公務員選拔制度的千年大輪回

李 郁

2005年公務員法公布，這是我國第一部關于干部人事制度的專門法律，以法律的形式總結了干部人事制度多年探索的成果

公務員這一職業在就業難的今天更顯出其奪目的光環。對于公務員的選拔，歷代各國都是非常重視的。

從1993年8月國務院正式簽發《國家公務員暫行條例》，1994年8月公務員錄用考試制度實行，到現在，已經17個年頭了。推進公務員制度10周年時，一家媒體用帶有詩意的語言說：“一路風雨，鮮花伴隨著荊棘，掌聲夾雜著批評。”不管這種評價是否準確，公務員制度被證明是一種較好的干部管理制度，應該說它是具有生命力的。

中國歷代官吏選拔之法

魏晉時期實行“九品官人法”，又稱“九品中正制”。國家在州、郡設大小中正官，負責按家世門第和道德才能品評地方人士，供朝廷按品級授官。九品中正制是察舉制的發展，它將選官權由地方收歸中央。“人分九等”，在人才分類上有創新，選才標準趨于周密。但魏晉時期門閥統治逐漸加強，士族門閥把持中正權力，九品中正制淪為門閥統治的工具。

隋統一全國后，隋文帝于開皇七年(公元587年)廢九品中正制，設秀才科。隋煬帝時又設進士科，以“試第”取士，創立了公開考試擇優選才的科舉制度。科舉制成形于唐代，發展完備于宋代，強化于明代，衰落于清代，先后綿延1300多年。其主要特點有：公開考試，平等競爭。除工商隸皂倡優等人士外，不論門第等級和貧富，只要具有一定文化知識，均可公開報考；考試制度日趨完備。科舉即分科舉士，按科目性質又可分文舉、武舉。文舉又有制科和常科之分。制科是皇帝臨時設置的科目，常科是定期分科取士的制度。考生來源也趨正規，京師或州縣學館的士子叫“生徒”，經地方考試及格的稱“鄉貢”。考試程序，唐代有州試和省試，宋代增加殿試，明代以后又有院試、鄉試、會試和殿試；錄取標準以文化知識為主。科舉考試科目不同，內容各異，主要有詩賦、經義、策問、算學、法律等，都以文化知識為主。實行科舉制時，世襲、薦舉制以及軍功、吏進、納貲捐官、蔭封等選官制度作為補充形式一直存在。

受中國的影響，日本、朝鮮、越南也實行過科舉制度。科舉到了明清，內容日益空泛單調，形式更加僵化呆板，改革與保留的論爭時有發生。1840年以后，中國多次戰敗，國土淪喪。當時的中國可謂國事糜爛，國家危亡，許多國人將這種局面歸咎于科舉，連慈禧太后都下懿旨批評科舉“流弊日深”。1905年9月2日，大臣袁世凱、張之洞等遞呈《請廢科舉折》，科舉遂廢止。

新中國干部選拔自有特色

2005年公務員法公布。這是我國第一部關于干部人事制度的專門法律，以法律的形式總結了干部人事制度多年探索的成果。

在革命戰爭年代，由于政治環境特殊，革命政權的干部選拔都在實踐中考察，基本實行高度集中的任命制形式。

新中國成立初期，干部任免形成了以委任制為主并適當采取考任、選舉等形式的格局，黨和國家的主要領導人需要經過選舉，但候選人則由委任的方式產生。

1949年11月，黨中央決定在中央人民政府內建立黨組織，以實現和加強黨對政府的領導，貫徹執行黨中央的路線和方針政策。

1951年中央人民政府批準了《任免國家機關工作人員暫行條例》，規定了中央人民政府和政務院的任免權限。1954年第一屆全國人大通過了新中國第一部憲法，規定了國家主席、副主席、國務院總理等最高領導人的產生方式，但是，對大部分干部的錄用、選拔、任免并沒有明確的法律規定。

1953年4月，中組部發出《關于政府干部任免手續的通知》，規定干部人事的審核、調查與提名不再由人事部門辦理，改由黨委組織部來承擔，這些干部在任免之前需經組織部門和黨委審查。

