我國民間組織的興起與黨執政戰略的調整

關鍵詞：中國共產黨；執政戰略；民間組織；溝通機制；公民社會；執政能力

摘要：民間組織的興起是我國改革開放以來經濟、政治和文化發展的必然結果。民間組織的發展對黨執政具有雙重影響：有利于鞏固執政基礎，優化執政環境，改善執政形象，推進決策民主化；但同時也增加了黨整合社會關系的難度，對黨的領導方式和方法提出了新的挑戰。對此，黨應增強意識形態的包容性，將多樣化民間組織的價值追求納入黨現行的政治體系之內；同時建立、健全黨與民間組織的溝通機制，實現雙方的良性互動，從而提高黨的領導水平和執政能力。

中圖分類號：C912；D251

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4474(2010)02-0094-06

隨著我國改革開放的不斷深入、社會主義市場經濟的不斷完善和政治體制改革的穩步推進，各類民間組織在我國大量涌現并蓬勃發展。民間組織承擔著多種功能，如社會組織功能、社會管理功能以及利益聚集、表達和實現功能。站在執政黨的角度看，民間組織既是一個“幫手”，也是一個“對手”，還有可能成為“敵手”。如何將民間組織納入執政黨的視野，加強黨對民間組織的領導和引導，這是新時期執政黨必須高度重視的課題。作為執政黨和中國社會主義建設事業領導核心的中國共產黨，其正確處理同民間組織的關系，不僅可以促進民間組織的健康發展，充分發揮它們在經濟社會發展乃至政治民主建設中的積極作用，還可以促進政治體制改革，鞏固和擴大黨的執政基礎，從而推進社會主義和諧社會建設。

一、民間組織在我國的興起及其根源

民間組織是人們為了追求和實現一定的宗旨或目標，依照有關的法律、法規，由公民自愿組成并按其章程開展活動，不以營利為目的的社會組織。民間組織整體上具有民間性、非政府性、非營利性、自發性、自治性、志愿性、組織性和公益性等特性。民間組織常與非政府組織、非營利組織、第三部門、公民社會組織、志愿組織、慈善組織等術語交替使用，這些不同術語之間并無根本性的區別，它們只是分別從不同角度強調了民間組織的某一方面的特征。改革開放以來，隨著社會利益的日益多元化，我國民間組織數量總體上呈現出增長態勢。《2008年民政事業發展統計公報》顯示，截至2008年底，我國登記注冊的民間組織接近40萬個，其中社會團體22萬個，比上年同期增長6.3％，民辦非企業單位17.8萬個，比上年同期增長3.5％，基金會1390個，比上年同期增加21個。從最近幾年的統計數據來看，民間組織呈加速增長態勢，增長幅度逐年增大。而且，政府關于民間組織的統計數字只包括法定民間組織，數量更為龐大的草根民間組織和準民間組織并未包括在內。正如有些學者所言，我國正在經歷著一場前所未有的“社團革命”。

在我國，真正具有現代意義的民間組織是在改革開放之后出現的，民間組織的發展是我國經濟、政治和文化發生深刻變革的必然結果。首先，我國民間組織的興起伴隨著社會主義經濟體制改革的推進。社會主義市場經濟的導人，打破了傳統整體性的社會利益結構，出現了利益主體多元化、利益差異明顯化的趨勢。有分化必然就有表達，人們為了維護、實現自己的利益必然要設法突破個體行動能力、智力、體力的局限性，去和那些與自己具有共同利益的人或組織結成利益共同體，并運用集體行動的力量來進行利益的表達。而民間組織作為社會的“自組織”，具有貼近社會基層、善于溝通與協調、承受風險能力強和調整機制靈活等優勢，在確立利益代表、實現利益訴求以及利益整合等方面具有獨特的功能，這就大大增強了民間組織的吸引力和人們參加民間組織的積極性。其次，政治體制改革與政治民主化的推進為民間組織的發展提供了有力的制度保障。我國政治體制改革的目標之一是實現社會主義民主，改革的核心是逐步實現國家權力向社會權力的轉移。改革開放以前，政府推行的高度集權化體制使民間組織失去了生存發展的空間；改革開放以后，為了適應市場經濟的需要，政府逐步轉變職能，把政府不該管、管不了也管不好的社會事務轉移出來。隨著政治體制改革的深化和政府職能的轉變，傳統的國家和社會高度統合的格局被打破，國家權力正逐漸退出一些社會領域，為民間組織的生存和發展提供了體制空間，也促進了民間自由流動資源的組合與自主活動空間的拓展。最后，我國民間組織的興起也是社會轉型期出現的一系列社會問題的產物。由于我國經濟社會正處于轉型期，人與自然、人與人的矛盾問題日益突出，這些問題僅僅依靠國家或市場的力量是無法有效解決的，而且有些問題還正是國家或市場運作的產物。因此，必須在國家和市場之外創造新的組織形式，這種新的組織形式正是前兩者之外的“第三部門”，即民間組織。

