農民制度化政治參與的困境與制度創新

關鍵詞：農民：制度化政治參與；路徑依賴；制度創新；村民自治制度

摘要：農民制度化政治參與是社會主義民主政治建設的重要內容。但農民政治參與受歷史背景、初始制度選擇、思想觀念、既得利益集團的行為等因素的影響，在參政權利、參政范圍、參政渠道、參政制度等方面皆存在路徑依賴，其發展明顯滯后。推動農民制度化政治參與的重要舉措是突破路徑依賴，進行制度創新。即要加強農民政治參與的制度環境建設，改變城鄉二元結構，進一步完善人民代表大會制度和村民自治制度，拓展農民政治參與渠道，不斷提高農民素質，增強其政治參與的主體意識。

中圖分類號：D420

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4474(2010)02-0100-06

現代社會公民政治參與的質量和程度是衡量一個國家政治民主化水平的重要標志。但并非所有的政治參與活動都能促進民主政治的發展，只有制度化的、有序的、理性的政治參與才能既使社會保持穩定又能推動民主化進程。農民制度化政治參與是指按照法律規定農民正式享有參與政治的機制，是農民運用憲法和法律賦予的權利，直接或間接影響政治決策的過程和行為。它是高品質的政治參與，是現代國家民主政治建設所追求的重要目標。

在當代中國，農民占全國人口的絕大多數，從一定意義上講，農民的政治參與水平決定著整個中國公民政治參與的水平。改革開放以來，隨著農村經濟的快速發展，我國經濟社會面貌發生了巨大變化，農民政治參與的積極性及頻率大大提高，但農民政治參與的質量和程度仍落后于我國經濟發展水平。本文將從路徑依賴理論視角來分析農民制度化政治參與滯后的原因，探討突破路徑依賴、實現制度創新的途徑。

一、農民制度化政治參與的困境——路徑依賴

路徑依賴是新制度經濟學家諾斯將對人類技術演進過程中的自我強化現象的論證推廣到制度變遷方面的新解釋。他認為制度變遷和技術變遷一樣存在著報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到強化，所以人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化；也可能順著原來錯誤的路徑繼續下滑，最終被“鎖定”在一種惡性循環的無效率狀態。運用路徑依賴理論來分析我國農民的政治參與現狀，可以看出其中也存在路徑依賴現象。

(一)農民制度化政治參與中的路徑依賴現象

新中國成立以來，人民代表大會制度和村民自治制度的建設為農民制度化政治參與提供了良好的初始制度形式。但隨著改革開放的深入，現有的政治體制并沒有隨著經濟和社會體制的轉軌而相應變遷，而是沿著既有的路徑繼續發展。在一些舊制度和習慣做法的限制下，農民制度化政治參與(簡稱“政治參與”)中路徑依賴現象明顯。

1 農民參政權利中的路徑依賴現象

從自治權看，農民第一次獲得了直接選舉“村官”和管理村務的權利，但在現行體制下，基層政府為了完成上級政府下達的各項任務和考核目標，并不情愿把權力完全下放給農民，而是繼續把村級組織的職權作為自己權力的延伸，主導甚至操縱農村的選舉和日常工作，并且到現在仍有部分基層干部對村民自治持懷疑態度。從選舉權看，農民在國家各級人大代表的選舉中都處于絕對的弱勢地位?，F行選舉法規定，農村與城市每一人大代表所代表的人口數的比例為4：1，無形中剝奪了四分之三的農民的參政權。這意味著各級人大代表中，農民代表所占比例少；而且人民代表大會級別越高，農民代表比例越低，農民能通過人大說話的機會太少。另外，在城鄉二元體制的制約下，農村和城市戶口的劃分使國家機關在錄用工作人員時往往將農民排除在外，使廣大農民失去了平等參與國家事務管理的權利和機會。這些事實表明，在農民參政權的規定和保障中存在種種限制，路徑依賴現象明顯。

