關于明確我國散裝水泥發展過程中行政執法主體職能的思考

程傳芝

一、目前我國散裝水泥的發展及現狀

(一)散裝水泥的發展概況

我國發展散裝水泥事業已有51個年頭。改革開放31年來，散裝水泥的發展經歷了由艱辛的推廣起步、平穩的推進、高效增長、快速發展四個階段，散裝水泥事業走過了不平凡的歷程，取得了輝煌的成就，廣大散裝水泥工作者作出了巨大的貢獻。散裝水泥管理機構在散裝水泥發展過程中起著舉足輕重的作用，發展散裝水泥是建設節約型社會的重要舉措，是循環經濟發展的一個重要環節，也是體現以人為本、構建和諧社會的需要，具有顯著的社會效益、環境效益和經濟效益。在全面建設小康社會和實現現代化的進程中，我國原材料、能源、水資源面臨著嚴重的挑戰，只有遵循可持續發展的戰略思路，才能實現經濟社會長期、穩定、協調發展。按照循環經濟的理論，發展散裝水泥是實施可持續發展的重要內容和必然要求，國家也將加大資金支持，實現節能減排、擴大資源綜合利用水平，繼續推進清潔生產，發展散裝水泥對發展循環經濟的貢獻率，推動我國散裝水泥的快速、協調、可持續科學發展。

（二）散裝水泥管理機構的現狀

散裝水泥高效快速的發展，離不開國家政策的支持和相應法律法規的配套實施。因為散裝水泥是一個涉及到多個行業的復合型的產業，范圍涉及生產、流通、運輸、使用等諸多領域；行業管理和相關政策涉及到多個管理部門，導致散裝水泥在發展過程中，不同程度存在政策性、體制性方面的障礙以及行業壟斷、部門分割和地區保護等問題。

目前，各省（直轄市）、市（州）、縣（區）的散裝水泥管理機構參差不齊，發展不均衡。京、津、滬等發達城市的管理機構設置較為明確，產業政策配套措施很完善，相關的法律法規比較健全，發展過程中出現了問題能夠“有法可依、有據可循”，散裝水泥的發展比較健康有序，散裝率也一直穩居全國前列。但是，在一些偏遠落后的省份，特別是一些不發達省份的偏遠地區，散裝水泥的發展比較滯后，更談不上有多少散裝率。有些市甚至沒有專門的散裝水泥辦公室，也沒有專門從事散裝水泥工作的人員。即便有，也是掛靠在其他與散裝水泥相關的部門，如經委、經貿委、建委、發改委等部門。同時沒有相關的法律法規來規范“限制袋裝、鼓勵散裝”的工作。有些地區單位性質是自收自支的事業單位，工資的發放靠散裝水泥專項資金的征收，收到就有飯吃，收不到就餓著。在征收的過程中，減征、免征的現象普遍存在，人情減免、關系減免、拖交、拒交等情況，在各地市級散辦征收專項資金過程中時有發生，沒有相應強硬具體的法律措施來統一規范，征收單位也無可奈何。這種情況直接影響著散裝水泥事業的快速發展，也嚴重影響著散裝水泥工作者的工作積極性。

（三）散裝水泥管理機構存在的問題

目前，散裝水泥管理機構主要存在三個方面的管理問題。一是有些省（直轄市）、市（州）、縣（區）的散裝水泥管理機構比較混亂，涉及的部門有發改委、經貿委、商務局、城建、監管處等部門；涉及有關政策的部門有財政、公安、交通、規劃審計、工商管理、質監技術、標準計量、環境保護等部門。上下不對口，標準不統一，政出多門，相互制約，難以協調，不能形成合力。具體到一項工作，上下扯皮，相互推諉，執法力度不強，專項資金征收困難。散裝工作開展不了，散裝率上不去。

二是部分地區散裝水泥管理機構的行政地位、行政管理職能沒有明確，遇到不按規定使用散裝水泥的企業及建設工程，沒有具體的處罰部門去懲處；有些地方有專門的單位，但是沒有相關的法律法規去實施；有些地方的縣級政府部門沒有專門的科室，沒有專門的人員，散裝水泥的工作只能靠掛靠部門的領導兼職來做。這樣的情況造成散裝水泥工作開展難度大、效率低。

三是散裝水泥管理體系尚未形成。省（直轄市）的散裝水泥管理機構已基本建立，市（州）級散裝水泥管理機構相對來說也比較健全，關鍵是縣（區）級散裝水泥管理機構相對缺失；散裝水泥的高效快速發展需要從中央到地方高度一致，相互配合，體系不健全、有一個環節出現問題都會影響整體發展進程。所以，建立縣（區）級散裝水泥管理機構十分重要。縣（區）級地區管理機構不健全，國家散裝水泥發展政策及要求落不到實處，農村散裝水泥發展只能是空談。

二、全面建立依法興散的管理體系

（一）散裝水泥管理機構的歸屬

目前，全國60﹪的散裝水泥辦公室設在省（直轄市）建設系統。目前，全國已有73﹪的省級散裝水泥機構、58﹪的地（市）級散裝水泥管理機構和50﹪的縣（區）級機構為參照公務員或全額撥款的事業單位。如果能夠把散裝水泥管理機構全部設在建設系統，有利于散裝水泥的推廣使用。從散裝水泥的發展情況來看，散裝水泥的管理機構亟待統一，統一有利于管理，有利于健康有序的發展。根據國務院發展散裝水泥要從使用環節入手的要求，散裝水泥的發展和管理以從抓散裝水泥為主向抓“散裝水泥、預拌混凝土、預拌砂漿”三位一體管理轉變。