二、機遇與挑戰并存：民間組織興起對黨執政的雙重影響

民間組織的崛起和壯大對黨執政具有雙重影響，這就使黨的執政戰略面臨新的機遇和挑戰。

(一)民間組織興起對黨執政的積極影響

民間組織的發達程度是衡量一個社會民主和健康程度的重要指標，是公民社會發展程度的突出標志；民間組織的興起有利于密切黨群關系，鞏固黨的執政基礎，優化黨的執政環境，改善黨的執政形象，推進黨決策的科學化、民主化。

1 有利于密切黨群關系，鞏固黨的執政基礎

民間組織作為介于國家與社會、國家與公民之間的一種社會中介性質的組織，可以通過制度化的機制加強黨同人民群眾之間的聯系。一方面，民間組織可以把社會成員分散的意見加以集中、提煉和表達，把本組織成員的想法和利益要求上傳給黨，為黨提供有關本組織及其他具體社會問題的信息或資料，使黨制定政策時更能針對實際情況，能最大限度地代表人民群眾的利益與意志。另一方面，民間組織又可以把黨的政策、意圖傳達給本組織成員，并通過組織的宣傳，使遵從和執行黨的政策成為人民群眾自覺的行動。這樣上傳下達的雙向活動過程密切了黨同人民群眾之間的聯系，從而有利于擴大和鞏固黨的執政基礎。

2 有利于維護社會穩定，優化黨的執政環境

德國社會學家貝克1986年就鄭重地告誡世人：我們已經進入了“風險社會”；尤其是當前我國正處于經濟和社會轉型時期，面臨的矛盾和問題更復雜、更突出。因此，從某種意義上說，中國社會已顯露出風險社會端倪，甚至會接受比西方發達國家更加巨大的風險挑戰。而世界的現代化進程表明：一個社會的組織化程度越高，其穩定性就越強，社會活力就越大，社會管理的難度系數就越小；反之，社會因缺乏活力和社會理性，其穩定性就越差，社會管理和社會治理的難度系數就越大。民間組織作為社會的“自組織”，不僅有著與社會成員的天然聯系以及組織社會的天然能力，而且可以發揮政府和社會成員之間溝通聯系的中介和橋梁作用，還可以為社會提供疏泄不滿情緒的渠道，起到“安全閥”作用。從這種角度看，民間組織具有維護社會穩定、促進社會整合，使黨的執政環境得以優化的功能。

3 有利于黨風廉政建設，改善黨的執政形象

中國共產黨是執政黨，是社會主義事業的領導核心，擁有至高的權力。如何加強對權力運行的有效監督，保證權力的正確行使，是關系到黨生死存亡的問題。民間組織是監督黨和政府的重要主體。民間組織由于其非政府性、自發性和自治性的特點，有著很大的靈活性；而且相對于政府部門，民間組織代表著一定范圍的社會利益，有著充分的監督積極性。其監督觸角可以深入到社會的各個領域，把監督范圍擴大到一些內部監督體系監督不到的領域，在防治腐敗和營造健康輿論環境等方面起到不可或缺的作用。這就有利于黨把黨內監督和黨外的社會監督結合起來，形成監督的整體合力，推進黨風廉政建設，改善執政形象。

4 有利于黨充分掌握決策信息，推進決策科學化、民主化

黨的政策制定過程實際上就是把社會各種利益要求輸入政策制定系統，并將其轉化為政策輸出的過程。全面、準確、充分地搜集信息是黨科學決策的關鍵。民間組織通過歸納、總結社會公眾單個人的信息，形成集中的能反映社會成員最大利益的信息，從而為黨的決策部門獲取信息提供了一條捷徑。同時，民間組織作為反映、表達和代表各種利益要求的主體，可以強化其利益表達主體的自主性，加大利益表達的透明度，通暢利益表達渠道，加強不同利益主體之間以及不同利益主體與黨的決策部門之間的信息交流和溝通，從而有利于推進決策的科學化、民主化。