2 農民參政范圍中的路徑依賴現象

農民積極參與政治是希望通過各種參與形式表達自己的利益要求，影響政府決策，以實現和維護自己的利益。這表明，凡是有關農民的政治決策，農民都應參與其中。但現實情況是：農民只能執行國家政策，響應黨的號召，并沒有真正參與到國家事務的決策過程中。換句話說，農民的利益要求能否在政治決策中得到反映，并不取決于農民自身的政治參與狀況，而是取決于權力精英是否重視和確認。而且，在這種執行型的政治參與模式下，農民行使參政權的層級主要集中于村一級，內容涉及自己的日常事務管理，對鄉鎮和縣級政府的決策幾乎很難發生直接的影響。農民參政范圍狹窄，導致農民在社會資源和利益分配等方面均處于不利地位。

3 農民參政渠道中的路徑依賴現象

當前農民參政主要通過人大、政協、信訪、社團組織、基層自治組織等，這些渠道看似多樣健全，但對農民參政真正能產生實效的卻很少。例如，人大代表和政協委員因其產生機制的限制，往往在農民中缺乏群眾基礎，與農民之間也沒有制度化的聯系和溝通機制。信訪是農民常用的表達利益的渠道，但實踐中信訪的低效率導致信訪制度并不能有效地實現利益表達功能。就社團組織如農村中的共青團、婦聯來看，其受制于村委會、村黨支部，發揮作用的空間也較小。同時，我國農民又沒有自己的組織——農會。應該說，農民真正能表達利益訴求的渠道不多。農民參政渠道的缺乏或不暢，迫使農民不得不尋求制度外的力量。我國現正處于社會轉型期，各種利益、矛盾沖突較為激烈，再加上有些參與渠道的不暢或失效，導致當前農民政治參與中出現了一些抗爭性或暴力性的制度外參與，有些地方甚至出現了有組織、有計劃的群體性事件。從數量上來看，2009年全國發生的群體性事件與2008年基本持平，近9萬起；從類型和性質方面來看，因維權引發的事件仍占80％以上，社會泄憤事件和社會騷亂事件均有所增加：這些事件集中表明了當前中國社會矛盾的主要特點。

4 農民參政制度中的路徑依賴現象

現代民主國家公民的政治參與是靠一整套完備的制度來保證其實現的。我國現行的政治體制為農民政治參與提供了基本的制度框架，但就具體制度如戶籍制度、選舉制度、基層群眾自治制度、信訪制度等而言，在保障農民參政權利、暢通參政渠道、規范參政行為、保證參與實施等方面卻存在著缺陷，甚至對農民參政有種種限制性規定。以選舉法對選民登記的規定為例，公民是以戶籍為依據參加選民登記的，這意味著那些長期在城市定居的農民工將很難行使其選舉權力——他們的家鄉觀念日益淡薄，不能參加農村的選舉而又被排除在與其利益密切相關的城市選舉之外。這些問題的出現，都表明農民政治參與制度構建中存在著路徑依賴現象。

(二)農民制度化政治參與中路徑依賴現象的成因

農民政治參與的制度化是一個制度變遷的過程。在這個過程中，農民政治參與表現出明顯的路徑依賴，是因為歷史背景、初始制度選擇、思想觀念、既得利益集團的行為等因素阻礙著制度變遷。

1 歷史背景的影響

路徑依賴理論認為：“歷史是重要的，人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇”。任何制度的建設都無法擺脫歷史傳統的影響。農民政治參與無疑是在中國特有的歷史背景下進行的。一方面，中國小農經濟歷史悠久，不僅造成我國農村生產力低下，經濟十分不發達，而且還形成了中國幾億原子化的小農。“他們不能代表自己，一定要別人來代表。他們的代表一定要同時是他們的主宰”。事實證明，這樣的主體在貧窮的環境下是沒有參政的熱情和積極性的，即使參政也不可避免地會在利益博弈格局中被邊緣化。另一方面，中國城鄉二元社會結構的劃分是與中國工業化、現代化的歷史進程緊密相關的，國家對城市和鄉村居民在經濟收入和社會保障等方面不合理的制度規定，人為地削弱了農民的權益，使廣大農民和城市居民處于不平等的地位，這無疑限制了農民政治參與權力的行使。