文化大革命結束后，提出了新時期干部選拔培養的新標準，完善干部選任程序，打破了干部任用上的單一委任制模式，實行委任、選任、考任、聘任等多種形式。

1982年勞動人事部制定了《吸收錄用干部問題的若干規定》，提出了“堅持考試”的錄用原則。

1986年1月，黨中央發出《關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》，對選拔任用各級領導干部中的民意測驗、民主推薦、群眾投票、集體討論、黨委決定等程序作了詳細規定，充分體現了民主、公開、競爭的原則。

1987年，黨的十三大提出了建設國家公務員制度的目標。1988年7月19日，人事部舉辦了國家公務員制度培訓班，來自省級、計劃單列市、國務院各部委、直屬局的人事廳局長共106人參加了此次培訓班。

1989年1月，民政部面向社會公開招考了30名工作人員。同月，中組部、人事部發出《關于國家行政機關補充工作人員實行考試辦法的通知》指出，從1989年起，縣及縣級以上國家行政機關補充非領導職務的工作人員，要貫徹公開、平等、競爭的原則，通過考試考核，擇優錄取。

1993年國務院頒布了《國家公務員暫行條例》，此后又頒布了一系列配套的單項法規、規章和實施細則，逐步形成了公務員管理法規體系。公務員制度的實行，結束了“統包統配”的用人方式，開啟了“凡進必考”的人事錄用時代。

中西制度尚存較大差異

西方公務員制度是隨著資本主義政黨制度和選舉制度的形成和發展，導致政府職位的激烈競爭而產生的。1870年，英國以法律的形式確立了通過考試錄用官員的辦法，確立了全世界第一個公務員制度。1950年前后，西方國家大多陸續實行了公務員制度。中國公務員制度堅持德才兼備的錄用標準，并且把堅定的政治立場和正確的政治方向放在首位

同叫公務員，但中外的差別不小。

首先，分類不同。西方國家的公務員通常分為政務類和業務類兩大類。政務類公務員通常是指通過選舉或任命產生，與相應政黨共進退的政府組成人員以及其他政治性較強的職位的行政人員；業務類公務員通常是通過競爭考試任職，政治上保持中立，無重大過錯，即在政府中長期任職，并受一般公務員法規調整的公職人員。

中國國家公務員沒有政務類和業務類的劃分，如果細分，可分為各級人民政府組成人員的公務員和一般公務員。各級人民政府組成人員根據組織法由各級國家權力機關選舉或通過決定產生，其任期與相應政府每屆的任期相同。政府換屆后，上一屆政府組成人員可在下一屆政府中留任，也可任一般公務員。一般公務員通過考任、調任、委托等方式產生，其任職不受政府換屆的影響。一般公務員通過法定程序也可轉任政府組成人員。

其次，政治要求不同。西方國家規定公務員不得參與黨派斗爭活動，不得參與黨派競選，不得以黨派偏見影響決策。中國的國家公務員不僅可以參加政黨活動，而且應積極參與國家政治生活，堅持黨的基本路線。在公務活動中應認真貫徹執行黨的路線、方針、政策，在政治上、思想上同黨中央保持一致。

第三，選拔標準不同。西方國家公務員制度用人的標準也不盡相同，主要的區別是通才與專才。通才標準以英國為代表，在人才選拔中強調教育程度，偏重對基礎理論和意識的測驗。專才標準以美國為代表，強調專門技能和專業技藝，在考試中側重專業性。中國公務員制度堅持德才兼備的錄用標準，并且把堅定的政治立場和正確的政治方向放在首位。

第四，服務宗旨不同。西方國家以私有制為基礎，政府代表大財團的利益，公務員實際上是政府的雇員，因而公務員會形成一個封閉性的獨立利益集團，可以組織工會為自身利益包括工資等問題與政府談判。中國政府是廣大人民群眾利益的代表者和維護者，沒有自己的特殊利益。中國的公務員必須堅持為人民服務的宗旨，密切聯系群眾，傾聽群眾意見，接受群眾監督，努力為人民服務。

第五，工資福利待遇不同。西方國家公務員普遍實行較優厚的工資福利待遇政策。公務員工資基本能夠做到與企業同類人員持平，總水平高于企業。中國長期實行低工資高福利的分配政策。近幾年經過調資，公務員的收入大幅提高，但總體水平基本相當于社會中等收入者。

盡管有較大差異，但兩者之間均有相互借鑒的可能，這也為兩者進一步改進留有空間。(摘自2010年10月19日《法治周末》)