(二)民間組織興起對黨執政提出的新挑戰

隨著經濟市場化改革的深入推進和政府職能的逐步轉變，我國民間組織的發展將出現更加多樣化的格局；多樣化的民間組織滲透在我國社會的各個角落，在各個領域發揮著不同的作用。這種格局打破了黨對社會的全面滲透和對各種組織資源的絕對控制權，從而不可避免地對黨的傳統執政方式及執政有效性提出了前所未有的挑戰。

1 增加了黨整合社會關系的難度

中國共產黨作為中國社會經濟、政治、文化體系的領導核心和制度軸心，是中國社會整合的主導力量。在社會主義市場經濟引發的社會變遷過程中，黨的整合功能是否能正常發揮是我國現代化事業成敗的關鍵。隨著我國社會結構的深刻變化，人們的利益需求和價值取向呈現出多元化的趨勢。一方面，民間組織是為適應人們多元的利益需求而出現的；另一方面，民間組織也是多元價值觀念賴以存在的重要物質載體之一，人們通過民間組織來表達自己的價值理念，實現自己的價值目標。多元的利益需求和價值取向使得民間組織也表現出多樣化的特征。“整合對象的復雜化、多樣化，要求黨無論從理念上，還是從思維方式上，或是從手段、方法上，都適時做出調整和改變”。如何面對民間組織這一相對獨立于政府和企業以外的“第三部門”，對我們黨來說是一個新的考驗。從黨這些年處理其與民間組織關系的情況來看，一方面，黨的最新規定要求所有民間組織都必須與黨政機關脫鉤，另一方面，黨又通過民間組織的掛靠機關主導它們的活動；黨既希望推動民間組織的發展，希望它們能夠承擔一部分社會公共職能，以緩解黨的壓力，又擔心它們在自主性和獨立性上走向極端，離黨和政府的愿望太遠。尤其是目前我國民間組織整體上發展還不成熟，其行為還有待進一步規范，因而黨和政府擔心民間組織的發展將會給自己添亂，當前部分黨政干部對民間組織仍然存在輕視、不信任、害怕甚至敵視等消極態度。正是黨和政府對民間組織發展的這種矛盾心態，使得當前我國對民間組織的監管框架具有強烈的國家法團主義色彩，體現了國家對公民社會高度防范的取向。無論民間組織的登記管理機關還是業務主管單位，其首要的目標都是如何減低政治風險和規避責任，民間組織的發展則被視為次要的目標。

2 對黨的領導方式和方法提出了新要求

黨的領導方式和方法是黨對領導活動規律的認識與運用，是黨在社會主義革命和建設中的地位和作用的體現，關系到黨的領導能否實現、黨的執政地位能否鞏固。從組織性質上看，民間組織是通過橫向的網絡聯系與堅實的民眾基礎吸納社會資源、自下而上形成的具有自治性質的社會組織。其采取的是非等級的、分權的網絡式組織體制，一般不采取集中領導的垂直的等級式體制，不實行自上而下的管理制度，組織成員平等地、自愿地結合在一起，組織的活動通過民主和非強制的方式開展，因而組織內部認同程度和管理透明化程度高，使民眾能夠圍繞共同興趣平等地參與內部事務。民間組織的這種組織形式對黨傳統科層式運作模式提出了挑戰，對黨的組織動員方式施加了壓力。黨的組織結構是一種分級、分部門、分職責的組織管理模式。在這種體制構架下，黨主要是通過對單位組織領導人的遴選、任命來掌握單位組織的資源調配和工作績效考評的終審權，從而使自上而下的各級黨組織絕對控制著經濟、社會、文化資源。上下一致的“官方話語”成為執政黨的社會動員和社會組織的重要方式。改革開放以來，隨著政治體制改革的深化，黨的執政方式發生了深刻的變化，黨政職能逐漸分離。民間組織逐步具有了相對獨立性。不過，由于傳統政治動員式運作機制的慣性很大，目前政治動員體制的影響還是很深。但隨著社會的發展，基于共同價值取向和利益目標而結成的民間組織的自主性將逐步增強，傳統的掌控社會的運作方式很難行得通，傳統的通過政治灌輸掌控社會意識形態的方式也已很難取得實效，傳統的思想政治工作，由于缺乏親和力和針對性，很容易走向空洞化和教條化。怎樣將傳統的領導(管理)方式轉變為新的領導(管理)方式，并有效地引導和管理民間組織，這是擺在黨面前的一個新課題。