2 初始制度選擇的影響

路徑依賴理論認為，初始制度安排會影響制度變遷。一項制度一旦形成，它會給社會提供一些獲利的機會，并產生協調效應，促成其他相應制度的產生，從而形成一個制度網絡。這種制度網絡會使得變革或退出這項制度的成本很高，從而陷入“鎖定”狀態。計劃經濟和城鄉二元體制在中國實行了幾十年，相應的經濟、政治制度已經定型，其他社會制度也被制定出來支持著該體制，如戶籍制度、選舉制度、福利制度等。這些制度之間相互交錯，形成了制度網絡。改革開放三十年來，我國在經濟體制改革方面已取得巨大進步，而政治體制改革卻步履蹣跚，沒有做到如黨的十七大報告所指出的那樣——“與人民政治參與積極性不斷提高相適應”。因而可以說，初始制度選擇所產生的強大制度慣性使農民政治參與的制度化建設異常艱難，表現出明顯的路徑依賴特征。

3 思想觀念的影響

路徑依賴理論認為，制度的變化就是人們對博弈規則共享的信念發生變化的結果。認知心理學告訴我們，在復雜社會中的個人大都傾向于堅持自己已經形成的見解，要改變人們共享的信念是一個相當緩慢且非常困難的過程。長期以來，我國農民頭腦里形成的“權威崇拜”、“清官思想”、“與世無爭”等消極的政治觀念深深地影響著他們的政治行為，造成農民在參與國家社會政治生活過程中缺乏現代公民所應具有的政治責任感和積極主動精神。正如美國著名歷史學家巴林頓·摩爾在分析中國社會時所指出的：“中國農民很難發展出一種政治民主的平等理論，因為中國不存在自己的民主傳統?！痹偌由衔覈r村整體教育水平落后，農民文化素質不高，對政治參與行為缺乏理性的、科學的認知和判斷。在這些因素的作用下，便形成路徑依賴，制約著農民對理性的、制度化的政治參與行為的選擇。

4 既得利益集團行為的影響

伴隨現有制度會產生一些與制度共存共榮的強有力的組織和利益集團，盡管這些制度開始逐步顯現出阻礙整個社會生產活動發展的負面效應，在現實生活和經濟發展中也不能得到有效支持，但這些組織和利益集團可能為了自身的利益而維護和加強現有制度。政治學理論告訴我們，政治的發展是一個多方互動博弈的過程，同時，也是利益分配在各個集團之間均衡的過程。在政治參與過程中，中央與地方基層政府之間以及基層政府與農民之間都存在拉鋸式的博弈。在我國自上而下的決策體制以及下級服從上級、地方服從中央的決策模式下，在上述利益博弈格局中占主導地位的必然是中央和地方政府?；谡纬杀竞褪找娣治觯谥贫茸冞w成效不明的前提下，為了避免承擔高成本，政治主導者傾向于維持已有的制度，并且“從現存制度獲益較多的參與人富有維持現狀的資源和能力”。因而在現存制度中獲利較多的強勢既得利益集團成為保證現存制度持續存在的力量。反之，農民因其在博弈中的弱勢地位決定了他們在政治參與中或力不從心、或無能為力，而越發地疏離政治生活或鋌而走險進行制度外的政治參與。

二、農民制度化政治參與的制度創新——路徑依賴的突破

英國學者戴維·赫爾德指出：“當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權利的時候，民主才是名副其實的民主”，而且“公民必須具有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權威和公共秩序”。農民政治參與是公民政治參與的一個重要組成部分，在農村人口占絕大多數的中國，農民積極參與政治活動，主張自己利益，與其他社會成員平等地進行政治博弈，不僅有利于農民自身的生存和發展，而且對整個社會的和諧發展具有重要意義。隨著社會主義現代化進程的加快，農民會比以前任何時候都更多地參與到國家和社會事務中來。如果農民仍然沒有或缺乏其他公民所具有的那些參政、議政的機會，在國家決策中仍然沒有什么權利的話，那和諧社會的構建就只能是空談。

農民政治參與中存在的路徑依賴現象，導致農民政治參與滯后。推動農民政治參與的重要措施就是突破路徑依賴，進行制度創新。當前，創新農民政治參與制度是推動農民政治參與和加快社會主義民主政治建設的一條理想的路徑。