目前，許多省份按照國家的發展方案要求，相繼出臺了散裝水泥和預拌混凝土管理辦法，明令規定建筑施工企業和預拌混凝土、預拌砂漿生產企業均由建設行政主管部門實施行業管理。湖南、江西、浙江三省率先發展散裝水泥立法，陸續有其他省、市相繼出臺了相關的法律法規。《安徽省促進散裝水泥和預拌混凝土發展辦法》第四條明確規定：省人民政府工業經濟主管部門和市、縣級人民政府確定的散裝水泥行政主管部門負責本行政區域內散裝水泥、預拌混凝土發展的管理工作。其所述的散裝水泥管理機構負責實施散裝水泥、預拌混凝土的具體工作。這樣就給各市級散辦順利開展散裝水泥工作提供了強有力的保障。如果能將散裝水泥管理機構納入公務員或參照公務員管理，能進一步確立散裝水泥行業的行政管理機構和執法地位。目前，各地還有相當一部分市（州）、縣（區）級散裝水泥管理機構是自收自支的事業單位，這種狀況不僅制約散裝水泥管理機構的行政執法力度，也大大降低了散裝水泥管理機構的工作效能。

（二）散裝水泥管理機構的職能

現在的散裝水泥管理體制，對建筑市場禁止現場攪拌有執法權的，有散裝水泥、建設規劃、城市監察等部門。這些部門之間職能相互交叉現象較為嚴重，而且他們的執法手段都無法滿足其職責需要，勢必導致有利搶上前、無利退后邊的推諉扯皮現象。職能交叉、政出多門、權利之爭有時會造成企業無所是從、負擔過重。所以，把散裝水泥執法部門統一在建設系統的問題，迫在眉睫，勢在必行。

（三）完善散裝水泥管理機構，建立完整的管理體系

目前，全國大部分地區散裝水泥省（直轄市）、市（州）、縣（區）三級管理體系已基本建立，但是還有相當一部分散裝水泥管理機構嚴重缺失。建設社會主義新農村是黨中央、國務院從國家發展全局出發制定的一項重大戰略決策，在農村推廣使用散裝水泥，對促進新農村建設、提高農村基礎設施水平、全面提升農村現代化、推動城鄉社會和諧發展具有十分重要的意義。在農村推廣使用散裝水泥，作為我國散裝水泥工作的重要組成部分，它的發展直接影響我國散裝水泥的發展進程。建立好發展農村散裝水泥的體系，就從根本上解決了制約散裝水泥推廣發展的瓶頸。

（四）嚴格執法程序，強化執法監督

散裝水泥的發展，涉及到儲、運、銷、用等諸多環節。首先從使用環節入手，各級散辦要對每項被檢的工程進行項目備案登記，規范建筑市場的管理，嚴格按程序執法，保證專項資金的全額征收。對于工程完成后，使用專項資金申退問題，要有依據；對于一些不愿使用散裝水泥、弄虛作假、偷漏交納散裝水泥專項資金等問題，要依法查處。同時，要加強推廣使用散裝水泥的宣傳力度，尤其是偏、遠、窮地區。目前，全國實行“禁現”的省份有很多，但縣（區）級的“禁現”情況仍不容樂觀，只有在農村廣大地區能夠自覺使用散裝水泥和商品混凝土，才能達到發展散裝水泥事業的初衷。

（五）深化改革，不斷提高執法主體的整體素質

當前，改革進入關鍵時期，隨著改革的進一步深入，散裝水泥事業的發展也將面臨重要的戰略機遇，改革對散裝水泥事業的發展提出了更高的要求。《循環經濟促進法》明確把發展散裝水泥、預拌混凝土和預拌砂漿作為節能環保、發展循環經濟的重要內容。同時，也明確了發展散裝水泥的地位，形勢迫切需要散裝水泥工作者要有對水泥生產企業及相關設施的執法內容，對發展散裝水泥專項資金征收標準、范圍的把握；對違反有關發展散裝水泥、預拌混凝土管理的政策法規的行為，依法實施行政處罰的規定要有準確的把握。作為行政許可人、實施人，如果自己都沒有準確掌握，你怎么能為管理相對人提供優質服務？再如，行政處罰，行政執法人員如果連最基本的處罰程序都不明白，沒有熟練掌握哪些行為屬于違法行為、違反了什么法律法規，對哪些行為該給予什么處罰，以及處罰過程中應該履行哪些義務，這樣的人員是不能正確貫徹實施法律法規的，也不可能為散裝水泥的發展作出貢獻的。加強執法人員的業務培訓十分重要，具有過硬的辦事能力、高標準的工作效率以及熟練掌握相關法律法規的理論基礎的執法人員是目前散裝水泥事業發展的需要。單位要對執法人員進行定期或不定期的業務培訓，通過有針對性的、經常的、多渠道的培訓方式，不斷提高散裝水泥工作者的業務素質和工作能力，提高工作質量和辦事效率，造就高素質的散裝水泥干部隊伍。散裝水泥的發展需要廣大散裝水泥工作者進行多方面、長期艱苦的努力，才能推動我國散裝水泥事業又好又快發展。

總之，發展散裝水泥是大勢所趨、人心所向、利國利民的事業，要讓散裝水泥的推廣工作切實落到實處，就必須加快相關法律法規的制定和完善，讓散裝水泥的發展工作真正做到“有法可依，有據可循”。“依法興散”，我國散裝水泥事業的發展才能快速、高效、健康、有序地進行。