三、包容與溝通：黨執政戰略的調整

民間組織興起時難免會作為黨執政的挑戰力量出現，從而帶來黨與民間組織關系的緊張。怎樣對待、處理這種緊張關系，考驗著黨，也考驗著民間組織。其中，黨更應該積極主動，而這種主動的基礎，就是必須從實現長期執政的歷史使命的高度，來正視民間組織的發展，并努力將這種挑戰力量轉化為執政資源。當然，正面應對并不意味著以對立化的思維來看待民間組織的發展，而是應該認識到培育和發展多元化的、多功能的民間組織既是我國經濟體制改革和政治體制改革的要求，也是培育中國特色公民社會的必然要求。面對民間組織的興起，黨合乎邏輯的選擇應該是擴大自身的包容性，將多樣化民間組織的利益要求、政治訴求有機整合起來，納入黨現行的政治體系之內，同時建立健全黨與民間組織溝通協調的互動機制。

(一)增強黨的意識形態的包容性

執政黨整合社會最根本的、起基礎性作用的工具是意識形態。作為一種思想體系、價值觀念和理想信條，意識形態對執政黨發揮著證明其執政合法性之功效，對民眾具有獨特的價值導向及情感激勵、強化心理認同和社會動員的功能，對社會起著“粘合劑”、“水泥”的作用。它可以把人們的思想、觀念、意志統一協調起來，把社會上的一切積極力量都團結集合在執政黨的思想旗幟下，共同推進社會的發展。這就是毛澤東所說的：“主義譬如一面旗子，旗子立起了，大家才有所指望，才知所趨赴”。當然，隨著社會經濟基礎的變化，對作為上層建筑的意識形態也必須進行適時的調整，因為成功的意識形態必須是靈活的，以便能夠得到新的團體和舊團體的忠誠擁護。

面對民間組織的興起，作為執政黨的中國共產黨的首要選擇應該是增強意識形態的包容性。意識形態的包容性就是指意識形態代表性大小的問題，增強意識形態的包容性，就是要增強意識形態的合作性和代表性，使意識形態能夠代表更多社會成員的利益和愿望，能夠接受更多社會成員的思想觀念。意識形態的代表性增強了，就可以把許多不同的觀念整合在同一個思想體系之內，就能夠為更可能廣泛的政策選擇提供理論支持。當然，強調包容性，不是淡化、模糊黨的意識形態，更不是放棄黨的指導思想。

強調包容性，首先必須鞏固我國的主流意識形態。馬克思主義認為：“統治階級的思想在每一個時代都是占統治地位的思想。這就是說，一個階級是社會上占統治地位的物質力量，同時也是社會上占統治地位的精神力量。”每個時代和社會，都需要一種能為社會絕大多數成員普遍認同的主流意識形態，并以此引導人們的行動、統一人們的思想、維護社會的穩定和發展。當前，我們應鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位，因為馬克思主義是一個包容性很強的開放的思想體系，是我們立黨立國的根本指導思想。

其次，必須對民間組織的價值觀進行積極引導。黨的十六屆六中全會提出了建設社會主義核心價值體系的戰略任務。社會主義核心價值體系“是社會主義意識形態的本質體現”，在我國整體社會價值體系中居于核心地位，發揮著主導作用，同樣也是當代中國民間組織發展的價值導向。民間組織畢竟是一種聚合性的社會力量，如果整個社會中沒有形成較為發達的公共倫理、如果沒有一個良好的法律體系的外部保障，也難以保證它會在短期內形成一種有利于社會轉型的力量。尤其是近年來隨著民間組織的快速發展，我國民間組織社會參與能力明顯不足，存在著結構不合理、盲目發展、重復設置、缺乏規范、公信力不強等問題。要解決民間組織發展中出現的這些問題，必需充分發揮社會主義價值體系的教育矯正功能。應增強社會主義核心價值體系的適用性和包容性，使其以強大的整合力和引領力，重塑當代中國民間組織的倫理精神和價值觀念。

最后，民間組織往往會成為意識形態傳播的載體，因而要正確對待進入我國的國際民間組織。改革開放以來，不少國際民間組織陸續進入我國。從總體上看，大多國際民間組織都能在遵循我國法律法規的前提下開展活動。它們在我國的扶貧、助殘、環保、教育、醫療衛生、社會福利以及落后地區發展等諸多領域作出了貢獻，在一定程度上推動了我國社會事業的發展。對于這類成立于西方國家的國際民間組織，其組織章程或許不同程度地受到西方國家意識形態的影響，但我們黨不應當以意識形態不同為由簡單加以排斥，而是要盡量為其正當、合法的活動創造條件，保護其合法權益，同時對其進行依法管理，引導其為我國社會主義和諧社會建設作出更大的貢獻。當然，對于一些企圖憑借其所擁有的資金、信息和人力資源優勢，對我國實施“西化、分化”，進行隱蔽、甚至公開的破壞和滲透，給我國的政治、經濟和社會發展造成較大負面影響的國際民間組織，我們要堅決加以抵制。

