口頭協議為主，沒有書面協議或者合同，即使合作社與農戶之間的流轉形式上簽訂有協議，可是農戶依然沒有重視。因此，有必要發展完備的土地流轉社會化服務體系，為土地流轉搭建開放統一的信息平臺，為土地流轉提供服務與管理，使土地使用權流轉盡早走上規范化的軌道。

3.2.2 理順法律法規，出臺統一的土地流轉文件

關于土地流轉，各種法律、法規不協調的條款比較多，如《土地管理法》規定：“撂荒兩年以上的承包地發包方可以收回。”再如《土地承包法》規定：“家庭承包土地只能夠繼承收益”，以及“全家遷往設區的市，土地要由集體收回。”這些條款在新的《物權法》等法律中沒有體現。又如《土地管理法》第三十六條規定“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”，《山西省基本農田保護條例》第十條規定，“適宜種植糧食、棉花、油料作物的一級、二級保護田，不得改作果園、改種林木和挖塘養魚”，這些規定在土地流轉的其他法規中也沒有明確規定。

針對土地流轉中的各種問題，首先應該加強對土地流轉有關法律法規開展研究[7]。政府相關部門應當依據《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》等法律和文件，結合當地土地流轉實際情況，出臺相關實施細則，在政策上為土地流轉提供統一的依據，引導農戶與合作社形成規范的土地流轉方式。

3.2.3 關注土地流轉中出現的負面現象，糾正土地流轉的偏向 關于土地流轉中應該遵守的“農業用途不變”原則，一方面是各地理解不一樣，有的認為限于種植業，有的認為可以擴大到農林牧業大農業領域；另一方面，地方政府和相關企業傾向農業結構調整發展非糧產業，在這種情況下，土地流轉后的用途常背離糧食生產的目標。從太谷縣來看，產業推動的土地流轉對糧食生產造成較大的壓力，高收益產業一方面占用了耕地，另一方面抬高了土地流轉價格，不利于糧食生產。這是土地流轉的負面現象之一，值得相關部門注意。

鳴謝：調研過程中，得到了太谷縣農業經濟管理中心的大力支持，特此感謝。

［1］柴志敏，劉小英，李衛祥，等.產權殘缺:土地承包經營權流轉的現實困境——基于山西太谷、左權的調查[J].山西農業科學，2009，37（11）：66-68，73.

［2］郭振宗.我國農村土地流轉現狀及其分析 [J].黑龍江國土資源，2008（4）：40-44.

［3］徐娥，周瑞東，韓文清.巴彥淖爾市農村土地承包經營權流轉和規模經營現狀及改進建議 [J].華北農學報，2007，22（專刊）：138-140.

［4］王春超，李兆能.農村土地流轉中的困境：來自湖北的農戶調查 [J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2008，47（4）：51-56.

［5］麻昌華，汪安亞.當前農村土地流轉制度中存在的問題及其成因分析[J].湖北民族學院學報，2008（4）：112-116.

［6］杜培華，歐名豪.農戶土地流轉行為影響因素的實證研究——以江蘇省為例[J].國土資源科技管理，2008，25（1）：53-56.

［7］高漢.關于土地承包經營權流轉的法律分析[J].中州學刊，2006（9）：90-93.