(一)加強政治參與的制度環境建設，為農民政治參與創造制度運行的條件

1 大力發展農村經濟，增加農民收入，提高農民的經濟地位，為突破農民政治參與的路徑依賴創造物質條件

經濟基礎決定上層建筑。一個國家公民的政治參與水平與其經濟發展程度息息相關。一般而言，社會經濟發展和公民政治參與呈正相關，“權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發展”。我國農村尚未完成小農經濟向市場經濟的轉型，農村經濟發展相對落后，少部分農民沒有脫貧，這在相當程度上制約著民主政治的健康發展。當農民處于貧窮狀態時，他們既沒有時間也沒有精力去參與政治。貧窮不利于建設社會主義的民主政治，農村經濟不發達的客觀現實成為農民政治參與的最大障礙。這就需要進一步解放和發展農村生產力，大力發展農村經濟，完成農業產業現代化改造，加快農村城市化進程，為農村剩余勞動力創造出路和機會，減輕農民負擔，增加農民收入，提高農民的生活水平和生活質量，使農民擁有與其他社會階層同等的社會經濟地位，為農民政治參與奠定堅實的物質基礎。

2 培育社會主義民主政治文化，為突破農民政治參與的路徑依賴創造文化條件

社會主義民主政治文化是以平等、參與、自主、寬容、理性為核心內容的文化。適宜的文化環境是政治參與制度可持續存在和發展的基礎。在農村進行社會主義民主政治文化建設，需要消除傳統封建文化的影響，并幫助農民消除其對政治的依附心理和附庸意識，以及非理性、狂熱、偏激、冷漠等消極政治心理；對農民進行民主政治意識、法治意識和公民意識的教育。同時，通過政治技能的傳授，讓農民熟悉民主政治規則和程序，培養具有政治責任感和積極主動精神的新型農民，進而建設社會主義新農村的民主政治文化，為農民政治參與創造文化條件。

3 轉變執政方式，規范干部行為，為突破農民政治參與的路徑依賴創造政治條件

各級干部作為國家政策的執行者，同時又面對廣大農民，其執政能力和執政水平的高低將極大地影響農民政治參與的質量和進程。很多時候，各級干部尤其是基層干部簡單粗暴的執政方式和官僚主義、形式主義作風及貪污腐敗等往往是導致農民非制度化政治參與的直接原因。因而轉變執政方式，樹立“科學執政、民主執政、依法執政”觀念，規范干部行為，提高干部素質，營造良好的政治參與環境，既能增強農民對政府的信任，又能調動農民按制度、程序參政的積極性。這就需要一方面加強對干部的管理和監督，對違法亂紀、素質低劣、損害農民利益的干部，要堅決清除出干部隊伍；另一方面，要教育廣大干部不斷探索和遵循黨的執政規律、社會主義建設和發展規律，按科學的理論和方法來執政。要教育廣大干部轉變“愚民”、“治民”觀念，樹立民主觀念，實施信息公開制度，保障農民的知情權，將政府工作的各個方面、與農民生活密切相關的各項政策，都“暴露在陽光下”，鼓勵農民參與到村級、鄉級、縣級事務乃至整個國家事務中去；教育廣大干部樹立法治觀念，堅持“法未授權皆禁止”的理念，讓權力在法律規定的范圍內行使，真正做到權為民所用。

(二)進行制度創新是突破路徑依賴、實現農民政治參與制度化的根本

1 改變城鄉二元結構，注重城鄉協調發展，消除農民政治參與的體制性障礙

亨廷頓認為，政治穩定從根本上取決于政治參與程度和政治制度化程度之間的相互關系。而發展中國家政治不穩定的原因恰恰在于政治參與的不斷擴大超過了政治制度所能承受的限度，現有的政治制度不能將政治參與的要求和行動納入制度化軌道，這樣政治體系就會不穩定，導致動亂和暴力的出現。我國現有的城鄉二元結構造成了農民與城鎮居民地位的不平等，這種不平等不僅僅是身份地位、經濟收入和社會保障方面的不平等，更為嚴重的是政治上的不平等。我們所關注的農民與城鎮居民經濟上的不平等，其實只是一種結果，它的根源在于體制上的缺陷所造成的政治上的不平等——農民沒有城鎮居民所具有的那些參政、議政的機會與場合，政治權利被邊緣化。因此，變革城鄉二元社會結構，走出城鄉分治的格局，大力促進城鄉統籌發展，為農村提供急需的公共產品、公共資源，才能從根本上消除農民政治參與的體制性障礙。