(二)建立健全黨與民間組織的溝通機制

對于政治系統來說，溝通是它賴以存在、得以運行的基本前提和不可缺少的要素。在政治學家看來，“所有政治行為都是對溝通的這種或那種方式的反映”。中外政治實踐也證明：溝通勝于防、堵，防、堵的結果往往是防不勝防、堵不勝堵。但長期以來，我們黨還習慣于防、堵，疏于溝通，不善于通過民間組織來疏導和化解社會矛盾。或許我們一直以來沒有意識到社會組織化程度的高低，是衡量市場經濟和公民社會成熟程度的一個重要標志，也是現代民主政治能否健康發展的關鍵，因而我們常常將民間組織的存在和發展與堅持黨的領導對立起來，忽視不同利益群體存在的客觀事實，不承認這些組織利益代表的正當性。在實踐中，政府有關部門直接針對民間組織而制定的法律、規章、條例等，其基本導向就是對民間組織進行控制和約束，造成當前我國民間組織發展疲軟、不能與我國經濟社會發展相適應的局面。

所以，面對民間組織的興起和發展，我們黨應當改革現行的民間組織管理體制，支持各種民間組織依法獨立運作；在此基礎上以“通則久”為原則，建立健全民主的溝通機制，實現與民間組織的良性互動，以利于黨吸納民間組織有利于黨執政的積極因素，提高黨的領導水平和執政能力。

首先，應改革現行民間組織的登記許可制度。我國現行民間組織管理體制注重的是入口的門檻，對民間組織的準人制度過于嚴格，堵塞了很多民間組織進行登記注冊的合法渠道，造成了大量“非法”民間組織(主要指經過登記注冊但無法人資格的民間組織和不進行任何注冊的民間組織)的存在，這既不利于民間組織的發展，也不利于黨和國家對民間組織的管理。因此，應當在科學分類和分層基礎上，建立適應國情的包括備案注冊一登記認可一公益認定的三級民間組織準入制度。對于紛繁復雜的民間組織，可根據其性質、規模等的不同采取不同的準入方式，使各種民間組織只要不違反國家法律都能合法存在并得到政府和社會的認可。這樣可以使各種沒有登記的數量龐大的民間組織浮出水面并具有合法身份，便于其更好地表達社情民意，發揮其社會治理的“幫手”作用。

其次，要支持各種民間組織依法獨立運作。民間組織實現自主治理是保障其正常運轉的基本條件。不能實現自我治理、自主決策的民間組織將因其附屬于政府或市場而不成其為嚴格意義上的民間組織，亦不可能發揮其彌補國家和市場作用盲區的功能。作為溝通“中介”的民間組織，其自主的表達意識必須得到認可，其所屬成員的意愿和要求才能經過規范化、理性化之后，轉達給有關黨政部門，成為其決策的重要依據。這一過程本身就發揮了民間組織緩和與疏導社會矛盾的功能。而在其“半官方化”狀態下，溝通渠道必然出現壅塞和梗阻，從而失去疏導功能。因此，支持民間組織依法獨立運作、發展，進一步增強民間組織的自主表達意識，這是社會轉型對我們黨的領導方式提出的新要求。

最后，在改革現行民間組織登記許可制度的基礎上，各級黨組織要與各種民間組織建立一種黨領導下的協商對話機制，促進兩者在更多公共服務領域開展溝通與合作，充分發揮行業協會、商會、中介機構等各類民間組織在各種溝通中的作用。只有這樣，民間組織的聲音才能得到順暢的傳遞，執政黨、民眾、信息、協商等要素才能通過民間組織這條渠道有機結合，形成運行有序的溝通機制。在實踐中，要努力完善黨聯系與協調民間組織的機制。既要進一步完善黨與民間組織之間的直接溝通機制，即各級黨組織包括各級黨的代表大會、紀委、黨委領導下的組織部和宣傳部、統戰部(或者建立專門的聯絡部門)等應與民間組織建立溝通渠道，又要善于發揮民間組織里的黨員、黨支部作為民間組織與黨各級組織之間聯系的紐帶作用，同時還要積極發揮黨的外圍組織(包括工青婦和一些人民團體)聯系與協調各種社會關系的中介性功能。

(責任編輯：劉永淑)