農(nóng)村新土改需警惕四風險

在近日的中央經(jīng)濟工作會議上，中央再次將“夯實‘三農(nóng)’發(fā)展基礎(chǔ)，擴大內(nèi)需增長空間”作為2010年全國經(jīng)濟工作的主要任務(wù)之一。

我們欣喜地看到，隨著“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”戰(zhàn)略的深入推進，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化。在這一進程中，各地因地制宜地開展了諸多開創(chuàng)性的探索。成都即是其中的改革先行者之一。特別是2007年被批準設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，成都更是以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口銳意創(chuàng)新、大膽突破，取得了明顯成效，但改革的風險和問題也日益凸顯。

隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的逐漸深入，不同利益主體間的利益重構(gòu)及其新的利益博弈，也衍生出一些新的問題，潛藏著新的風險。

風險一:18億畝耕地紅線能否守住?

成都通過建立具有強制性產(chǎn)權(quán)約束的農(nóng)村要素市場，實現(xiàn)以土地為核心的農(nóng)村要素市場流動及其與金融資本的緊密聯(lián)系，促進土地的適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造。這在我國耕地面積減少幅度過大、“地根緊縮”的現(xiàn)實語境下，其初衷無疑是好的。

但當前成都所謂的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目絕大部分直指糧油之外的廣義農(nóng)業(yè)，特別是“一產(chǎn)營造大環(huán)境、三產(chǎn)互動盈收創(chuàng)利”的產(chǎn)業(yè)互動型項目。同時，作為耕地保護激勵的“兩卡”(即耕保卡和社保卡)掛鉤制度創(chuàng)新，其對基本農(nóng)田與一般耕地的保護基金每年每畝僅幾十元差異，對基本農(nóng)田保護缺乏足夠激勵。并且，通過“兩卡”掛鉤對農(nóng)民實施經(jīng)濟約束，事實上保留了土地的保障性功能，有悖于農(nóng)民保障社會化的改革初衷;而農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式委托集體或政府背景的機構(gòu)進行規(guī)模流轉(zhuǎn)時，其對土地的最終流向和用途并沒有直接話語權(quán)。由此，我們不得不擔憂，除了依靠強制性的國土規(guī)劃保住基本農(nóng)田外，18億畝耕地紅線的本義——國家糧食安全能否得到保障?

此外，成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證過程中，普遍存在農(nóng)用土地“賬實不符”的情況，即土地承包臺賬、農(nóng)戶承包合同、《土地承包經(jīng)營權(quán)證》記載的面積與農(nóng)戶承包的實際面積等存在較大差異。雖然成都要求按實測面積確權(quán)頒證，但受限于諸多錯綜復(fù)雜的歷史原因，增量土地的權(quán)益歸屬不清及其轉(zhuǎn)化漏損問題無可避免。特別在各種以增量土地作為集體經(jīng)濟組織入股為創(chuàng)新亮點的土地集中經(jīng)營中，更可能存在村集體組織對增量土地的直接“接管”和“控制”，其結(jié)果可能是以村集體組織名義存在的土地最終由農(nóng)村基層干部內(nèi)部人控制、村集體土地和承包地打捆流轉(zhuǎn)中增量土地由“農(nóng)用變非農(nóng)用”、地方政府默許并通過村集體實現(xiàn)控制的增量土地用于滿足城市擴張用地需求等，從而使農(nóng)民利益受損、國家可控土地實質(zhì)性減少、耕地短缺。

風險二:如何保障“失地”農(nóng)民的長期利益?

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中土地要素被激活并大宗流轉(zhuǎn)的情況下，勢必出現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的“失地不失權(quán)”的農(nóng)民，以及因短期需要徹底放棄土地權(quán)利而真正“失地”的農(nóng)民。無論是何種方式的“失地”，改革均面臨“土地上溢出的勞動力如何消化”的問題。

“失地不失權(quán)”的農(nóng)民將承包地作為股份集中規(guī)模流轉(zhuǎn)，進而提高收益和社會福利的同時，也必然面臨“股份收益”的天然風險性。一旦農(nóng)業(yè)資本家經(jīng)營不善，必將導致土地租金收益和股份收益不穩(wěn)定。加之經(jīng)過所謂“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”折騰的土地要再恢復(fù)大田耕作往往很難，農(nóng)民理論上的“不失權(quán)”具有現(xiàn)實的“退出”限制，其結(jié)果就是農(nóng)民的長期利益得不到有效保障。而后一種“失地”農(nóng)民除獲得一次性的土地權(quán)利補償外，必須重新就業(yè)以獲得穩(wěn)定的足以維持未來生活的收入。當農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化不能為其提供基本的生存條件、足夠的就業(yè)機會和基本的福利保障時，“失地”和“變市民”更可能換來的僅僅是無業(yè)市民的身份。

風險三:農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中過度的政府行政主導是否會形成對農(nóng)民利益新的剝奪?

成都在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的推進中，保留了政府等級鏈條自上而下全面推動的慣有做法。

這種政府統(tǒng)籌主導的改革模式在農(nóng)村確權(quán)頒證改革全面迅速鋪開和順利推行中，極大地提高了改革的組織效率和執(zhí)行力，大大節(jié)約了改革的交易成本。但是，政府在改革過程中過度的行政介入，可能對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的利益主體——農(nóng)民的民意表達和民意實現(xiàn)產(chǎn)生“擠出”，從而使改革偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益。特別是在現(xiàn)行土地“憲法”——《土地管理法》仍保留政府在農(nóng)用土地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的土地征用中的合法壟斷權(quán)的情況下，一種潛在的風險令我們不無擔心——地方政府在面對工業(yè)化和城市發(fā)展的強烈沖動時，為追求短期和局部發(fā)展的利益，沖破城市建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)田基本建設(shè)規(guī)劃的限制，將土地流轉(zhuǎn)特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)再度控制、滿足政府的用地需求，從而使新一輪產(chǎn)權(quán)變革的土地流轉(zhuǎn)演化為對農(nóng)民權(quán)益的新的剝奪方式。

風險四:新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)能否真正順應(yīng)農(nóng)民主體利益?能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?

成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中產(chǎn)生的“新三會”雖然在村民民主自治方面取得了突破性創(chuàng)新，但筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，“新三會”成員目前沒有任何報酬，其成員的工作熱情完全建立在榮譽感和責任心基礎(chǔ)上。這在短期內(nèi)特別是事關(guān)個人切身利益的確權(quán)頒證過程中可能還能發(fā)揮積極作用，但過往的經(jīng)驗表明它很難提供可持續(xù)的長久動力。

沒有持續(xù)性投入和合理的剩余控制權(quán)分享機制的結(jié)果可能是兩種:一是新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)無法維持并最終瓦解;二是新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)新的內(nèi)部控制人，通過向土地流轉(zhuǎn)和新型集體經(jīng)濟組織經(jīng)營中尋租獲得補償。

這種制度設(shè)計上存在的缺陷，將難以保證新生的鄉(xiāng)村新型治理結(jié)構(gòu)走上自主發(fā)展的道路、真正擔當起基層農(nóng)村民意表達和民意實現(xiàn)的角色，以及在保護農(nóng)民權(quán)益與巨大的尋租收益間作出順應(yīng)農(nóng)民主體利益的權(quán)衡選擇，從而也難以避免對新的土地合作組織等新型集體經(jīng)濟組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的有效監(jiān)管風險。

(作者系西南財經(jīng)大學教授、博士生導師)