2 進一步完善人民代表大會制度，健全農民政治參與的制度體系

要突破原有的路徑依賴，必須重視制度規則的選擇和創新。首先，改革選舉制度，保證農民有序進行政治參與的渠道暢通。應依照黨的十七大報告中“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的建議，增加農民人大代表人數，同時平衡不同階層農民代表的比例，真正實現選舉權的平等，為農民創造更多的政治參與機會。其次，加強鄉鎮人大建設，明確鄉鎮人大的職責，落實鄉鎮人大在權力運行中的核心地位，促使鄉鎮人大與政府工作剝離，保證鄉鎮人大在鄉鎮黨委的領導下依法監督鄉鎮政府的工作。

3 進一步完善村民自治制度，提高農民組織化程度，認真落實《村委會組織法》賦予農民的各項民主權利

首先，健全村委會選舉制度，分清村委會、村黨支部、鄉鎮政權三者的關系和權力邊界，確保三者各司其職、各盡其責；健全村務公開和村民監督體系，逐步形成符合中國農村實際的村民自治制度體系。誠如著名政治學家布萊斯所說：“地方自治之實習，乃民主政治之最良學校，且最能保證民主政治之成功”。其次，提高農民組織化程度。中國農民是一個龐大的社會群體，但農民的組織化程度卻很低，沒有自己的專門組織，這與整個社會的整合和有序發展是不相適應的?，F有的鄉村組織大多帶有宗族色彩，缺乏科學的組織制度和行為準則。而提高農民組織化程度的優勢相當明顯：一方面，可鍛煉農民的組織能力，增強農民的信心，提高農民的素質；另一方面，根據系統論原理，組織可把各種個體的力量進行優化組合，產生積極效應，其整體合力遠遠大于個體力量簡單之和。這樣既為農民參政提供現實的渠道，使其利益表達制度化、有序化，防止農民因缺乏組織和規范而采用非制度化的對抗行為，又提高了農民的社會政治地位，能使其更好地實現、保護和增加自身的利益。因而政府應該加大《村委會組織法》的執行力度，積極幫助、鼓勵、引導農民建立專門的農民組織。

4 拓展農民政治參與渠道，完善農民利益表達機制

改革開放以來，農民利益分化日益普遍、利益要求目益增多，由此帶來的挑戰是利益表達渠道明顯缺乏或是無效。這就要求完善現有的利益表達渠道。如完善信訪制度，嚴格信訪流程，改進信訪機關的工作方式，加大案件的監察力度，對信訪工作人員的失職、瀆職或不作為等行為設定追究其責任的司法程序等。同時，應為農民拓展新的利益表達渠道。目前，新聞媒體作為“第四種權力”，在表達公民利益、反映公民訴求方面作用日益突出，但其真正為農民服務的機制構建還相當不健全；新聞媒體甚至還存在報喜不報憂、回避問題實質的現象。因而需要積極探索媒體反映農民呼聲的機制，讓社會聽到農民的聲音。

5 建立農民教育培訓機制，不斷提高農民素質，增強其政治參與的主體意識

農民政治參與的質量與他們的文化素養密切相關，正如列寧所說，“文盲是站在政治之外的”。文化素質低是農民政治心理產生誤區、政治行為出現錯位的重要根源。盡管改革開放以來，我國農民的文化素質得到了極大的提高，但同時我國農民整體文化素質較低，還有部分農民是文盲或半文盲，這種狀況必然造成農民思想上的落后和民主法制觀念的淡薄，影響農民的政治參與。因此，首先需要進一步建立和完善農村教育體系，發展農村文化教育事業，因地制宜地對農民采用多渠道、多層次、多方式的基礎教育和技術培訓，盡快提高農民的文化水平和科學素養。其次是加強對農民的思想政治教育，喚起農民的政治參與意識，提高農民的參政能力，讓農民深刻理解黨和國家的政策。這樣，農民就會越來越有頭腦，進而成為積極、主動、有效的政治參與者，而不再只是閉目塞聽、聽天由命的“順民”，或者超出法律界限、進行非制度參與從而造成負面作用的滋事者。

(責任編輯：劉永淑)